文◎張慶珊

公共資金領(lǐng)域職務(wù)犯罪特點(diǎn)及防治措施

文◎張慶珊*

公共資金是相對于財(cái)政資金而言的，主要包括：各級社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依法征收的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等社會保險(xiǎn)資金以及繳款繳費(fèi)義務(wù)人的繳款繳費(fèi)收入和支出；各級國土房管部門和住房公積金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依法收繳的住房公積金、商品住宅維修基金和公有住房出售收入等資金以及繳款繳費(fèi)義務(wù)人的繳款繳費(fèi)收入和支出；新型農(nóng)村合作醫(yī)療、被征地農(nóng)民社會保險(xiǎn)等收支；國務(wù)院和各級地方政府規(guī)定的其他公共資金。通過公共資金的范圍，我們可以看出公共資金涉及千家萬戶，造福全體國民。因此，保證公共資金安全高效廉潔運(yùn)行，對于維護(hù)人民群眾切身利益和社會穩(wěn)定，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，對于鞏固黨的執(zhí)政地位具有社會基礎(chǔ)性作用。但是，當(dāng)前公共資金領(lǐng)域貪污、挪用、私分等職務(wù)犯罪時有發(fā)生，影響惡劣，危害嚴(yán)重。在本文中，筆者主要分析公共資金管理人員職務(wù)犯罪的特點(diǎn)和原因，并努力從加強(qiáng)監(jiān)管的角度提出切實(shí)可行的預(yù)防措施。

一、公共資金領(lǐng)域職務(wù)犯罪的特點(diǎn)

1.犯罪主要發(fā)生在三大領(lǐng)域。從前文公共資金的范圍看，公共資金有十?dāng)?shù)項(xiàng)，但從目前暴露的或檢察機(jī)關(guān)查處的案件來看，公共資金管理人員犯罪主要集中在三大領(lǐng)域；一是醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域，二是住房公積金領(lǐng)域，三是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域。

2.犯罪的手段主要是貪污和挪用，而挪用又占絕大比例。從公共資金管理人員犯罪的手段上看，往往是貪污行為和挪用行為相伴隨，但是如果從單一作案手段角度講，貪污案大概占三分之一，而挪用案大概占三分之二。

3.犯罪的主體大都是公共資金管理部門的負(fù)責(zé)人及其上級管理部門官員、財(cái)務(wù)人員和受委托管理公共資金的金融單位的人員。公共資金管理人員犯罪的主要集中在“三類人員”身上。首先是各種公共資金管理部門的負(fù)責(zé)人及其上級管理部門的官員，包括社保局長、住房公積金管理中心主任、農(nóng)村社會保險(xiǎn)處處長等等，這些人是易發(fā)職務(wù)犯罪的高危人群。其次是各種公共資金管理部門的財(cái)務(wù)人員，主要是指會計(jì)。如，原廣西賀州市住房公積金管理中心富川管理部副主任兼會計(jì)廖某（女），在先后擔(dān)任富川瑤族自治縣房改辦會計(jì)和賀州市住房公積金管理中心富川管理部副主任兼會計(jì)期間，伙同先后擔(dān)任富川瑤族自治縣房改辦出納、會計(jì)的唐某（女）多次以支付業(yè)務(wù)費(fèi)、經(jīng)費(fèi)款項(xiàng)為名，開具現(xiàn)金支票從中國工商銀行富川縣支行住房公積金專戶中領(lǐng)取現(xiàn)金不入單位財(cái)務(wù)帳并占為已有，后通過涂改銀行對帳單并依據(jù)假的銀行對帳單來記帳，從而隱瞞她們在住房公積金專戶提取現(xiàn)金的事實(shí)。最后，廖某被判無期徒刑，唐某被判有期徒刑15年。這個案例告訴我們，不要忽視公共資金管理部門的小人物，小人物也能做大案。三是受委托管理公共資金的金融單位管理人員。在實(shí)踐中，有的地方政府將公共資金委托某個金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，所以這些受委托的金融機(jī)構(gòu)的公共資金管理人員也會發(fā)生貪污、挪用公共資金的職務(wù)犯罪。如，原中國農(nóng)業(yè)銀行寧陽縣支行營業(yè)部客戶經(jīng)理靳恩河，利用擔(dān)任客戶經(jīng)理和經(jīng)辦社?；鸬穆殑?wù)之便，采用銷毀轉(zhuǎn)帳支票、偷蓋公章、私刻公章、偽造虛假現(xiàn)金繳款回單和虛假進(jìn)賬單、對帳單等手段，先后31次騙取、竊取寧陽縣機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會保險(xiǎn)事業(yè)處、寧陽縣社會勞動保險(xiǎn)事業(yè)處、寧陽縣社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳管理中心等單位公款共計(jì)1160萬元。

4.犯罪的數(shù)額巨大，影響惡劣。公共資金管理人員職務(wù)犯罪案件，一個個觸目驚心，涉案的數(shù)額一般都比較巨大，幾十萬、上百萬、超千萬，甚至是過億元，而且涉案資金絕大部分被揮霍掉，造成無法彌補(bǔ)的損失，嚴(yán)重?fù)p害了廣大民眾的利益，撞擊了社會保障的根基，損害了黨和政府的形象和威信。

二、公共資金領(lǐng)域發(fā)生職務(wù)犯罪的原因

1.從主觀方面講，公共資金領(lǐng)域發(fā)生職務(wù)犯罪是因?yàn)槿诵缘呢澙匪?。諾貝爾獎得主弗里德曼曾精辟論述過花錢的4種模式：“花自己的錢辦自己的事，最為經(jīng)濟(jì)；花自己的錢給別人辦事，最有效率；花別人的錢為自己辦事，最為浪費(fèi)；花別人的錢為別人辦事，最不負(fù)責(zé)任。”問題恰恰是，公共資金的管理者們正是“花別人的錢為別人辦事”最為典型不過的代表，因此，從人性的角度出發(fā)，如果沒有強(qiáng)有力的監(jiān)督，這些“花別人錢為別人辦事的人”管理好、善待好、呵護(hù)好這筆錢就不是件容易的事。而大量的案件事實(shí)正好證明了這一點(diǎn)，這些管理者中的部分利益熏心者會把公共資金當(dāng)成“唐僧肉”，恣意蠶食，甚至鯨吞。所以，當(dāng)前，在公共資金領(lǐng)域，有這么多大小“老鼠”或“碩鼠”被查處，就不足為怪了。

2.從客觀方面講，公共資金管理人員職務(wù)犯罪是因?yàn)楸O(jiān)督疲軟導(dǎo)致。一是由于經(jīng)驗(yàn)的缺乏，導(dǎo)致存在監(jiān)管漏洞。無論是社保資金，還是住房資金，抑或是其他公共資金，這些都是我們黨和國家保民生、撫民心、安社稷的重要的國家保障和福利制度。但是這些舉措和制度也是近年來才被越來越重視，越來越被關(guān)注，越來越被強(qiáng)化。在我們國家，社會保障顯然還是初始階段，其保障體系、管理手段和監(jiān)督措施仍處于摸索階段。所以，一些“精明”的公共資金管理者正是看到這一點(diǎn)，鉆管理的漏洞乘機(jī)大肆作案。二是由于公共資金一些管理部門的級別較低，不易被關(guān)注，導(dǎo)致監(jiān)督的缺失。我們可以想一想，公共資金的管理部門，要么是級別、編制比較小的“二級局”，那么就是什么管理中心或是什么管理部，更小的就是某職能局的下屬處科室，可以說都是“小廟”，不會有“大佛”來拜?？墒?，“廟宇雖小，卻能養(yǎng)大和尚”、“池塘雖小，卻能養(yǎng)大魚”。所以，在公共資金領(lǐng)域的貪污挪用行為，作案跨度時間長，造成的后果更加嚴(yán)重，但往往不容易被發(fā)現(xiàn)或暴露，查處率較低。

三、公共資金領(lǐng)域職務(wù)犯罪的防治措施

1.加強(qiáng)公共資金管理運(yùn)行的內(nèi)部監(jiān)督，保證公共資金安全、規(guī)范、高效運(yùn)行。一是健全完善各類公共資金預(yù)算管理機(jī)制。在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上完善預(yù)算定額體系，細(xì)化預(yù)算編制，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整，嚴(yán)格決算審核，加快推進(jìn)預(yù)決算內(nèi)容的公開，以利于更好地規(guī)范資金運(yùn)行、接受各方監(jiān)督。二是建立健全對資金管理人員的監(jiān)督制約機(jī)制。一方面，要將各類社會公共資金的管理情況納入部門領(lǐng)導(dǎo)考核的范圍，將資金管理運(yùn)行的結(jié)果與部門領(lǐng)導(dǎo)的考核升遷掛鉤。另一方面，要加強(qiáng)對財(cái)務(wù)人員的激勵和約束機(jī)制，對財(cái)務(wù)人員實(shí)行統(tǒng)一委派制度，并加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員誠信建設(shè)，通過實(shí)施誠信記錄、完善誠信檔案，并與職業(yè)資格年檢、職位聘用和年終獎懲掛鉤，促使財(cái)務(wù)人員恪守誠信、遵紀(jì)守法。三是加強(qiáng)內(nèi)部稽核審計(jì)機(jī)構(gòu)對資金運(yùn)行過程的監(jiān)督，監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等政府部門要突破部門限制，從對單一資金管理部門的監(jiān)督延伸到對資金征收歸集、分配使用和管理運(yùn)行的全程監(jiān)督，從事后監(jiān)督延伸到事前、事中監(jiān)督。四是充分發(fā)揮商業(yè)銀行的作用，實(shí)現(xiàn)對社會公共資金的動態(tài)、全程監(jiān)控。建議各類社會公共資金管理部門及相關(guān)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)新設(shè)銀行賬戶時，應(yīng)由相應(yīng)的資金監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)參照招標(biāo)方式審慎選擇商業(yè)銀行，通過與商業(yè)銀行依法簽署資金存管協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)，并建立異常撥款支付報(bào)告制度和資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)提示報(bào)告制度，以實(shí)現(xiàn)對資金運(yùn)行過程的動態(tài)、全程監(jiān)控。

2.加強(qiáng)公共資金管理運(yùn)行的公開監(jiān)督，完善、搭建、整合信息公開平臺。一是政府要對社會保險(xiǎn)基金、住房公積金、住房維修基金等與群眾切身利益密切相關(guān)的社會公共資金，要建立定期發(fā)布制度，依法公開資金收支和結(jié)余情況。二是各資金管理部門要統(tǒng)一數(shù)據(jù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，必須建立資金網(wǎng)上監(jiān)管平臺，將資金管理主體、審批情況、資金的總量和使用方向等信息即時集中反映在統(tǒng)一平臺上，建立數(shù)據(jù)比對機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資金管理全過程信息的公開透明、交換共享、集中處理和動態(tài)監(jiān)控。三是在平臺建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)為審計(jì)、監(jiān)察、財(cái)政等部門預(yù)留端口，便于審計(jì)、監(jiān)察等部門進(jìn)行有效監(jiān)控。在此基礎(chǔ)上，整合政府和社會資源，實(shí)現(xiàn)部門間的信息共享，逐步建立統(tǒng)一的資金監(jiān)管平臺。

3.加強(qiáng)公共資金管理運(yùn)行的社會監(jiān)督，建立、完善宏觀層面的社會公共資金監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。建議對各類重點(diǎn)社會公共資金應(yīng)分別組建和完善由人大、政協(xié)、政府相關(guān)部門、資金管理單位代表，行業(yè)專家和社會公眾代表等組成的資金監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，履行綜合監(jiān)管職能，負(fù)責(zé)整合相關(guān)部門力量、審查資金收支預(yù)算等重大決策，以增強(qiáng)資金管理政策制定的科學(xué)性、民主性和統(tǒng)籌性，實(shí)現(xiàn)資金運(yùn)行安全和效率目標(biāo)的統(tǒng)一。

4.加強(qiáng)公共資金管理運(yùn)行的檢察監(jiān)督，威懾犯罪。一是檢察機(jī)關(guān)必須要準(zhǔn)確把握公共資金管理運(yùn)行的制度、規(guī)定，深入研究公共資金管理人員職務(wù)犯罪的特點(diǎn)和規(guī)律，真正做到“知己知彼，百戰(zhàn)不殆”。二是利用好預(yù)防調(diào)查這一手段，采取“系統(tǒng)抓，抓系統(tǒng)”的工作方法，以加強(qiáng)對公共資金的法律監(jiān)督。

*河北省承德市雙橋區(qū)人民檢察院副檢察長［101400］