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論地質(zhì)災(zāi)害防治新機(jī)制的構(gòu)建

2012-01-28 04:42
中國國土資源經(jīng)濟(jì) 2012年4期
關(guān)鍵詞:外部性責(zé)任政府

■ 朱 清

(1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院,北京 101149;2.中國地質(zhì)大學(xué)(北京),北京 100083)

地質(zhì)災(zāi)害防治的目的,是從根本上解決包括自然因素或者人為活動引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害對人民生命和財(cái)產(chǎn)安全的威脅。構(gòu)建地質(zhì)災(zāi)害防治新機(jī)制,有必要從“外部性內(nèi)部化”入手,改變技術(shù)管理重于社會管理、微觀管理重于宏觀管理的慣性思維,重新審視地質(zhì)災(zāi)害防治的社會經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵,將地質(zhì)災(zāi)害是單純地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)象的認(rèn)識轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的認(rèn)識,將單純的技術(shù)治理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣C合治理,形成政府、企業(yè)、居民共同參與,責(zé)任有主體、管理有力度、投資有收益,行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段相結(jié)合的地質(zhì)災(zāi)害防治新格局。

1 地質(zhì)災(zāi)害防治的主要困難

我國地質(zhì)災(zāi)害種類多、分布廣、危害大、形勢嚴(yán)峻。據(jù)初步查明,全國共有各類地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)近24萬處,受威脅人口3500余萬,其中80%以上在經(jīng)濟(jì)相對落后的農(nóng)村。自2000年以來,我國地質(zhì)災(zāi)害累計(jì)造成直接經(jīng)濟(jì)損失380億元,造成8100人死亡、失蹤。[1]2009年,中央財(cái)政還設(shè)立了特大型地質(zhì)災(zāi)害防治專項(xiàng)資金,全年投入資金8億元。[2]

地質(zhì)災(zāi)害是由自然因素或者人為活動引發(fā)的,既可能是自然因素,也可能是人為活動,又可能是二者共同作用的結(jié)果。根據(jù)地質(zhì)災(zāi)害引發(fā)因素的差異,具體可分為四類情況:

一是由人為活動引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害,如礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)企業(yè)因礦業(yè)生產(chǎn)引發(fā)山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沉降等。根據(jù)誰破壞,誰治理的原則,應(yīng)由行為方承擔(dān)災(zāi)害治理責(zé)任。

二是由單純的自然因素引發(fā)的地質(zhì)環(huán)境演化衍生性地質(zhì)災(zāi)害,屬于“天災(zāi)”。由于“天災(zāi)”沒有責(zé)任方,這種地質(zhì)災(zāi)害的治理往往成為由政府提供的公共物品,使防治責(zé)任落到政府頭上。

三是由自然因素和人為活動共同作用引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害。例如,本已有地面沉降的區(qū)域,因?yàn)槿祟惖幕顒?,地面沉降得更厲害了。從技術(shù)上,很難區(qū)分 “天災(zāi)”和“人禍”的比例各占多少,也就很難理清“天災(zāi)”和“人禍”的責(zé)任各有多少,也就很難讓制造“人禍”者為地質(zhì)災(zāi)害買單。實(shí)際上,大部分“天災(zāi)”和“人禍”混合作用的地質(zhì)災(zāi)害都是按照“天災(zāi)”型問題處理,即由公共財(cái)政買單,僅近十年,中央財(cái)政就累計(jì)為各類地質(zhì)環(huán)境保護(hù)支出近200億元,各級地方財(cái)政投入亦不少于這個(gè)數(shù)額。[3]

四是歷史上人為活動引發(fā)的潛在性地質(zhì)災(zāi)害隱患,屬于遺留問題,是歷史“欠賬”,但是,由于責(zé)任主體滅失或者無法追溯,則由政府承擔(dān)治理責(zé)任。

因此,至少有三類地質(zhì)災(zāi)害的防治是由政府來承擔(dān)的。但是僅靠公共財(cái)政來承擔(dān)這三種類型的地質(zhì)災(zāi)害治理是不夠的。公共財(cái)政治理的麻煩就在于有限政府下高額的治理成本。大多數(shù)政府并無充足的能力靠自身財(cái)政力量來完成對“天災(zāi)”型地質(zhì)環(huán)境問題的治理。此時(shí),我們必須創(chuàng)新地質(zhì)災(zāi)害治理機(jī)制。

2 構(gòu)建地質(zhì)災(zāi)害防治新機(jī)制的理論基礎(chǔ)

2.1 地質(zhì)災(zāi)害防治是“外部性內(nèi)部化”的過程

外部性問題是整個(gè)地質(zhì)災(zāi)害防治中的核心問題。地質(zhì)災(zāi)害作為一種負(fù)的外部性既可能是人為引發(fā)的(人禍),還有可能是自然演化引發(fā)的(天災(zāi)),也可能是二者共同作用的結(jié)果。

地質(zhì)災(zāi)害防治要求使“外部性內(nèi)部化”,讓地質(zhì)災(zāi)害引發(fā)者承擔(dān)治理責(zé)任。在這一基本思路下,人為引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害由引發(fā)人承擔(dān)責(zé)任,但是自然引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害缺乏責(zé)任方。這也是地質(zhì)災(zāi)害防治的新特點(diǎn)。地質(zhì)災(zāi)害防治的新機(jī)制就是要通過激勵(lì)手段為缺乏責(zé)任方的地質(zhì)災(zāi)害尋找多元的治理主體,通過多種方法分?jǐn)偟刭|(zhì)災(zāi)害的“外部性”。

2.2 產(chǎn)權(quán)交易是地質(zhì)災(zāi)害防治重要的激勵(lì)手段

產(chǎn)權(quán)交易是“外部性內(nèi)部化”的主要激勵(lì)手段。地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)、地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)易發(fā)地域,往往都會被認(rèn)為是沒有價(jià)值的。但是,地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生,必然是以一定的區(qū)域?yàn)檩d體的,地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生地往往擁有土地、未完全開發(fā)的礦產(chǎn)、自然地理景觀等資源。如果將這些資源作為客體創(chuàng)建產(chǎn)權(quán),與地質(zhì)災(zāi)害防治任務(wù)“捆綁”出讓,地質(zhì)災(zāi)害防治將成為具有收益的商業(yè)工程,從而大大地拓寬投資渠道。

2.3 信息公開和公眾參與是完善地質(zhì)災(zāi)害防治的重要保障

信息不對稱是市場失靈的重要原因,也是政府公共管理的重要障礙之一。在地質(zhì)災(zāi)害防治中充分的信息公開具有三大優(yōu)點(diǎn):一是有效地監(jiān)督政府在地質(zhì)災(zāi)害防治中的行為,遏制腐敗現(xiàn)象發(fā)生;二是能夠?yàn)槠髽I(yè)在地質(zhì)災(zāi)害防治中的產(chǎn)權(quán)交易創(chuàng)造公開透明的市場環(huán)境,提高市場效率;三是能夠消除居民對地質(zhì)災(zāi)害的恐慌,為公眾參與地質(zhì)災(zāi)害防治提供條件。

廣泛的公眾參與可以大大地降低規(guī)制和監(jiān)督成本,而且使各利益群體通過一定的社會機(jī)制,尤其是弱勢群體能夠真正介入到?jīng)Q策制定與執(zhí)行的整個(gè)過程之中,實(shí)現(xiàn)資源的公平、配置的合理和管理的增效。由于人們對地質(zhì)災(zāi)害的治理具有支付意愿,廣泛的公眾參與還可以為社會力量投入到地質(zhì)災(zāi)害中創(chuàng)造平臺和機(jī)會。

3 構(gòu)建地質(zhì)災(zāi)害防治新機(jī)制的設(shè)想

我們需要構(gòu)建的地質(zhì)災(zāi)害防治新機(jī)制,就是要有新的行為主體,改變過去政府“單打獨(dú)斗”、缺乏合力的被動局面;就是要有新的管理方式,改變過去監(jiān)管乏力、服務(wù)缺失的尷尬態(tài)勢;就是要有新的市場手段,改變過去市場失靈、投資缺乏的窘迫狀況。要通過責(zé)任確認(rèn)機(jī)制、產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制、多元投資機(jī)制、監(jiān)管服務(wù)機(jī)制、信息公開機(jī)制等系統(tǒng)工程的建設(shè),形成政府、企業(yè)、居民共同參與,責(zé)任有主體、管理有力度、投資有收益,行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段相結(jié)合的地質(zhì)災(zāi)害防治新格局。

3.1 積極構(gòu)建地質(zhì)災(zāi)害防治的責(zé)任確認(rèn)制度體系

對于人禍型地質(zhì)災(zāi)害,一定要通過立法明確肇事者的法律責(zé)任,堅(jiān)持“誰破壞,誰治理”的原則,讓災(zāi)害引發(fā)方承擔(dān)災(zāi)害防治的責(zé)任。對可能引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的工程建設(shè)和資源開發(fā)行為,要開展地質(zhì)環(huán)境評估,建立地質(zhì)災(zāi)害防治保證金制度,通過制度使責(zé)任方確實(shí)承擔(dān)責(zé)任。

對于政府承擔(dān)的三類地質(zhì)災(zāi)害的防治,一方面,政府要加大投入,通過財(cái)政撥款和轉(zhuǎn)移支付,積極投入到地質(zhì)災(zāi)害的治理中;同時(shí),我們要看到的是,政府的責(zé)任實(shí)際上也是每一個(gè)社會居民的責(zé)任。民主的政府實(shí)際上是群眾意志的傳達(dá)者和執(zhí)行者。政府責(zé)任,一定程度上,就是居民責(zé)任。面對地質(zhì)災(zāi)害,居民是這種“外部不經(jīng)濟(jì)”問題的受害者,也是“負(fù)外部性”產(chǎn)生的參與者,更是地質(zhì)災(zāi)害防治的受益者。要讓居民認(rèn)識到地質(zhì)災(zāi)害防治也是居民自身的責(zé)任,這種責(zé)任包括地質(zhì)災(zāi)害防治的知情責(zé)任、參與責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任等。只有確認(rèn)政府、企業(yè)和居民多方承擔(dān)地質(zhì)災(zāi)害防治責(zé)任,才能逐漸形成全社會共同參與地質(zhì)災(zāi)害防治的良好氛圍。

3.2 積極構(gòu)建地質(zhì)災(zāi)害防治的產(chǎn)權(quán)交易制度體系

隨著我國資源開發(fā)利用規(guī)模的不斷擴(kuò)大和極端天氣的不斷出現(xiàn),地質(zhì)災(zāi)害將呈高發(fā)態(tài)勢。那么,以有限的政府財(cái)力去治理無限的地質(zhì)災(zāi)害,必然力不從心。產(chǎn)權(quán)交易是落實(shí)“誰治理、誰受益”原則的重要手段。實(shí)踐中,與地質(zhì)災(zāi)害防治有關(guān)的產(chǎn)權(quán),主要是土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)。地質(zhì)災(zāi)害的治理,土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)的管理都是國土資源部門的業(yè)務(wù)范圍,應(yīng)將三者有機(jī)結(jié)合起來,使地質(zhì)災(zāi)害防治成為既“祛禍”又“造?!保閷毜纳鐣こ?。建議國土資源系統(tǒng)盡快將地質(zhì)災(zāi)害防治的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制構(gòu)建納入土地使用權(quán)出讓和采礦權(quán)出讓過程之中,把地質(zhì)災(zāi)害防治的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制構(gòu)建納入土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)有形市場的建立健全過程之中,建立“創(chuàng)建產(chǎn)權(quán)”和“捆綁出讓”細(xì)則,并應(yīng)確保政府、企業(yè)和居民三方的利益平衡,使新機(jī)制成為一個(gè)集抗災(zāi)減災(zāi)、建設(shè)發(fā)展、社會福利為一體的系統(tǒng)工程。

3.3 積極構(gòu)建地質(zhì)災(zāi)害防治的多元投資制度體系

要積極構(gòu)建五類投資制度。一是各地各級財(cái)政要切實(shí)加大對地質(zhì)災(zāi)害防治的投入。各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐刭|(zhì)災(zāi)害的具體情況,在財(cái)政預(yù)算中安排地質(zhì)災(zāi)害防治的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。中央財(cái)政和地方財(cái)政應(yīng)建立地質(zhì)災(zāi)害防治財(cái)政專項(xiàng)基金。二是加大“誰破壞、誰治理”和“誰治理、誰受益”原則落實(shí)的力度。三是鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向地質(zhì)災(zāi)害防治項(xiàng)目提供信貸支持。地方政府要向金融機(jī)構(gòu)推介,地質(zhì)災(zāi)害防治是重點(diǎn)項(xiàng)目、低風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目、高回報(bào)項(xiàng)目的理念,鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對地質(zhì)災(zāi)害防治項(xiàng)目予以政策傾斜。對于短期內(nèi)難以獲利的地質(zhì)災(zāi)害防治項(xiàng)目,金融機(jī)構(gòu)要提供貸款優(yōu)惠,在政策允許的情況下提供低息、貼息等優(yōu)惠貸款。四是設(shè)立地質(zhì)災(zāi)害防治公益捐助基金。建議國土資源部設(shè)立“全國地質(zhì)災(zāi)害防治公益捐助基金”管理機(jī)構(gòu),把地質(zhì)災(zāi)害防治公益捐助事業(yè)做好、做大、做強(qiáng)。五是建立地質(zhì)災(zāi)害聯(lián)合保險(xiǎn)制度。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要盡快完善涉及地質(zhì)災(zāi)害防治的險(xiǎn)種,制訂快捷便利、公平合理、居民認(rèn)可的理賠制度,特別要建立與政府合作的聯(lián)合保險(xiǎn)機(jī)制。使地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)制度真正起到“分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、補(bǔ)償損失、促進(jìn)抗災(zāi)、支持治理”的積極作用,減輕政府地災(zāi)防治的財(cái)政負(fù)擔(dān),增強(qiáng)民眾防范地質(zhì)災(zāi)害的思想意識,提高法人和家庭對地質(zhì)災(zāi)害的承災(zāi)能力,通過對災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)間和空間維度的分解,確保投保人災(zāi)后能夠及時(shí)獲得生活保障和重建家園的資金支持。

3.4 積極構(gòu)建地質(zhì)災(zāi)害防治的監(jiān)管服務(wù)制度體系

實(shí)踐證明,地質(zhì)災(zāi)害的治理,責(zé)任重大,任務(wù)艱巨,工作繁雜,涉及方方面面,跨越條條塊塊,必須做到“三個(gè)結(jié)合”。

一是治理與管理相結(jié)合。政府是地質(zhì)災(zāi)害防治的主要責(zé)任主體,又是地質(zhì)災(zāi)害防治的組織者、指揮者、協(xié)調(diào)者,必須采取行政手段、經(jīng)濟(jì)手段乃至法律手段去推動地質(zhì)災(zāi)害防治工作的開展。二是治理與預(yù)防相結(jié)合。形成“災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)發(fā)應(yīng)急、災(zāi)后治理”的地質(zhì)災(zāi)害防治機(jī)制。三是監(jiān)管與服務(wù)相結(jié)合。政府必須履行監(jiān)管的職能,切實(shí)加強(qiáng)對土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)交易市場、地質(zhì)災(zāi)害防治工程、金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、公益捐助機(jī)構(gòu)涉及地質(zhì)災(zāi)害防治事務(wù)的嚴(yán)格監(jiān)管,杜絕地質(zhì)災(zāi)害防治中的低效、瀆職和腐敗現(xiàn)象。同時(shí),要為參與地質(zhì)災(zāi)害防治的企業(yè)、居民和社會各界提供高效、優(yōu)質(zhì)、便捷的服務(wù)。

3.5 積極構(gòu)建地質(zhì)災(zāi)害防治的信息公開和公眾參與制度體系

地質(zhì)災(zāi)害突發(fā)性強(qiáng)、分布廣泛、影響巨大,地質(zhì)災(zāi)害的治理需要廣泛的公眾參與,要讓廣大的公眾積極、主動、自覺地參與地質(zhì)災(zāi)害防治的決策、執(zhí)行、監(jiān)督和利益分配,提升居民的自我管理能力和自我發(fā)展能力。針對信息公開,必須堅(jiān)持“零保密”、“主渠道”、“全方位”這三項(xiàng)原則。一是堅(jiān)持“零保密”原則。凡是涉及地質(zhì)災(zāi)害防治的一切信息,只要不危害國家安全,都要完全公開,做到“零保密”。二是堅(jiān)持“主渠道”原則。搭建地質(zhì)災(zāi)害治理信息公開平臺,建立地質(zhì)災(zāi)害治理監(jiān)督熱線,充分發(fā)揮公眾在地質(zhì)災(zāi)害治理中的積極性,確保社會公眾對地質(zhì)災(zāi)害治理的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三是堅(jiān)持“全方位”原則。要構(gòu)筑立體、高速、公開的地質(zhì)災(zāi)害防治的信息平臺,利用廣播、電視、報(bào)紙、雜志、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等各種傳媒,采取講座、培訓(xùn)、科普宣傳、印發(fā)資料、送“明白卡”、立“警示牌”、開展“4 .22地球日活動”等各種形式,大力宣傳《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》等法律法規(guī)和地質(zhì)災(zāi)害防治知識,使廣大人民群眾真正掌握地質(zhì)災(zāi)害防治的相關(guān)知識。

針對公眾參與,要進(jìn)一步完善地質(zhì)災(zāi)害的群測群防制度,依靠群眾,相信群眾,使群眾能參與到地質(zhì)災(zāi)害防治的各個(gè)環(huán)節(jié)中去,提升群眾的自我管理能力和自我發(fā)展能力。

[1]中國礦業(yè)年鑒編輯部.中國礦業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒2009[M].北京:地質(zhì)出版社,2010.

[2]國土資源部.2009年中國國土資源公報(bào)[R].北京:國土資源部,2010.

[3]姚華軍,朱清.關(guān)于地質(zhì)環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)制度體系的探討[J].資源產(chǎn)業(yè),2011(2):1-5.

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