岳宇君，吳 洪

(北京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100876)

國(guó)外電信業(yè)公私合作的做法及啟示

岳宇君，吳 洪

(北京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100876)

在建設(shè)信息化社會(huì)的過(guò)程中，國(guó)外一些國(guó)家或地區(qū)電信業(yè)出現(xiàn)了政府部門(mén)重掌其發(fā)展規(guī)劃、投資建議、并與私營(yíng)部門(mén)合作經(jīng)營(yíng)的新趨勢(shì)。本文介紹了荷蘭、意大利、澳大利亞和新西蘭電信業(yè)采用公私合作的做法，總結(jié)了國(guó)外電信業(yè)公私合作的特征，并結(jié)合中國(guó)電信業(yè)的現(xiàn)狀，分析了國(guó)外電信業(yè)公私合作做法對(duì)中國(guó)電信業(yè)的啟示，以期對(duì)中國(guó)的信息化建設(shè)提供借鑒。

電信業(yè);公私合作;寬帶建設(shè)

信息化繼工業(yè)化之后成為當(dāng)今世界發(fā)展的大趨勢(shì)，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變革的重要力量。寬帶網(wǎng)絡(luò)在數(shù)據(jù)傳輸和應(yīng)用體驗(yàn)方面的明顯優(yōu)勢(shì)使其成為信息化建設(shè)的基礎(chǔ)核心，不僅可以滿(mǎn)足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的信息化需求［1］，而且可以減小數(shù)字鴻溝和刺激地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展［2］。下一代接入 (Next Generation Access，簡(jiǎn)稱(chēng)NGA)的推出是由技術(shù)發(fā)展和日益增長(zhǎng)的高速寬帶服務(wù)需求推動(dòng)的。然而，“下一代網(wǎng)絡(luò)”部署的問(wèn)題已經(jīng)提上議程很多年，但一些國(guó)家在NGA網(wǎng)絡(luò)上的投資非常有限。電信運(yùn)營(yíng)商們變得非常謹(jǐn)慎的原因是多方面的，其中的一個(gè)原因是，在許多區(qū)域NGA網(wǎng)絡(luò)的部署是不贏利的［3］。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，電信自由化、私有化浪潮席卷全球。而今，面對(duì)資金需求巨大的高速寬帶網(wǎng)建設(shè)，已私有化、自由化的電信公司，既在客觀上無(wú)力出手，更在主觀上不愿行動(dòng)。正是在此背景下，越來(lái)越多的政府參與到發(fā)展NGA寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，出現(xiàn)了政府主導(dǎo)，吸引私營(yíng)公司加入的做法，大量的公私合作發(fā)生在地方政府與電信公司之間。作為公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間的一種長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系，公私合作能夠充分利用私營(yíng)部門(mén)的資源，完成公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)和經(jīng)濟(jì)管理。公共部門(mén)根據(jù)寬帶建設(shè)的需要，選擇私營(yíng)部門(mén)開(kāi)展合作，建立公私合作關(guān)系;借助于雙方的合作契約，私營(yíng)部門(mén)參與寬帶建設(shè)，公共部門(mén)激勵(lì)和約束私營(yíng)部門(mén)不斷提高效率;公共部門(mén)借助私營(yíng)部門(mén)提高寬帶的供給效率，私營(yíng)部門(mén)在追求自身經(jīng)濟(jì)利益的過(guò)程中為社會(huì)提供高效的服務(wù)。在寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施供給中引入公私合作，發(fā)揮公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)各自的資源稟賦優(yōu)勢(shì)［4］，采取適度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和政府規(guī)制相結(jié)合，既實(shí)現(xiàn)了社會(huì)福利和企業(yè)贏利的雙重目標(biāo)，又增強(qiáng)了區(qū)域電信基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展能力。

1 國(guó)外電信業(yè)“公私合作”的做法

寬帶建設(shè)包括寬帶的普及建設(shè)和建設(shè)高速寬帶網(wǎng)。通常所說(shuō)的寬帶，多是接入網(wǎng)部分，即所謂的“最后一公里”。接入網(wǎng)部分的投資一般占網(wǎng)絡(luò)全部投資約50%～60%。各國(guó)政府將寬帶作為其經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的重要部分，加大政府投入和政策支持，促進(jìn)寬帶的發(fā)展，截至2011年3月底，已有98個(gè)國(guó)家和地區(qū)提出了寬帶發(fā)展戰(zhàn)略。新一輪寬帶戰(zhàn)略的目標(biāo)是提高寬帶普及率和促進(jìn)下一代高速接入技術(shù)發(fā)展，具有以下特點(diǎn):(1)在戰(zhàn)略角度上，寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)被納入到經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃，政府或直接進(jìn)行寬帶投資，或出臺(tái)稅收、信貸等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)對(duì)寬帶的投資建設(shè);(2)在普遍服務(wù)上，一些發(fā)達(dá)國(guó)家突出寬帶對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的影響，不僅要求普遍的寬帶接入，而且需要在終端和使用技能上對(duì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域提供幫助;(3)在內(nèi)容與應(yīng)用的建設(shè)方面，電子政務(wù)、企業(yè)信息化、遠(yuǎn)程醫(yī)療和遠(yuǎn)程教育等都在戰(zhàn)略中有所考慮。荷蘭、意大利、澳大利亞和新西蘭等國(guó)根據(jù)本國(guó)或一些區(qū)域的特點(diǎn)對(duì)電信業(yè)采取公私合作進(jìn)行了有益的探索。在這些案例中，既有寬帶普及率高的國(guó)家，又有寬帶普及率較低的國(guó)家;既有城市的寬帶建設(shè)，又有邊遠(yuǎn)地區(qū)的寬帶建設(shè)。

1.1 荷蘭電信業(yè)的做法

荷蘭的寬帶普及率高達(dá)38.1%，是世界寬帶市場(chǎng)最發(fā)達(dá)的國(guó)家之一 (EC，2009b)。促成荷蘭寬帶高普及率的因素有多種，其中，在電信基礎(chǔ)設(shè)施中引入競(jìng)爭(zhēng)和政府促進(jìn)需求是兩個(gè)最主要的因素。荷蘭皇家KPN電信集團(tuán)是荷蘭最大的移動(dòng)和固網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商，擁有固定寬帶線路大約50%的市場(chǎng)份額。除此之外，有12家提供固定電話和寬帶業(yè)務(wù)的運(yùn)營(yíng)商、7家提供電視和寬帶業(yè)務(wù)的運(yùn)營(yíng)商和至少8家提供三網(wǎng)服務(wù)的運(yùn)營(yíng)商。荷蘭電信運(yùn)營(yíng)商正邁向基于光纖連接的NGA網(wǎng)絡(luò)鋪設(shè)，多采取和地方政府合作的方式提供寬帶服務(wù)，同時(shí)存在大量包括房地產(chǎn)商在內(nèi)的股東熱衷于投資電信基礎(chǔ)設(shè)施。比較典型的案例是阿姆斯特丹城市網(wǎng)建設(shè)，項(xiàng)目的愿景是實(shí)現(xiàn)48萬(wàn)家庭和中小企業(yè)的光纖到戶(hù)，打造理想的創(chuàng)新環(huán)境，推動(dòng)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，展現(xiàn)多元化城市風(fēng)姿。歐盟于2007年12月批準(zhǔn)該城市網(wǎng)項(xiàng)目由阿姆斯特丹市政府和其他私營(yíng)公司股東共同承擔(dān)。最終的股權(quán)分配是:城市網(wǎng)的股權(quán)分配是市政府與聯(lián)合住房有限公司僅僅占有30%的股權(quán)，光纖通信公司Reggefiber的所有權(quán)高達(dá)70%。該項(xiàng)目通過(guò)成功的公私合作做法，有效地規(guī)避了寬帶網(wǎng)絡(luò)投資的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)市政府不參與業(yè)務(wù)提供、企業(yè)運(yùn)營(yíng)和信息產(chǎn)品定價(jià)等，實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)和各個(gè)公司的公平競(jìng)爭(zhēng)。

1.2 意大利電信業(yè)的做法

意大利的固定寬帶普及率為19%，低于歐盟27國(guó)的平均水平 (22.9%)(EC，2009b)。意大利政府于2009年1月發(fā)布E－GOV 2012計(jì)劃，旨在大力推廣電子政務(wù)，提高政府辦公效率。同時(shí)，實(shí)施了“跨越數(shù)字鴻溝”和“下一代接入網(wǎng)”兩個(gè)寬帶建設(shè)計(jì)劃，以提高用戶(hù)帶寬和寬帶普及率。為實(shí)現(xiàn)寬帶建設(shè)計(jì)劃，同時(shí)避免重復(fù)建設(shè)和實(shí)現(xiàn)寬帶領(lǐng)域的公平競(jìng)爭(zhēng)，政府與數(shù)家運(yùn)營(yíng)商經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期協(xié)商達(dá)成共建協(xié)議。采用公私合作建設(shè)寬帶較為典型的案例是布雷西亞省。在實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和制造業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型之后，布雷西亞省政府希望向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，縮小貧富區(qū)域間的數(shù)字鴻溝，促進(jìn)私有化公司和各方經(jīng)濟(jì)力量協(xié)調(diào)發(fā)展。布雷西亞省采取公私合作的做法，政府擁有全部的網(wǎng)絡(luò)所有權(quán)，同時(shí)選擇無(wú)線廠商Megabeam公司和思科公司作為合作伙伴共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和分享市場(chǎng)機(jī)會(huì)。Megabeam公司獲得15年業(yè)務(wù)提供商資格，負(fù)責(zé)寬帶網(wǎng)絡(luò)的維護(hù)和接入，按年度向政府上交稅費(fèi);思科的動(dòng)態(tài)網(wǎng)架構(gòu)技術(shù)在項(xiàng)目的實(shí)施中分別為120個(gè)、210個(gè)城鎮(zhèn)提供寬帶解決方案。該項(xiàng)目不僅讓包括意大利最大的汽車(chē)和機(jī)械工程基地的一些地區(qū)受益，還惠及廣大山村和人口稀疏地區(qū)。

1.3 澳大利亞電信業(yè)的做法

與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比，澳大利亞寬帶網(wǎng)絡(luò)處于落后地位，速度較慢、收費(fèi)較高，在一定程度上限制著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。2009年2月，澳大利亞發(fā)布寬帶發(fā)展框架，旨在共同致力于寬帶發(fā)展的政策框架，加快發(fā)展寬帶網(wǎng)絡(luò)。該框架承諾，為農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)提供寬帶服務(wù);提升不同區(qū)域之間指導(dǎo)方針的一致性，確保寬帶網(wǎng)絡(luò)的有效部署;鼓勵(lì)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)放接入，促進(jìn)寬帶業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)。2009年4月，聯(lián)邦政府宣布啟動(dòng)“光纖進(jìn)家庭”寬帶計(jì)劃，將投資434億澳元在全國(guó)范圍內(nèi)建設(shè)新的寬帶網(wǎng)絡(luò)——國(guó)家寬帶網(wǎng) (NBN)。網(wǎng)絡(luò)投入運(yùn)營(yíng)后可使澳大利亞90%以上的家庭和工作單位獲得高達(dá)100Mbps的光纖連接，邊遠(yuǎn)地區(qū)的國(guó)民也能通過(guò)無(wú)線和衛(wèi)星技術(shù)獲得至少12Mbps的寬帶連接。澳大利亞電信業(yè)公私合作的做法是反向BOT(建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交)運(yùn)作。聯(lián)邦政府計(jì)劃建立一個(gè)新的合資公司負(fù)責(zé)寬帶建設(shè)，政府在合資公司中持有不低于51%的股份，私營(yíng)部門(mén)在合資公司中的股份控制在49%以下，每個(gè)參與的私營(yíng)企業(yè)擁有不超過(guò)20%的股份。在建設(shè)期結(jié)束、運(yùn)營(yíng)期開(kāi)始后，聯(lián)邦政府會(huì)在5年之內(nèi)將股份逐步賣(mài)給私人投資者，并將寬帶服務(wù)公司的運(yùn)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給符合資格的企業(yè)。

1.4 新西蘭電信業(yè)的做法

新西蘭是農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)占主體的國(guó)家，在地廣人稀的農(nóng)村地區(qū)，由于投資寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施不能為電信運(yùn)營(yíng)商們帶來(lái)豐厚的利潤(rùn)，寬帶接入相對(duì)缺乏。當(dāng)電信企業(yè)缺乏投資熱情的時(shí)，需要政府力量來(lái)彌補(bǔ)靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段所不能提供的寬帶覆蓋不足。2009年3月31日，新西蘭公布高速寬帶網(wǎng)計(jì)劃——讓全國(guó)3/4人口接入高速寬帶網(wǎng)。政府成立一家名為 Crown的國(guó)有投資公司(CFIC)，遵循公開(kāi)、透明、可討論的程序在當(dāng)?shù)剡x擇合作者。在選擇合作者時(shí)，重點(diǎn)考察合作者有無(wú)另外的光纖覆蓋計(jì)劃、公司的資本結(jié)構(gòu)、商用能力和公司發(fā)展戰(zhàn)略等。與私營(yíng)公司合作投資15億新西蘭元，政府投資約占一半，在未來(lái)10年內(nèi)打造高速寬帶網(wǎng)絡(luò)。資金將被分別注入各地區(qū)的光纖公司，該計(jì)劃將會(huì)首先在25個(gè)城鎮(zhèn)部署光纖網(wǎng)絡(luò)接入基礎(chǔ)設(shè)施。同時(shí)，于1990年實(shí)現(xiàn)私營(yíng)化的新西蘭主體運(yùn)營(yíng)商新西蘭電信正在考慮是否加入到政府的計(jì)劃之中。為了避免政府對(duì)電信業(yè)過(guò)度干預(yù)，新西蘭政府已經(jīng)率先表示在寬帶網(wǎng)絡(luò)建成之后將其出售給私營(yíng)公司，CFIC不得兼營(yíng)信息服務(wù)的零售。

2 電信業(yè)公私合作做法的特征

從荷蘭、意大利、澳大利亞和新西蘭電信業(yè)公私合作的做法中可以看出，這4個(gè)國(guó)家采用的做法各有特色。每個(gè)國(guó)家都是從本國(guó)寬帶建設(shè)的實(shí)際情況出發(fā)，探索電信業(yè)公私合作做法，這些做法在政府角色、合作伙伴選擇和合作程序等方面上有一些值得研究和借鑒的新特征。

2.1 政府主導(dǎo)實(shí)施公私合作

公私合作模式離不開(kāi)政府的積極推動(dòng)，政府的職能主要包括:選擇項(xiàng)目和確定項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體，為項(xiàng)目提供信用擔(dān)保和承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，提供法律保障和政策支持，對(duì)項(xiàng)目直接投資和監(jiān)管。與一般的公私合作模式所不同的是，電信業(yè)公私合作多是采取政府主導(dǎo)的做法。在寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府同時(shí)擔(dān)當(dāng)了發(fā)展者、使用者、規(guī)則制定者和資金支持者4個(gè)角色［5］。電信業(yè)公私合作項(xiàng)目具有公益性，不以利潤(rùn)最大化為目的。在電信業(yè)公私合作設(shè)計(jì)過(guò)程中，需要在公益和盈利之間找到平衡點(diǎn)，帶動(dòng)私營(yíng)部門(mén)參與其中，充分利用私營(yíng)資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施。具體講，是公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)在各種政策制約下達(dá)成較為長(zhǎng)期的合同，在合作的過(guò)程中，共同建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與服務(wù)，并承擔(dān)其間的風(fēng)險(xiǎn)、成本和相關(guān)資源。需要指出的是，在韓國(guó)電信寬帶建設(shè)中，私營(yíng)部門(mén)處于主導(dǎo)地位。

2.2 地方政府成為決策主體

國(guó)外電信業(yè)公私合作大多發(fā)生在地方政府和電信公司之間，地方政府成為決策主體的原因是多方面的，主要的原因有3個(gè):①在技術(shù)角度上，隨著無(wú)線通信的普及、光纖網(wǎng)絡(luò)的部署和數(shù)據(jù)通信的興起，通信方式選擇多樣化，地方政府更熟悉本地用戶(hù)的需求，能更有針對(duì)性地根據(jù)本區(qū)域特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)選擇網(wǎng)絡(luò)發(fā)展模式;②在通信標(biāo)準(zhǔn)上，近十多年出現(xiàn)了多種通信技術(shù)，沒(méi)有一個(gè)普適的法則或統(tǒng)一規(guī)劃，而傳統(tǒng)的通信標(biāo)準(zhǔn)已過(guò)時(shí)，這使得中央政府對(duì)地方網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)的掌控有所減弱;③在網(wǎng)絡(luò)部署上，缺少如何支持網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和建成之后如何管理網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)一規(guī)則，寬帶網(wǎng)絡(luò)的部署需要視具體情況而定。

2.3 電信業(yè)公私合作程序清晰

公私合作模式的運(yùn)作通?？梢苑譃?前期準(zhǔn)備、項(xiàng)目論證、選擇項(xiàng)目合作公司、成立項(xiàng)目公司、招投標(biāo)和項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理和項(xiàng)目移交等多個(gè)階段。研究國(guó)外電信業(yè)公私合作的案例，可以了解電信業(yè)特有的公私合作做法具有清晰的程序:①確定社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的信息化遠(yuǎn)景目標(biāo)。對(duì)寬帶網(wǎng)絡(luò)的需求和供給進(jìn)行調(diào)查，設(shè)定遠(yuǎn)景目標(biāo)，如光纖到戶(hù)、電子政府和普通服務(wù)等。②匹配核心資源。通過(guò)招、投標(biāo)或其他方式選擇私營(yíng)公司合作，籌集、管理建設(shè)資金，設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，分配所有權(quán)等。③網(wǎng)絡(luò)部署。根據(jù)寬帶網(wǎng)絡(luò)部署的遠(yuǎn)景目標(biāo)，借助已籌集到的資源，安排技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、連接方式及運(yùn)轉(zhuǎn)維護(hù)等。④提供服務(wù)。電信運(yùn)營(yíng)商通過(guò)寬帶網(wǎng)絡(luò)提供各種服務(wù)——電子醫(yī)療、遠(yuǎn)程教育等，同時(shí)對(duì)業(yè)務(wù)提供的情況進(jìn)行檢驗(yàn)、核算等。

2.4 法律政策必須配套和完善

電信業(yè)采取公私合作的國(guó)家或地區(qū)具有一個(gè)共同的特點(diǎn):這些國(guó)家或地區(qū)具有比較完善的法律體系。完善和配套的法律體系是公私合作得以順利實(shí)施的先決條件，可以在寬帶項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各個(gè)階段對(duì)公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)各自承擔(dān)的義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定。利用良好的審計(jì)、監(jiān)督體系和方法，對(duì)寬帶網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中灰色地帶加以監(jiān)控，確保電信業(yè)公私合作模式能夠健康有效地應(yīng)用實(shí)施。靈活的規(guī)制彌補(bǔ)投資不足的同時(shí)，公私合作合約需要嚴(yán)格規(guī)定公私雙方的責(zé)任和權(quán)利以及有效的紛爭(zhēng)解決途徑，即有效保護(hù)私營(yíng)合作者的利益，緩解其對(duì)于與政府合作參與電信建設(shè)的顧慮。

3 對(duì)我國(guó)電信業(yè)的啟示

3.1 盡快建立國(guó)家寬帶戰(zhàn)略

我國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)普及度在世界上尚處于落后地位，互聯(lián)網(wǎng)平均下行帶寬不超過(guò)3Mbps，僅為OECD平均水平 (17.4 Mbps)的1/6左右，而且統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示在過(guò)去的幾年里這種差距還在擴(kuò)大。在世界各國(guó)大力進(jìn)行寬帶建設(shè)的背景下，我國(guó)需要加大寬帶建設(shè)的投入，提高信息化水平和縮小不同區(qū)域之間的數(shù)字鴻溝。因此，應(yīng)盡快建立國(guó)家寬帶戰(zhàn)略，制定寬帶發(fā)展的建設(shè)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從國(guó)家層面上推進(jìn)寬帶網(wǎng)絡(luò)的普及。國(guó)家寬帶戰(zhàn)略可以采取以政府為主導(dǎo)，以光纖接入為主要手段，以現(xiàn)有骨干寬帶網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商為主體，社會(huì)各界力量支持的發(fā)展模式。與國(guó)家寬帶戰(zhàn)略相配套的政策，特別是對(duì)資源的協(xié)調(diào)與規(guī)劃、打造寬帶業(yè)務(wù)發(fā)展環(huán)境和推進(jìn)信息化應(yīng)用等方面的政策，需要深入研究。我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，單靠運(yùn)營(yíng)商的力量是不夠的，需要社會(huì)各界的支持，尤其是地方政府的支持。面對(duì)旺盛的寬帶網(wǎng)絡(luò)投資需求，電信業(yè)融資渠道多元化是必要的，采取公私合作，吸引更多的私營(yíng)部門(mén)加入其中不失為非常值得思考的做法。

3.2 完善電信業(yè)法律體系

公私合作合約需要嚴(yán)格規(guī)定公私雙方的責(zé)任和權(quán)利以及有效的紛爭(zhēng)解決途徑，即有效保護(hù)私營(yíng)合作者的利益，緩解其對(duì)于與政府合作參與寬帶建設(shè)的顧慮。我國(guó)電信產(chǎn)業(yè)的行政壟斷依然強(qiáng)勢(shì)存在，雖經(jīng)歷多次拆分、重組，但都是國(guó)有資本內(nèi)部的分分合合，缺少民營(yíng)化過(guò)程。2000年由國(guó)務(wù)院公布施行的《電信條例》確定了電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入的許可制，基礎(chǔ)業(yè)務(wù)由國(guó)資控制，其他資本不易進(jìn)入。我國(guó)電信業(yè)公私合作的過(guò)程將是打破壟斷和引入競(jìng)爭(zhēng)、國(guó)有企業(yè)存量資本調(diào)整和民間資本進(jìn)入、政府干預(yù)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相互結(jié)合、行政監(jiān)管和合同制約相互協(xié)調(diào)的過(guò)程。遵循立法先行的原則，放寬民營(yíng)資本投資準(zhǔn)入領(lǐng)域，制定切實(shí)可行的“公私合作”政策:①需要把鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)投資政策具體化，并具有可操作性;②對(duì)私營(yíng)部門(mén)投資寬帶建設(shè)項(xiàng)目，只要符合條件，就應(yīng)依法辦理，并公示項(xiàng)目審批，做到透明化和公開(kāi)化;③制定比較完善的電信業(yè)公私合作法律條文和操作性較強(qiáng)的法律條款。

3.3 選擇合適的公私合作類(lèi)型

并不是所有的寬帶建設(shè)項(xiàng)目都適合采用公私合作模式，可以從區(qū)域狀況、項(xiàng)目周期、投資規(guī)模、回報(bào)率等角度進(jìn)行分析是否適合采用。同時(shí)，公私合作有多種形式，如建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓、購(gòu)買(mǎi)—建設(shè)—經(jīng)營(yíng)、服務(wù)協(xié)議等，它們的特點(diǎn)各不相同，需要根據(jù)具體的電信基礎(chǔ)設(shè)施選擇合適的公私合作類(lèi)型。對(duì)于正外部性較弱的寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，可以按照誰(shuí)投資誰(shuí)受益的原則可選擇“特許經(jīng)營(yíng)”模式的公私合作，由政府將壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)授予某私營(yíng)部門(mén)，私營(yíng)部門(mén)在政府管制下負(fù)責(zé)建設(shè)、營(yíng)運(yùn)和提供服務(wù)。對(duì)于正外部性較強(qiáng)的寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施可選用“合同承包”模式的公私合作，由政府出資將該項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)承包給私營(yíng)部門(mén)建設(shè)和管理。在選定具體項(xiàng)目和融資模式的情況下，進(jìn)行選擇合作私人部門(mén)、項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目移交等后續(xù)步驟。

3.4 建立合理的寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施定價(jià)機(jī)制

從我國(guó)公共事業(yè)價(jià)格管制法規(guī)建設(shè)的現(xiàn)狀看，《電信法》的未出臺(tái)一定程度上影響著電信基礎(chǔ)設(shè)施的定價(jià)。我國(guó)電信業(yè)目前采用最高限價(jià)法，即企業(yè)在政府的最高限價(jià)空間內(nèi)，根據(jù)市場(chǎng)變化，適時(shí)調(diào)整產(chǎn)品價(jià)格，但價(jià)格的調(diào)整不能超過(guò)政府限價(jià)。寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的定價(jià)應(yīng)體現(xiàn)國(guó)家、企業(yè)和消費(fèi)者的利益，遵循合理經(jīng)營(yíng)、公平負(fù)擔(dān)、調(diào)節(jié)需求和兼顧社會(huì)福利四個(gè)原則。在寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，先進(jìn)技術(shù)的使用非常普遍，而技術(shù)更新的速度比較快，項(xiàng)目后續(xù)的升級(jí)、擴(kuò)容等會(huì)對(duì)利潤(rùn)產(chǎn)生比較大的影響。項(xiàng)目的定價(jià)決定著私營(yíng)部門(mén)能否收回投資和取得效益，應(yīng)兼顧私營(yíng)投資方利益和電信項(xiàng)目公益性的實(shí)際情況，力爭(zhēng)使消費(fèi)者、私營(yíng)部門(mén)和政府都滿(mǎn)意。

3.5 設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有投資大、周期長(zhǎng)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜、所涉及因素眾多等特點(diǎn)，從而產(chǎn)生大量的風(fēng)險(xiǎn)。在寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)有:政策風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和利潤(rùn)風(fēng)險(xiǎn)等。采用公私合作，設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是關(guān)鍵。寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配需要根據(jù)每個(gè)參與者的具體情況，將不同類(lèi)型的風(fēng)險(xiǎn)分配給最適合承擔(dān)的參與者，從而使項(xiàng)目的整體滿(mǎn)意度最高。寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目存在的客觀風(fēng)險(xiǎn)，如政策、法律變化，服務(wù)價(jià)格調(diào)整等風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)主要由政府負(fù)擔(dān);而主觀選擇帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，如設(shè)計(jì)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)等，應(yīng)由項(xiàng)目主體負(fù)擔(dān);對(duì)于一些難以抗拒的風(fēng)險(xiǎn)，如自然災(zāi)害、突發(fā)事件等，可以采取投保方式。

［1］Lewin，D.，Williamson，B.，Cave，M..Regulating next－generation fixed access to telecommunica－tions services［J］.Info，2009，11(4):3－18.

［2］Lehr，W.，Sirbu，M.，Gillett，S..Wireless is changing the policy calculus for municipal broadband［J］.Government Information Quarterly，2006，23(4):435 －453.

［3］Huigen，J.，Cave，M..Regulation and the promotion of investment in next generation networks－A European dilemma［J］.Telecommunications Policy，2008，32(11):713 －721.

［4］Nutavoot Pongsiri.Regulation and public－private partnership［J］.The International Journal of Public Sector Management，2002，15(3):487－495.

［5］Gillett，S.E.，Lehr，W.H.，Osorio，C..Local government broadband initiatives［J］.Telecommunications Policy，2004，28(7):537 －558.

(責(zé)任編輯 遲鳳玲)

Public-Private Partnerships of Foreign
Telecommunications Industry and Its Implications

Yue Yujun，Wu Hong
(School of Economics and Management，Beijing University of Posts and Telecommunications，Beijing 100876，China)

In the process of building the information society，some foreign countries or regions appeared a new trend of government regaining its development plan，investing in building，and cooperating with private sectors.The paper introduces the approaches that the telecommunications industry adopts the pattern of public－private partnership in Netherlands，Italy，Australia and New Zealand.The paper summarizes the characteristics of foreign telecommunications industry’public－private partnerships.Finally，combining with the status quo of China's telecommunications industry，it analyzes the revelation of the foreign telecommunications industry's public－private partnerships for our country's telecommunications industry in order to provide a reference to China’information construction.

Telecommunications industry;Public－private partnerships;Broadband construction

F631.0

A

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)后期資助 (09JHQ018)，北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目 (11JGB064)。

2012－03－13

岳宇君 (1980－)男，河南太康人，北京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生;研究方向:產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、政府管制與政策、博弈論。