文◎劉鳳強(qiáng)

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)參與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理幾個(gè)機(jī)制的研究

文◎劉鳳強(qiáng)

全方位發(fā)揮檢察職能積極參與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理是各級(jí)檢察機(jī)關(guān)緊迫而重大的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。根據(jù)有關(guān)文件精神，檢察機(jī)關(guān)參與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的途徑具有多種可能性，在本文中筆者選擇了檢察建議、專項(xiàng)監(jiān)督工作機(jī)制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的設(shè)置等三個(gè)機(jī)制進(jìn)行研究探討，寄希望于對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新提供一個(gè)視角，以供參考。

檢察建議——社會(huì)管理創(chuàng)新的“助推器”

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)在新的時(shí)代背景下，參與社會(huì)管理創(chuàng)新的一個(gè)重要的切入點(diǎn),一個(gè)有效的途徑，對(duì)于強(qiáng)化有關(guān)單位內(nèi)部管理，堵塞制度漏洞，加強(qiáng)內(nèi)部制約監(jiān)督，促進(jìn)公權(quán)力依法規(guī)范行使，有序推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新具有重要作用。

但是從實(shí)踐看，檢察建議在運(yùn)行過程中還存在一些不容忽視的問題，制約了檢察建議作用的發(fā)揮。一是從檢察建議的適用范圍上看，存在適用不均衡，尤其是重職務(wù)犯罪方面建議，輕刑事犯罪方面建議。二是從檢察建議的層次上看，存在重個(gè)案建議，輕類案建議，特別是對(duì)高層檢察建議重視不夠。三是從檢察建議的作用上看，往往是流于形式，做表面文章。

為了破解檢察建議在實(shí)踐中存在的問題，充分發(fā)揮檢察建議在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理中的警示、預(yù)防、督促、規(guī)范等作用，筆者提出如下建議：第一，實(shí)施法律保障，確立檢察建議的法律地位。國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快在《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》中，增加將檢察建議權(quán)納入人民檢察院職權(quán)范圍的規(guī)定。同時(shí)，該法還應(yīng)當(dāng)界定檢察建議權(quán)的概念，并明確履行該項(xiàng)職權(quán)的對(duì)象范圍、適用程序和方式、建議書的內(nèi)容、落實(shí)保障和補(bǔ)救措施等相關(guān)事宜。條件成熟時(shí)，應(yīng)考慮在其他有關(guān)法律和法規(guī)中，對(duì)檢察建議作出具體規(guī)定，明確規(guī)定被建議單位在接到檢察建議后作出答復(fù)的時(shí)限、方式、答復(fù)的事項(xiàng)、異議的補(bǔ)救措施和無正當(dāng)理由拒絕應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任等內(nèi)容。第二，注重檢察建議的質(zhì)量。要深入調(diào)研，增強(qiáng)檢察建議的針對(duì)性。要注重分析，確保檢察建議的準(zhǔn)確性。要加強(qiáng)回訪，確保檢察建議的實(shí)效性。第三，完善對(duì)檢察建議工作的考核機(jī)制。一是把檢察建議考核從目前的對(duì)職務(wù)犯罪預(yù)防工作考核中單列出來，作為一項(xiàng)單項(xiàng)工作對(duì)院進(jìn)行考核，單獨(dú)制定考核細(xì)則。二是對(duì)高層檢察建議設(shè)置預(yù)警線，明確必須完成的件數(shù)。三是在被建議單位對(duì)檢察建議是否重視、是否研究整改，整改效果如何等環(huán)節(jié)加強(qiáng)研究，科學(xué)設(shè)置考核規(guī)則，防止檢察建議弄虛作假。

專項(xiàng)監(jiān)督工作機(jī)制——推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要載體

2011年12月1日最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能參與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》第9條意見中指出：“完善專項(xiàng)監(jiān)督工作機(jī)制，圍繞農(nóng)村土地征用、城鎮(zhèn)房屋征收拆遷、企業(yè)改制、涉農(nóng)利益、教育醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、城市公共服務(wù)管理、涉法涉訴等方面群眾反映強(qiáng)烈問題，有針對(duì)性地加大法律監(jiān)督工作力度。”筆者查閱了大量資料，目前對(duì)專項(xiàng)監(jiān)督工作機(jī)制的定義幾乎沒有描述。筆者認(rèn)為專項(xiàng)監(jiān)督工作機(jī)制是指檢察機(jī)關(guān)立足自身監(jiān)督職能，針對(duì)社會(huì)上群眾反映強(qiáng)烈某一特殊領(lǐng)域或某一特殊問題，采用專項(xiàng)活動(dòng)、預(yù)防調(diào)查等特殊手段，有針對(duì)性的開展法律監(jiān)督的專門活動(dòng)。專項(xiàng)監(jiān)督工作是檢察機(jī)關(guān)依法行使法律監(jiān)督權(quán)的重要體現(xiàn)，是保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的客觀需要，是促進(jìn)依法行政的必然要求，是積極回應(yīng)民生訴求維護(hù)群眾切身利益的有效措施，是深入推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作特別是社會(huì)管理創(chuàng)新工作的重要載體。

通過到目前的司法實(shí)踐看，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)監(jiān)督工作機(jī)制應(yīng)至少包括兩項(xiàng)內(nèi)容，即專項(xiàng)活動(dòng)和預(yù)防調(diào)查。專項(xiàng)活動(dòng)主要是從宏觀角度上開展的專項(xiàng)監(jiān)督，特別是指全國(guó)檢察機(jī)關(guān)緊緊圍繞中央的重大決策部署，完善和落實(shí)檢察工作服務(wù)大局的措施，積極參與和深入開展的一系列專項(xiàng)工作。如近年來開展的嚴(yán)肅查辦危害民生民利瀆職侵權(quán)犯罪專項(xiàng)工作、打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品專項(xiàng)行動(dòng)、對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)、工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理、國(guó)土資源領(lǐng)域腐敗問題專項(xiàng)治理、商業(yè)賄賂專項(xiàng)治理、嚴(yán)厲打擊“地溝油”違法犯罪專項(xiàng)活動(dòng)、預(yù)防和查辦干擾、破壞選舉職務(wù)犯罪專項(xiàng)工作、保外就醫(yī)專項(xiàng)檢察、看守所械具和禁閉使用情況專項(xiàng)檢察、“維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、解決反映強(qiáng)烈突出問題”專項(xiàng)檢查活動(dòng)等等，對(duì)于保障民生民利、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，規(guī)范社會(huì)管理起到了舉足輕重的作用。

而預(yù)防調(diào)查則主要是從微觀的角度開展的專項(xiàng)監(jiān)督，具體指檢察機(jī)關(guān)為了準(zhǔn)確把握職務(wù)犯罪的成因、特點(diǎn)和規(guī)律，尋求有效的治理對(duì)策，針對(duì)一定領(lǐng)域、系統(tǒng)、單位及其權(quán)力運(yùn)行中容易發(fā)生職務(wù)犯罪的危險(xiǎn)環(huán)節(jié)而實(shí)施的實(shí)證研究、綜合分析等有關(guān)活動(dòng)。其目的是及時(shí)發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致職務(wù)犯罪發(fā)生的體制、機(jī)制、制度和管理監(jiān)督等方面產(chǎn)生的原因，把握職務(wù)犯罪的變化趨勢(shì)和發(fā)案規(guī)律，向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和管理部門、單位提出改進(jìn)建議和預(yù)防對(duì)策。筆者舉一個(gè)實(shí)證的例子來說明預(yù)防調(diào)查在促進(jìn)依法行政，規(guī)范社會(huì)管理方面發(fā)揮的重要作用。在某縣，由于采砂活動(dòng)存在不規(guī)范的問題，發(fā)生了幾起溺水死亡事件，造成了不良的社會(huì)影響。針對(duì)這一現(xiàn)象，當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)主動(dòng)出擊，在積極初查是否存在瀆職犯罪的同時(shí)，開展了關(guān)于全縣河道采砂情況的預(yù)防調(diào)查。通過深入采砂場(chǎng)、走訪相關(guān)部門和溺水死亡當(dāng)事人家屬等調(diào)查手段，發(fā)現(xiàn)采砂業(yè)主違反禁采制度，沒有及時(shí)回填沙坑是造成溺水死亡事件的主要原因。根據(jù)這一情況，檢察機(jī)關(guān)及時(shí)向當(dāng)?shù)厮畡?wù)部門發(fā)出了嚴(yán)格辦證從源頭遏制無證開采、加強(qiáng)監(jiān)管從過程中防范違規(guī)違法、加大行政處罰力度及時(shí)糾正違法行為的檢察建議。當(dāng)?shù)厮畡?wù)部門高度重視檢察機(jī)關(guān)的建議，采取一系列措施加強(qiáng)對(duì)全縣采砂業(yè)的管理。特別是根據(jù)建議，在采砂場(chǎng)設(shè)置警示牌和警戒帶，有效防止意外傷亡事件再次發(fā)生。

專項(xiàng)監(jiān)督工作在今后的實(shí)踐中需要不斷總結(jié)提高和完善手段措施，應(yīng)注意把握好兩點(diǎn)：一是明確專項(xiàng)監(jiān)督工作重點(diǎn)，把農(nóng)村土地征用、城鎮(zhèn)房屋征收拆遷、企業(yè)改制、涉農(nóng)利益、教育醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、城市公共服務(wù)管理、涉法涉訴等方面群眾反映強(qiáng)烈問題作為專項(xiàng)監(jiān)督重點(diǎn)，切實(shí)保障民生民利。二是將專項(xiàng)監(jiān)督工作納入考評(píng)，制定科學(xué)的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，把開展專項(xiàng)監(jiān)督工作是否有利于依法規(guī)范行政執(zhí)法推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新、是否有利于促進(jìn)改善民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、是否有利于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定作為專項(xiàng)監(jiān)督工作根本評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室——檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角的有效平臺(tái)

實(shí)踐證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持重心下移、檢力下沉,檢察職能向農(nóng)村延伸的有效途徑,在化解農(nóng)村社會(huì)矛盾、滿足群眾合理訴求、預(yù)防農(nóng)村職務(wù)犯罪和提供優(yōu)質(zhì)高效法律服務(wù)等方面發(fā)揮著重要作用。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的設(shè)置正處于探索階段，在發(fā)展中還需進(jìn)一步完善。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室未來發(fā)展中應(yīng)重點(diǎn)把握好兩個(gè)問題：一是認(rèn)真規(guī)劃，科學(xué)設(shè)置。最高人民檢察院應(yīng)通過司法委員會(huì)向全國(guó)人大提交一個(gè)修改檢察院組織法的建議，明確在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立檢察室的規(guī)定。同時(shí)，高檢院要進(jìn)一步對(duì)派駐檢察室建設(shè)的選址、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、辦公設(shè)施、經(jīng)費(fèi)保障等方面作出明確規(guī)定。基層檢察院應(yīng)因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)財(cái)M設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的布局、數(shù)量報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)并向當(dāng)?shù)鼐幬暾?qǐng)?jiān)黾訖C(jī)構(gòu)編制，機(jī)構(gòu)規(guī)格與基層檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相同，原則上可與人民法院派出法庭對(duì)應(yīng)設(shè)置。二是加強(qiáng)監(jiān)督，規(guī)范管理。派出檢察室的歷史發(fā)展告訴我們：檢察室不能濫設(shè)，檢察室的權(quán)利不得濫用，否則，是對(duì)檢察權(quán)的不當(dāng)行使，有損檢察機(jī)關(guān)形象和執(zhí)法公信力，甚至?xí)绊懙綑z察室的生命力。檢察室不得自行處理信訪舉報(bào)案件線索，舉報(bào)線索要由派出院統(tǒng)一管理，屬派出檢察室處理范圍內(nèi)的，由派出院安排檢察室處理。堅(jiān)決杜絕派出檢察室演變成為獨(dú)立的、不受監(jiān)督的“第二檢察院”；堅(jiān)決杜絕派出檢察室不經(jīng)匯報(bào)私自接受舉報(bào)、進(jìn)行初查直至立案?jìng)刹?，不斷?qiáng)化檢察院對(duì)派出檢察室的監(jiān)督力度，使檢察室的工作統(tǒng)一于派出檢察院的工作之中。

總之，檢察機(jī)關(guān)要增強(qiáng)政治責(zé)任感和歷史使命感，把“參與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的過程，作為檢察機(jī)關(guān)尋求司法理念轉(zhuǎn)變和執(zhí)法手段創(chuàng)新的過程”，要根據(jù)最高人民檢察院相關(guān)文件規(guī)定和社會(huì)需求，積極探索延伸法律監(jiān)督職能的觸角，拓寬檢察機(jī)關(guān)參與創(chuàng)新社會(huì)管理的工作領(lǐng)域，勇于充當(dāng)社會(huì)管理創(chuàng)新的參與者、推進(jìn)者、維護(hù)者，為不斷提升社會(huì)管理效率水平，保障社會(huì)安定有序，促進(jìn)構(gòu)建社會(huì)管理新格局做出積極貢獻(xiàn)。

*河北省承德市雙橋區(qū)人民檢察院研究室主任［101400］