張換兆，王巧云，鄧婉君

(1.中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038;2.北京外國語大學(xué)亞非學(xué)院，北京 100089)

《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》實施對中國的主要影響及應(yīng)對策略

張換兆1，王巧云2，鄧婉君1

(1.中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038;2.北京外國語大學(xué)亞非學(xué)院，北京 100089)

在《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》中，美國發(fā)起的清潔能源革命將進一步強化美國的技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢，加劇已非常激烈的新能源競爭;知識產(chǎn)權(quán)政策將使中美知識產(chǎn)權(quán)糾紛進一步升級，并逐步成為中美貿(mào)易平衡問題的“新借口”和美國“敲打”中國的新手段;新的《橫向并購指南》擴大了執(zhí)法機構(gòu)的自由裁量權(quán)，增加了中國企業(yè)在美開展并購活動的不確定性;國內(nèi)外市場準入制度幫助美國企業(yè)擴大在中國的市場份額，并限制中國高技術(shù)產(chǎn)品的出口。為此，中國應(yīng)加強對《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》實施影響的應(yīng)對部署，加強對美國創(chuàng)新政策的研究以爭取主動權(quán)，加強對WTO研發(fā)補貼、創(chuàng)新政策等相關(guān)規(guī)則的研究。

創(chuàng)新戰(zhàn)略;新能源革命;知識產(chǎn)權(quán);橫向并購指南

2011年2月，美國發(fā)布《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略:確 保美國的經(jīng)濟增長與繁榮》 (以下簡稱《創(chuàng)新戰(zhàn)略》)。《創(chuàng)新戰(zhàn)略》突出強調(diào)“美國未來的經(jīng)濟增長和國際競爭力，取決于我們的創(chuàng)新能力”，提出“美國要投資民眾的創(chuàng)造力和想象力”［1］。美國作為全球整體科技實力最強的國家，其《創(chuàng)新戰(zhàn)略》的實施不僅對美國產(chǎn)生影響，也會對其他國家產(chǎn)生影響［2］。對我國可能產(chǎn)生較大影響的政策表現(xiàn)在3個方面:發(fā)動清潔能源革命、通過知識產(chǎn)權(quán)政策促進獨創(chuàng)性和建設(shè)創(chuàng)新、公開和競爭的市場。

1 清潔能源革命將強化美國的技術(shù)領(lǐng)先

在《創(chuàng)新戰(zhàn)略》中，美國提出要發(fā)展清潔能源標準，2035年實現(xiàn)80%的電力來源于清潔能源。美國已經(jīng)和將要采取的政策措施和具體行動主要有:

第一，推動清潔能源研發(fā)組織模式創(chuàng)新。一是借鑒國防部高級研究計劃署科研項目實施經(jīng)驗，美國能源部在2007年8月成立能源高級研究計劃項目署(ARPA-E)?！秳?chuàng)新戰(zhàn)略》中稱，ARPA-E已投入近4億美元資助了100多個研究項目。二是建立能源創(chuàng)新中心。創(chuàng)新中心通過匯聚來自不同學(xué)科的科學(xué)家和理論創(chuàng)新的思想家，形成高度集成的研究團隊，對清潔能源的難點問題進行重點攻關(guān)，以取得突破性研究成果。2009年12月，美國投資3.66億美元建成3個能源中心，以解決在核能源模型、建筑節(jié)能及太陽光發(fā)電燃料等方面的挑戰(zhàn)。

第二，加強清潔能源研發(fā)投入力度。2009年《復(fù)興法案》為清潔能源投入380多億美元，其中對能源保護和可再生能源開發(fā)的投入最多，達168億美元，環(huán)境管理、清潔能源電力傳輸系統(tǒng)的工程貸款、電網(wǎng)現(xiàn)代化等也占有較大比例。在2010—2012三個財年中，美國能源部發(fā)展清潔能源的預(yù)算分別為264億、284億和295億美元，重點支持風(fēng)能、地?zé)崮?、太陽能、智能電網(wǎng)、核安全、高性能電池和關(guān)鍵材料等技術(shù)發(fā)展。此外，奧巴馬支持實施“總量控制和碳排放交易”計劃，對所有污染額度拍賣，到2050年美國要減少排放80%以上的溫室氣體(相對于1990年)，拍賣所得部分資金用于支持新的、清潔能源的開發(fā)(每年150億美元)。

第三，促進美國清潔能源技術(shù)儲備和成果轉(zhuǎn)化。目前，擁有新能源技術(shù)專利最多的國家是美國，其次是德國和日本，三者的專利數(shù)分別占全球的1/2、 1/3和1/10。在清潔能源、節(jié)能減排和提高能效3大領(lǐng)域21個產(chǎn)業(yè)65項產(chǎn)品技術(shù)中，美國有26項技術(shù)屬于世界領(lǐng)先，4項比較先進，其余均處于世界先進水平。在創(chuàng)新戰(zhàn)略中，美國提出要建立新能源標準、推廣節(jié)能產(chǎn)品、投資先進汽車技術(shù)和制定清潔能源制造業(yè)退稅政策。同時，新啟動的美國創(chuàng)新計劃和專利改革將大大加速清潔能源技術(shù)的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。此外，美國正在實施的新能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新激勵政策超過25項［3］。

第四，加大打壓中國清潔能源技術(shù)與市場發(fā)展的力度。美國對中國技術(shù)發(fā)展的壓制可以概括為“三步曲”。第一步，在中國國內(nèi)攻擊中國的自主創(chuàng)新政策，以混亂中國創(chuàng)新進程。以典型案例是中國的自主創(chuàng)新產(chǎn)品優(yōu)先政策。在中國尚未加入GPA的情況下，先行適應(yīng)GPA的規(guī)則。第二步，在國際攻擊中國的創(chuàng)新政策和打擊中國產(chǎn)品的國際市場，將中美創(chuàng)新競爭國際化。典型案例是美國對華新能源政策301條款調(diào)查。第三步，在美國本土建立防御體系。通過建立新能源標準限制他國產(chǎn)品，通過大力發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)應(yīng)對他國的產(chǎn)品競爭。典型案例是美國“能源之星”計劃，通過“能源之星”認證已成為進入美國市場的前提。下一步，美國將進一步強化新能源標準和新能源產(chǎn)品市場準入制度的建設(shè)。

美國推進清潔能源革命的措施和行動對我國的影響需要從競爭和合作兩個角度進行分析。從合作角度看，中美之間在新能源領(lǐng)域存在廣泛的合作基礎(chǔ)，從中美清潔能源研究中心的建立，到2011年能源合作協(xié)議，新能源革命將進一步推動中美清潔能源的合作，尤其是企業(yè)間的技術(shù)開發(fā)和商業(yè)合作。從競爭角度看，中美在清潔能源領(lǐng)域的競爭將加劇，并日益成為中美競爭的核心焦點之一。中美清潔能源技術(shù)和市場競爭的基礎(chǔ)和條件不同，美國憑借的是強大的技術(shù)研發(fā)和雄厚資本，中國憑借的是快速發(fā)展的經(jīng)濟、廣闊的市場和不斷提高的技術(shù)跟進能力。朱棣文認為美國能源部擁有17個國家實驗室和世界一流的科技實力與計算機資源，美國站在爭奪清潔能源技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)先地位的最前沿。但中國清潔能源技術(shù)和市場的發(fā)展很快。2010年3月，美國皮尤基金會宣布中國2009年清潔能源投資超過了美國;美國進步中心發(fā)布清潔能源競爭力排行榜中，中國已經(jīng)是世界最大的風(fēng)力渦輪發(fā)電機生產(chǎn)國、最大的太陽能電池板生產(chǎn)國，世界上核電在建規(guī)模最大的國家、擁有最大的清潔能源市場。

2 美國通過知識產(chǎn)權(quán)政策促進獨創(chuàng)性對我國的影響

《創(chuàng)新戰(zhàn)略》中知識產(chǎn)權(quán)政策包括兩個核心內(nèi)容:專利改革和知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法。

專利改革中，一是要求提高專利申請效率，加快創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)流入市場，將專利申請平均處理延遲時間由35個月減少到20個月，二是將使用美國專利商標局2010年6月提出的三軌模式:第一軌是優(yōu)先軌，在12個月內(nèi)完成審查，需要額外收費;第二軌是普通軌，與原有專利審查程序相同;第三軌是延時軌，可申請延遲30個月再進行第二軌的審查程序。第一軌是三軌模式的重要創(chuàng)新，允許申請人優(yōu)先使用專利，使最有價值的專利可在12個月內(nèi)推向市場。這一改革，一方面使專利授權(quán)從“先發(fā)明原則”轉(zhuǎn)向“先申請原則”，不利于具有發(fā)明優(yōu)先權(quán)的外國企業(yè)在美國獲得專利保護，而美國企業(yè)可以憑借申請便利優(yōu)先申請從而竊取外國專利;另一方面，專利申請和授權(quán)辦理效率的提高將加快搶占美國新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)戰(zhàn)略高地，這將導(dǎo)致其他國家，包括中國陷入更加不利的局面［4］。

美國已經(jīng)并將繼續(xù)開展有效的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法。2010年6月，美國公布了政府第一個打擊知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)的計劃，計劃包含6大類33項具體行為標準，這一計劃加劇了中美知識產(chǎn)權(quán)糾紛。2011年5月，美國貿(mào)易委員會 (USITC)認為，2009年美國企業(yè)因中國知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)而遭受的損失達482億美元，如果中國加強知識產(chǎn)權(quán)保護，將使得美國對華出口及其相關(guān)銷售增加1070億美元，并為這些美國公司帶來約92.3萬個新就業(yè)崗位。2011年5月，新任駐華大使駱家輝強硬表示，目前美國最大的挑戰(zhàn)仍是來自于中國政府對本土創(chuàng)新的支持，他認為中國言行不一。由此看來，美國知識產(chǎn)權(quán)政策將促使中美知識產(chǎn)權(quán)糾紛進一步升級，并逐步成為中美貿(mào)易平衡問題的“新借口”和美國“敲打”中國的新手段。

3 美國建設(shè)創(chuàng)新、公開和競爭的市場建設(shè)對我國的影響

美國認為需要通過加強市場監(jiān)管和促進國內(nèi)外市場準入以鼓勵創(chuàng)新。2010年8月美國頒布修訂的《橫向并購指南》，將創(chuàng)新思想有效地帶入反壟斷評估之中。此外，美國還強調(diào)為美國生產(chǎn)商確保提供一個公平、公開的出口市場，使美國的創(chuàng)新企業(yè)能夠在全球范圍內(nèi)擴張，實現(xiàn)在2014年出口額翻一番的目標。這項改革對我國影響最大的有兩方面:

一是修訂的《橫向并購指南》擴大執(zhí)法機構(gòu)的自由裁量權(quán)，增加中國企業(yè)在美國開展并購活動的不確定性。指南由原來的6章變成13章，內(nèi)容更加細致與明確。指南強調(diào)將綜合運用各種方法和工具來分析并購是否妨害競爭，具體表現(xiàn)在三方面:第一，明確指出執(zhí)法機構(gòu)對合并競爭影響進行分析的方法不是單一的，其分析方法的運用取決于特定案件的事實。而之前強調(diào)的市場界定、市場占用率和市場集中度等分析并購對競爭產(chǎn)生負面影響的方法，在指南中弱化。第二，新增“構(gòu)成負面競爭影響的證據(jù)”一章，列舉了一系列“證據(jù)類型”及“證據(jù)來源”，同時對具有市場力量的買方、具有競爭關(guān)系的買方的合并，以及部分合并的問題進行新的論述。第三，對方法的解釋和應(yīng)用做了更詳細的說明，比如，對“假定壟斷者測試”和赫芬達爾—赫希曼指數(shù) (HH2指數(shù))都更新了解釋，并詳細討論了如何在實踐中運用［5］。指南的更新，一方面使各國企業(yè)，包括我國企業(yè)都可能需要根據(jù)指南調(diào)整其在美國或者涉及美國的經(jīng)營行為，我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在未來處理具體案件時，也可參考指南更加審慎地實施法律。另一方面，指南也賦予美國執(zhí)法機構(gòu)更大的自由裁量權(quán)，將使美國更有可能從市場和國家安全角度，限制外國企業(yè)對美國企業(yè)實施并購。即使中國企業(yè)在美國投資能增加美國就業(yè)機會，也會遭到美國監(jiān)管部門的阻攔。如華為并購美國科技企業(yè)屢次受挫的現(xiàn)象將在其他中國企業(yè)上頻繁出現(xiàn)。

二是國內(nèi)外市場準入制度幫助美國企業(yè)擴大在中國的市場份額，并限制了我國高技術(shù)產(chǎn)品的出口。美國完善國內(nèi)外市場準入制度的目的是擴大美國產(chǎn)品的出口和限制他國產(chǎn)品的進口。美國將引用國內(nèi)相關(guān)法律，以及WTO規(guī)則，消除一切可能阻止美國產(chǎn)品出口和進入他國市場的制度障礙。2010年3月，奧巴馬總統(tǒng)啟動了“國家出口計劃”(NEI)，致力于幫助美國企業(yè)在海外銷售產(chǎn)品和服務(wù)?！皣页隹谟媱潯蓖ㄟ^對美國產(chǎn)品和服務(wù)在海外市場的釋放，提高了美國企業(yè)的信用，并力爭通過其他措施的配合，在5年內(nèi)實現(xiàn)美國出口額翻番，并創(chuàng)造數(shù)百萬個就業(yè)機會。 “其他措施”包括如301條款調(diào)查，美國對中國政府采購政策的指責(zé);像“能源之星”計劃一樣的技術(shù)性貿(mào)易壁壘。這將對我國高技術(shù)產(chǎn)品的出口，尤其是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的出口產(chǎn)生很大的影響。

4 建議

中美科技創(chuàng)新競爭的焦點已集中于技術(shù)標準、知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新政策等方面，尤其是針對中美都高度關(guān)注的新興產(chǎn)業(yè)，為應(yīng)對可能出現(xiàn)的不利局面，建議加強對以下工作部署。

4.1 加強對《創(chuàng)新戰(zhàn)略》實施影響的應(yīng)對部署

第一，進一步發(fā)揮我國清潔能源的市場資源、創(chuàng)新成本和技術(shù)跟進優(yōu)勢，加強研發(fā)投入和核心技術(shù)攻關(guān)，加快推動我國清潔能源技術(shù)的標準化。第二，在加快推進知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，積極開展中美知識產(chǎn)權(quán)對話，以緩解中美知識產(chǎn)權(quán)糾紛，避免其成為中美兩國博弈的焦點，也阻止糾紛升級。適時對美國知識產(chǎn)權(quán)政策對我國的不利影響提出我方的關(guān)切。第三，加強對美國《橫向并購指南》的分析和案例總結(jié)，對我國企業(yè)在美國開展并購活動中面臨的困難和不公正對待通過政府渠道向美方提出。加強對我國企業(yè)在美開展高技術(shù)型并購的支持。第四，加快評估美國國內(nèi)外產(chǎn)品準入制度對我國高技術(shù)產(chǎn)品進出口可能產(chǎn)生的實質(zhì)性影響，并根據(jù)影響程度制定應(yīng)對措施。

4.2 加強對美國創(chuàng)新政策的研究，爭取主動權(quán)

為爭取中美科技創(chuàng)新競爭的主動權(quán)，建議在國務(wù)院統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，由科技部、商務(wù)部、發(fā)改委、外交部、農(nóng)業(yè)部及財政部等相關(guān)部門建立工作組，對美國不利于我國和違反世貿(mào)規(guī)則的創(chuàng)新政策進行有組織的反擊。第一，搜集整理美國違反WTO規(guī)則的創(chuàng)新政策，按照可訴補貼和禁止補貼的范圍向世貿(mào)組織上訴，通過起訴獲得一定的博弈籌碼。第二，通過在美國的中國企業(yè)協(xié)會等非營利組織，每年發(fā)布一份《中國企業(yè)在美發(fā)展》 (白皮書)，核心內(nèi)容是對美國創(chuàng)新政策對中國研發(fā)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展的不利影響進行評估，并向我國有關(guān)部門包括商務(wù)部、科技部、發(fā)改委和人大等提交報告，通過國家政府部門向美國商務(wù)部、國務(wù)院等進行交涉，加強對美國創(chuàng)新政策不利于我國的政策進行磋商。第三，聯(lián)合其他相關(guān)部門共同應(yīng)對，如在發(fā)布的《國別貿(mào)易投資環(huán)境報告》中，商務(wù)部可對美國的貿(mào)易投資環(huán)境進行評估，評估其對我國發(fā)展的不利影響，增加我國報告的進攻性。

4.3 加強WTO研發(fā)補貼、創(chuàng)新政策等相關(guān)規(guī)則的研究

第一，科技創(chuàng)新激勵政策的制定要與國際接軌，并堅持三個原則:一是盡量將禁止補貼轉(zhuǎn)變?yōu)榭稍V補貼;二是將有可能違反的WTO規(guī)則的貨物貿(mào)易協(xié)定項下的一些創(chuàng)新激勵政策調(diào)整到服務(wù)貿(mào)易和農(nóng)業(yè)協(xié)定項下;三是盡量避免增加我國的義務(wù)。此外要盡量減少因用詞帶來的不必要麻煩，如在政策文件中盡量不出現(xiàn)“通過政府財政補貼支持企業(yè)開展研發(fā)創(chuàng)新活動”、“通過財政補貼和后補助等方式支持技術(shù)創(chuàng)新”，這很容易被世貿(mào)組織專家組判定為禁止補貼類。第二，在三原則基礎(chǔ)上，對于我國確實有產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的創(chuàng)新激勵政策，無論是否屬于禁止補貼類，都要加快制定并落實，可將有效期定為2～4年。按照世貿(mào)組織訴訟規(guī)定，從起訴到最終判決至少需要2年以上的時間，即使敗訴，政策有效期也將到期。

［1］趙剛.美國創(chuàng)新戰(zhàn)略對我國自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的啟示［N］.科技日報，2011－07－04(001).

［2］張換兆，林嫻嵐.美國創(chuàng)新戰(zhàn)略的三個階段及其對我國的啟示［J］.創(chuàng)新科技，2011，(9):14－15.

［3］張換兆，劉冠男.“自主創(chuàng)新產(chǎn)品優(yōu)先”政策引發(fā)的爭議及應(yīng)對策略［J］.中國科技論壇，2011，(5):5－9.

［4］朱雪忠，漆蘇.美國專利改革法案內(nèi)容及其影響評析［J］，知識產(chǎn)權(quán)，2011，(11).

［5］趙建群.論赫芬達爾指數(shù)對市場集中狀況的計量偏誤［J］.數(shù)量經(jīng)濟技術(shù)經(jīng)濟研究，2011，(12):132－145.

The Influences of U.S.Innovation Strategy on China and Its Coping Strategies

Zhang Huanzhao1，Wang Qiaoyun2，Deng Wanjun1
(1.Chinese Academy of Science and Technology for Development，Beijing 100038，China; 2.School of Asian and African Studies，BFSU，Beijing 100089，China)

In the U.S.2011 Innovation strategy，the clean-energy revolution initiated by U.S.will strenthen the leading-edge in energy technology and new energy innovation compitition.IPR policies will make the further escalation of Sino-US IPR disputes，and become a new“excuse”in Sino-US trade balance and a new means of U.S.to“beat”China.The new Horizontal Mergers Guidelines expands the discretion of law enforcement agencies and increase the uncertainty of Chines companies to carry out M＆A activity in U.S. The Domestic and foreign market access system will help U.S.companies to expand market share in China，and to limit the export of high-tech products of China.Based on the analysis，we should strengthen the deployment to cope with the impact of U.S.2011 Innovation strategy，to gain the initiative to strengthen the research of the U.S.innovation policys and the research in the WTO R＆D subsidies，innovation policy and other related rules.

Innovation strategy;New-energy revolution;IPR;Horizontal Mergers Guidelines

國家軟科學(xué)研究計劃項目“政府采購政策支持創(chuàng)新案例研究”(2011GXS5k085)。

2012－02－20

張換兆 (1980－)，男，福建長汀人，中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院副研究員;研究方向:國際科技合作、創(chuàng)新戰(zhàn)略。

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(責(zé)任編輯 遲鳳玲)