□杭州市公安局法制支隊課題組

（杭州市公安局，浙江 杭州 310002）

“杭標”：杭州公安法治文化建設(shè)的重要品牌*

□杭州市公安局法制支隊課題組

（杭州市公安局，浙江 杭州 310002）

“杭標”全稱“杭州市公安機關(guān)執(zhí)法標準操作程序”，是2010年杭州市公安局提出建立的規(guī)范體系。從“杭標”的名稱由來、建設(shè)路徑和特性可以看出，“杭標”契合了依法治國、公平正義、執(zhí)法為民等社會主義法治理念的基本內(nèi)涵。“杭標”所體現(xiàn)的對法律的忠誠、尊重、敬畏、學習、遵守和捍衛(wèi)等法治文化內(nèi)容，符合法治的工作方式、行為規(guī)范、思維方式和價值觀念，“杭標”是杭州公安法治文化建設(shè)的重要成果。

“杭標”；公安法治文化；經(jīng)驗；規(guī)則

為進一步推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，2010年下半年，杭州市公安局提出建立“杭標”。隨后，全警參與，全警共享，“杭標”建設(shè)轟轟烈烈地有序開展。2012年，為推動黨的十七屆六中全會建設(shè)社會主義文化強國的戰(zhàn)略目標實現(xiàn)，全國公安系統(tǒng)提出開展法治文化建設(shè)，用法治文化引領(lǐng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。那么，“杭標”與杭州公安法治文化建設(shè)之間有沒有關(guān)聯(lián)呢？答案是有著密切的關(guān)聯(lián)，可以說，“杭標”是杭州公安法治文化建設(shè)的點睛之筆。

一、“杭標”的由來及其特征

（一）“杭標”名稱的由來?！昂紭恕比Q叫“杭州市公安機關(guān)執(zhí)法標準操作程序”。具體而言，“標準”是要求標準化的動作，“操作”是具體怎么去做，“程序”是一步步怎么去走。從“標準”、“操作”、“程序”三個關(guān)鍵詞的關(guān)系來看，就是執(zhí)法主體通過標準化的微觀動作和嚴密標準的程序步驟去執(zhí)法，最終達到標準的執(zhí)法效果。顯然，“標準”是其中的核心和關(guān)鍵，“杭標”的名稱由來于此。說起“杭標”這個稱謂，浙江省公安廳副廳長、杭州市委常委、杭州市公安局局長柯良棟有著更加深刻的解釋：在茫茫大海上航行，我們需要航標；面對復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境、處理繁雜的警務(wù)工作，我們需要專業(yè)的行業(yè)標準，“杭標”與“航標”、“行標”不但諧音而且義理相通。

（二）建立“杭標”的獨特路徑?！昂紭恕苯⒂兄毺氐穆窂剑菏芯衷O(shè)定任務(wù)→分配給各分、縣（市）局或市局直屬機構(gòu)進行撰寫→撰寫單位組織民警撰寫初稿→市局組織基層民警進行評審、征求意見建議后形成修改稿→經(jīng)市局法制支隊、辦公室、市局分管領(lǐng)導修改后形成送審稿→提交市局局長辦公會議審議，符合要求的通過施行，不符合要求的退回再修改。

（三）“杭標”的特性。

1.針對性?！昂紭恕钡姆秶?，主要是圍繞基層民警日常執(zhí)法執(zhí)勤中“常見”、“常用”、“常做”、“常出錯”四個方面來確定的。比如，杭州水網(wǎng)密布，溺水警情比較常見，因處置不當而引起群眾質(zhì)疑甚至引發(fā)群體性事件的情況時有發(fā)生。為此，出臺了《溺水警情處置》。

2.操作性?！昂紭恕辈捎闷街钡恼f明性語言，描述民警應(yīng)如何具體操作、該注意什么事項以及所依據(jù)的法律法規(guī)，回答基層民警最為關(guān)心的“做什么”、“怎么做”、“做到什么程度”三個問題。如《人身安全檢查》規(guī)定：“檢查人員從被檢查人的頭發(fā)開始向下對衣領(lǐng)、腋下、腰部、襠部及雙腿內(nèi)側(cè)等身體各部位，采用金屬探測儀以及徒手拍、摸、捏等方式進行檢查，必要時用梳子對被檢查人頭發(fā)進行梳理”。執(zhí)法民警只要遵照“杭標”規(guī)定執(zhí)法作業(yè)，就可以避免執(zhí)法執(zhí)勤質(zhì)量和效果依賴民警個體經(jīng)驗的不足。即便是新警，按照“杭標”規(guī)定執(zhí)法作業(yè)，也能達到中等以上的質(zhì)量標準。

3.實用性?！昂紭恕辈皇呛唵蔚貙σ酝闹贫纫?guī)范進行匯總，新瓶裝舊酒；也不是簡單地就執(zhí)法問題對答案進行主觀臆造，閉門造車。“杭標”的通篇內(nèi)容就是公安執(zhí)法的“使用說明書”，針對執(zhí)法實踐中碰到的各類問題逐一進行說明。如《押送》規(guī)定，“押送對象上車前，須移除無關(guān)物品（如修理工具、車載滅火器、座位縫隙處的異物、機油、汽油、防凍液等）”，接著又講了理：“防凍液又名乙二醇，吞食70-100毫升即可致死，其他省市曾發(fā)生過押送對象吞服防凍液致死的案例”。類似的規(guī)定和說明，民警看了以后，就能在實踐中得到深刻的啟發(fā)。

二、“杭標”與社會主義法治理念的契合性

社會主義法治理念是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，對中國法治經(jīng)驗的理論追求和升華。社會主義法治理念深刻影響社會主義法治文化建設(shè)，同時也是社會主義法治文化的核心內(nèi)容。本文從依法治國、執(zhí)法為民、公平正義等三方面來論述“杭標”與社會主義法治理念的契合性。

（一）依法治國。依法治國要求政法機關(guān)和政法干警必須不斷提高法律素養(yǎng)，切實增強法制觀念，堅持嚴格執(zhí)法，模范遵守法律，自覺接受監(jiān)督，時時處處注意維護法律的權(quán)威和尊嚴。

隨著社會發(fā)展，公安機關(guān)的執(zhí)法廣度和深度迅速擴大，民警在處理新的執(zhí)法問題時往往遇到在法條中找不到具體答案和依據(jù)的情況。沒有具體的法律規(guī)定，何談維護法律的權(quán)威和尊嚴？按照以往做法，民警大多只能憑個人經(jīng)驗、憑個人素養(yǎng)去執(zhí)法。憑個人素養(yǎng)執(zhí)法的弊端，我們在下文再論及，這里我們先論述憑個人經(jīng)驗執(zhí)法的問題。我們知道，民警憑經(jīng)驗執(zhí)法往往不可靠，原因很簡單：并不是所有的執(zhí)法民警都有經(jīng)驗；也并不是執(zhí)法民警所有的經(jīng)驗都正確。事實上，一直以來，執(zhí)法不作為、執(zhí)法亂作為、執(zhí)法安全事故都在困擾著公安機關(guān)執(zhí)法的順利進行，嚴重損害了公安機關(guān)的執(zhí)法權(quán)威性。如接待媒體時出言不慎，引起公眾對公安機關(guān)執(zhí)法的信任危機；搜查時讓輔警充當見證人，損害了公安機關(guān)執(zhí)法的公信力和權(quán)威性。

“杭標”就是通過克服民警憑經(jīng)驗執(zhí)法之弊，規(guī)范民警執(zhí)法行為來維護法律權(quán)威的。在法律的統(tǒng)領(lǐng)之下，通過建章立制，“杭標”將法律的版圖從宏觀描繪到微觀，從概括延伸到具體，使杭州公安民警的執(zhí)法如同人體一樣，從大動脈到毛細血管，都流淌著法治的血液。

（二）公平正義。公平正義就是要求政法干部必須秉公執(zhí)法、維護公益、摒棄邪惡、弘揚正氣、克服己欲、排除私利，堅持合理原則、平等對待原則、及時高效原則、程序公正原則，維護社會的公平正義。

我們接著論述上文提到的民警憑個人素養(yǎng)執(zhí)法的問題。同個人經(jīng)驗一樣，個人素養(yǎng)同樣不可靠，道理很簡單：并不是每一名執(zhí)法個體都具有較高的執(zhí)法素養(yǎng)；并不是每一名具有較高執(zhí)法素養(yǎng)的執(zhí)法個體在任何時候的執(zhí)法行為都能體現(xiàn)出較高的執(zhí)法素養(yǎng)。執(zhí)法民警不可能像機器一樣無腦重復(fù)，造出品質(zhì)差不多的產(chǎn)品，受心情和執(zhí)法環(huán)境等因素影響，同樣情況，不同執(zhí)法民警會做出不同的行為決斷，即使同一執(zhí)法民警也難保下次碰到類似情形時，還能做出同樣的行為決斷。如，關(guān)于辨認，過去沒有具體的操作標準，有的民警缺乏應(yīng)有的法律素養(yǎng)，沒有按照法定程序去組織辨認，導致辨認結(jié)果不可靠，甚至有上網(wǎng)追逃對象錯誤的情形發(fā)生，嚴重損害了執(zhí)法的公平正義。再如，違法情節(jié)差不多的兩個嫌疑人，其中一個頂撞過執(zhí)法民警，執(zhí)法民警就可能對其呈報較重的處罰，原因可能就是民警“比較生氣”。

“杭標”制定執(zhí)法標準，操作民警參照后按圖索驥，量體裁衣，大大克服了執(zhí)法結(jié)果因個體執(zhí)法素養(yǎng)不同而不同的現(xiàn)象，為執(zhí)法的公平正義性奠定了基礎(chǔ)。

（三）執(zhí)法為民。執(zhí)法為民就是把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為政法工作的根本出發(fā)點和落腳點，在各項政法工作中真正做到以人為本、執(zhí)法為民，切實保障人民群眾的合法權(quán)益。

杭州市公安局在制定“杭標”過程中，緊緊圍繞“以人為本、執(zhí)法為民”的總要求，從群眾利益、感受和期盼出發(fā)，把“理性、平和、文明、規(guī)范”的執(zhí)法理念融入執(zhí)法工作的每一個環(huán)節(jié)和民警的一言一行之中，尊重執(zhí)法對象的人格，維護執(zhí)法對象的權(quán)利，體恤執(zhí)法對象的需求，顧及執(zhí)法對象的感受，真誠地關(guān)懷每一名執(zhí)法對象，達到讓群眾滿意的效果，使人民群眾的意愿、需求最大限度轉(zhuǎn)化為具體的執(zhí)法要求，處處閃動著人文關(guān)懷的亮點。如《溺水警情處置》規(guī)定：“公安機關(guān)處置溺水警情，以搶救生命為第一原則，處警人員在保障自身安全的同時，應(yīng)當迅速下水開展救援工作。”又如《常見案件現(xiàn)場處置》一章中，明確規(guī)定把“救人、止損、查緝”作為110接處警工作的第一要務(wù)，在第一時間、第一現(xiàn)場盡最大努力采取保護群眾、挽回群眾損失、查緝嫌疑人等措施，充分體現(xiàn)群眾利益至上的原則。

三、“杭標”之價值

公安機關(guān)的法治文化屬于上層建筑范疇，是公安機關(guān)及其人民警察在執(zhí)法過程中形成的符合法治的工作方式、行為規(guī)范、思維方式和價值觀念的總和。易言之，但凡目的是通過著力矯治民警簡單、隨意、機械、粗暴執(zhí)法的不良傾向，使每一名執(zhí)法民警能夠自覺養(yǎng)成忠誠法律、尊重法律、敬畏法律、學習法律、遵守法律、捍衛(wèi)法律習慣的表現(xiàn)或舉措，都是公安法治文化建設(shè)的內(nèi)容。建立“杭標”正是杭州公安法治文化建設(shè)的重要舉措和點睛之筆，集中表現(xiàn)在以下三個方面。

（一）“杭標”內(nèi)容體現(xiàn)對法律的忠誠、尊重和敬畏?！昂紭恕钡膬?nèi)容從何而來？我們習慣于說從經(jīng)驗中去總結(jié)，從教訓中去反思，從法律中去細化。從本質(zhì)上講，總結(jié)經(jīng)驗和反思教訓也是從法律中細化的方法之一，“杭標”所總結(jié)的經(jīng)驗，是符合法律規(guī)則的經(jīng)驗，“杭標”反思的教訓亦然，經(jīng)驗和教訓不能逾越法律。所以說，從內(nèi)容來看，“杭標”忠誠法律、尊重法律、敬畏法律，也可以說，“杭標”就是民警在微觀執(zhí)法層面上的“法律”。

1.總結(jié)經(jīng)驗。如前所述，民警憑個人經(jīng)驗執(zhí)法不可靠，但不代表民警個人經(jīng)驗就沒有價值。三個臭皮匠，頂個諸葛亮，民警經(jīng)驗的發(fā)掘和交匯，就能迸發(fā)出智慧的火花?！昂紭恕豹毺氐慕ㄔO(shè)路徑，保證了“杭標”能夠?qū)⒋嬖谟诿窬胁粸楦嗳怂獣缘慕?jīng)驗、做法和技巧去偽存真、去粗取精、集思廣益后形成符合法律規(guī)定的、能夠正確指導更多民警執(zhí)法實踐的標準，使民警用汗水累積起來的經(jīng)驗?zāi)軌虻玫酵茝V，實現(xiàn)效益的最大化。

2.反思教訓。教訓實際上是反面的經(jīng)驗。教訓不進行分析總結(jié)，不會直接發(fā)揮對民警執(zhí)法的指導作用。教訓是民警用錯誤甚至鮮血作為代價換來的，具有很高的借鑒價值。如民警進室內(nèi)抓捕嫌疑人時，沒有注意對電源開關(guān)的控制，被嫌疑人突然關(guān)燈，民警在黑暗中被嫌疑人用刀捅傷。此教訓告訴我們室內(nèi)抓捕嫌疑人時控制開關(guān)的重要性，“杭標”就將這種細節(jié)吸納進《抓捕嫌疑人》一章：“夜間或昏暗場所抓捕時，提前考慮照明問題。須準備好充足的照明器材以備用，進入室內(nèi)后要迅速摸清開關(guān)的位置，并派人控制照明開關(guān)……”。教訓的價值在于反思后舉一反三，避免民警在同樣的執(zhí)法環(huán)境下再重蹈覆轍。對教訓搜集、分析、總結(jié)，是“杭標”內(nèi)容的重要組成部分。

3.細化法律。所謂細化法律，就是“杭標”撰寫人員通過對法律文本的研究，結(jié)合實踐進行理解，做出實戰(zhàn)、實用和實效的文義解釋。法律為什么需要細化？一是法律偏重于宏觀，對執(zhí)法實務(wù)問題不能窮盡；二是具體執(zhí)法環(huán)境千變?nèi)f化，立法的滯后性不能適應(yīng)執(zhí)法環(huán)境變化的節(jié)奏?！昂紭恕弊珜懭藛T經(jīng)過評審、征求意見和反復(fù)修改，形成符合法律本義或宗旨的解釋，從而避免民警在執(zhí)法過程中再無端耗費精力去揣測、片面理解法律。磨刀不誤砍柴工，“杭標”的細化法律工作會伴隨著民警執(zhí)法效率的提高而獲得日積月累的回報。

（二）“杭標”學習訓練體現(xiàn)對法律的學習、遵守和捍衛(wèi)?！昂紭恕钡尼槍π浴⒉僮餍?、實用性等特性體現(xiàn)了“杭標”作為規(guī)范的優(yōu)良品性。但“徒法不足以自行”，事實上，“杭標”的學習訓練已經(jīng)日益扎根于杭州民警的執(zhí)法實踐之中。從本質(zhì)上講，對“杭標”的學習遵守，就是對法律的學習遵守；捍衛(wèi)法律表現(xiàn)在執(zhí)法實踐中就是嚴格執(zhí)行“杭標”。

1.民警自學“杭標”?！昂紭恕痹从诨鶎?、用于基層，為公安民警具體執(zhí)法行為樹立標桿，彌補法律制度和規(guī)則闕如之弊，破解基層民警在執(zhí)法過程中遇到的難點。“杭標”具有天然的親和力，民警查閱“杭標”規(guī)定，好比與有經(jīng)驗的老民警聊天，在不知不覺中受到啟發(fā)。此外，“杭標”通過免責條款的設(shè)定，給民警提供了“護身符”，只要民警按制度規(guī)范和操作標準執(zhí)行，即使發(fā)生后果也對個人免責，大大緩解了民警“怕值班、怕出警、怕投訴”的心理負擔?！昂紭恕钡挠H和力和“護身符”作用促使民警形成學習“杭標”的文化自覺，通過自學將“杭標”內(nèi)化于心、外踐于行。

2.日常教育訓練。百年大計，教育為本。教育訓練工作一直是杭州市公安局主抓的工作之一。今年，“杭標”培訓被列為市局教育訓練的重點內(nèi)容?！昂紭恕苯坦俦旧矶紖⑴c過本單位“杭標”的調(diào)研、撰寫和修改，對“杭標”文本的制定背景、過程和結(jié)點等都比較清楚，也是專題內(nèi)容的行家里手；“杭標”教材是以“杭標”文本為基礎(chǔ)，增加正反案例，對重點內(nèi)容和容易出錯內(nèi)容進行提煉，以PPT形式表現(xiàn)出來，多穿插圖片、視頻等，最后形成的適于教學的教學包；“杭標”教法更強調(diào)學員參與互動，課程融入案例、角色扮演、情景演練等。獨特的“杭標”教育訓練模式，保證了更多民警能理解和掌握“杭標”，使“杭標”的實效性得到最大發(fā)揮。

（三）“杭標”符合法治的工作方式、行為規(guī)范、思維方式和價值觀念?！皼]有規(guī)矩，不成方圓”。沒有規(guī)則，游戲無法進行；沒有規(guī)則，比賽變成鬧劇。規(guī)則使人們各司其職，使社會運行有序。法治狀態(tài)下，規(guī)則由法律設(shè)定。公安機關(guān)的執(zhí)法活動承擔著維護法律設(shè)定的社會規(guī)則正確有效實施的重任，因此自身更需要遵守規(guī)則，執(zhí)法者不遵守規(guī)則之害愈甚。

21世紀的今天，公安機關(guān)面對的執(zhí)法環(huán)境日益復(fù)雜，群眾的民主意識和權(quán)利意識也日益提高。法律的概括性和滯后性，導致在執(zhí)法實踐當中，法律規(guī)則的盲區(qū)無處不在、無時不有。民警憑個體經(jīng)驗執(zhí)法、憑個體素養(yǎng)執(zhí)法已經(jīng)無法完全滿足群眾對于公安機關(guān)執(zhí)法水平的高要求。沒有規(guī)則，就需要自由裁量，自由裁量就要依賴于執(zhí)法民警個體稟性，這就如同將執(zhí)法結(jié)果的根基建立在沙灘上一樣不可信任。

對于執(zhí)法規(guī)則闕如之弊，各地公安機關(guān)可能會持兩種態(tài)度：一是等待立法機關(guān)或上級部門去出臺相關(guān)“細則”或“意見”，二是自己建立標準、實務(wù)操作和執(zhí)法指南等去彌補。很明顯，第二種態(tài)度是一種積極主動、迎難而上的態(tài)度，對法律規(guī)則的盲區(qū)不是聽之任之，而是進行建章立制，就是一種法治的工作方式和思維方式。“杭標”采用的就是第二種態(tài)度?！昂紭恕弊鳛樾率挛铮呛贾莨矙C關(guān)順應(yīng)群眾權(quán)利要求、適應(yīng)法治大環(huán)境變化的客觀結(jié)果，所以說“杭標”不是外而內(nèi)的給予，而是內(nèi)而外的萌發(fā)?！昂紭恕弊袷胤傻脑瓌t和宗旨，在法律規(guī)則的盲區(qū)內(nèi)開疆拓土、建立規(guī)則，約束民警職權(quán)，通過執(zhí)法過程標準化、流程化、精細化設(shè)定，保障執(zhí)法辦案的實體和程序正義，克服民警憑個體經(jīng)驗素養(yǎng)、簡單隨意執(zhí)法的不良傾向，切實提高公安機關(guān)的執(zhí)法公信力。

四、尾論

本文提到的“杭標”制定和學習訓練等，是“杭標”的外在表現(xiàn)；契合社會主義法治理念、遵守法律、建立規(guī)則，是“杭標”的內(nèi)在支撐?！昂紭恕睜I造的不僅是全警參與、全警共享的“杭標”文化，更是一種杭州公安機關(guān)和民警在研究法律狀態(tài)下工作、在工作狀態(tài)下研究法律的法治文化?？梢詳嘌?，“杭標”是杭州公安法治文化建設(shè)的重要成果；可以預(yù)言，“杭標”建設(shè)必將對杭州公安機關(guān)的執(zhí)法實踐產(chǎn)生里程碑式的深遠影響。

D631

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1674-3040（2012）03-0029-04

2012-05-16

*該文榮獲2012年杭州市公安機關(guān)法治文化論壇優(yōu)秀論文一等獎。

（責任編輯：莊 稼）