■ 文正益

（國土資源部咨詢研究中心，北京 100035）

礦業(yè)權(quán)價款只是國家出資勘查資本權(quán)益的回報
——對礦業(yè)權(quán)價款制度擴大化的思考及建議

■ 文正益

（國土資源部咨詢研究中心，北京 100035）

我國的礦業(yè)權(quán)價款制度是在特定歷史條件下建立的，其本質(zhì)是國家出資勘查資本權(quán)益的回報。近年來，礦業(yè)權(quán)價款制度的法定內(nèi)涵已被全面突破，且愈演愈烈。礦業(yè)權(quán)價款制度擴大化，不僅直接干擾了以“維護國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益”為基本功能的資源補償費制度的實施，而且已成為急功近利的飲鴆止渴之舉，“以礦生財”的托詞，實際上也是礦業(yè)權(quán)市場秩序混亂的源頭之一。礦業(yè)權(quán)價款制度擴大化其深層次原因是理論混淆和認識誤區(qū)，亟待進行理性思考并予以整頓規(guī)范。

礦業(yè)權(quán)；價款；資本權(quán)益；擴大化；對策；建議

我國礦業(yè)權(quán)（即探礦權(quán)和采礦權(quán)的統(tǒng)稱）價款制度，是在特定歷史條件下為維護國家作為勘查投資者的權(quán)益而建立的。近年來，由于對礦業(yè)權(quán)價款的理論混淆與認識模糊，不僅直接導致了礦業(yè)權(quán)價款評估的混亂和收取的嚴重擴大化；而且對維護礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益的礦產(chǎn)資源補償費制度造成了嚴重的干擾、沖擊和不可低估的負面影響。對于礦業(yè)權(quán)價款制度擴大化的問題，亟待引起理性思考并提出相應對策。

1 礦業(yè)權(quán)價款制度建立的背景與法定內(nèi)涵

為了適應市場經(jīng)濟的發(fā)展和建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，1996年8月全國人大常委會通過的對1986年3月制定的《礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱礦法）修正案，明確規(guī)定：國家實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度；開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關規(guī)定繳納資源稅和資源補償費等。1998年2月國務院發(fā)布施行《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（即國務院令第240號）、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》（即國務院令第241號）和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》（即國務院令第242號）等三個行政法規(guī)（以下簡稱“三個辦法”），明確規(guī)定建立探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款制度。原地質(zhì)礦產(chǎn)部部長當時就礦法三個配套行政法規(guī)答記者問時指出：出現(xiàn)探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款兩個概念，是考慮到本辦法出臺以前，國家作為礦產(chǎn)資源勘查的投資者的利益如何得到合理補償?shù)膯栴}；由于過去地勘投資的主體是國家，中央財政已投入地勘費近千億元，探明了大量的礦產(chǎn)地，為了保護國家作為特殊的民事投資主體的利益不受侵蝕，形成的國有資產(chǎn)不被流失；三個辦法要求，凡申請取得由國家出資探明的礦產(chǎn)地的探礦權(quán)或采礦權(quán)的，必須對國家的投資給予回報，向國家繳納經(jīng)評估認定的一定費用，這筆費用稱之為探礦權(quán)價款或采礦權(quán)價款。由此可見：一是探礦權(quán)價款或采礦權(quán)價款是國家作為投資者應獲得的收益，屬于資本收益；二是我國的礦業(yè)權(quán)價款制度是在由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡的特定歷史背景下建立的配套制度。

礦業(yè)權(quán)價款有其法定內(nèi)涵?！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十三條規(guī)定：申請國家出資勘查并已探明礦產(chǎn)地的區(qū)塊的探礦權(quán)的，還應當繳納經(jīng)評估確認的國家出資勘查形成的探礦權(quán)價款?！兜V產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第十條規(guī)定：申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的采礦權(quán)的，還應當繳納經(jīng)評估確認的國家出資勘查形成的采礦權(quán)價款。從以上規(guī)定可以看出：國家出資勘查、已探明礦產(chǎn)地的區(qū)塊或礦產(chǎn)地和經(jīng)評估確認，這是礦業(yè)權(quán)價款收取不可或缺的三個法定要件。

2 礦業(yè)權(quán)價款制度擴大化的表現(xiàn)、原因與理論誤區(qū)

在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，礦業(yè)權(quán)價款制度的法定內(nèi)涵已被全面突破。相當多的地方政府，越權(quán)以礦產(chǎn)資源國家所有者的身份取代了國家出資勘查投資者的角色，不管是否出資勘查、是否是礦產(chǎn)地還是空白區(qū)，就以礦業(yè)權(quán)有償取得為由自行發(fā)文，收取礦業(yè)權(quán)價款或礦產(chǎn)資源有償使用費。不少地方規(guī)避“評估確認程序”，按照資源儲量或預估的資源量與自定的價款繳納標準相乘的辦法計算和收取礦業(yè)權(quán)價款。近年來，盡管財政部和國土資源部多次聯(lián)合行文，以求對礦業(yè)權(quán)價款的征收規(guī)范管理；但是實際上各地互相仿效，致使其擴大化有如燎原之勢，且愈演愈烈。

礦業(yè)權(quán)價款制度擴大化，其客觀原因是資源補償費費率長期未調(diào)，在資源稅多次調(diào)整和礦業(yè)權(quán)價款擴大化的雙重擠壓下，資源補償費制度維護國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益的制度功能得不到應有的發(fā)揮；其主觀原因是在現(xiàn)實經(jīng)濟利益驅(qū)動下，急功近利，有法不依；其深層次的原因是理論混淆，認識誤區(qū)，導致對實際工作的誤判、誤導。造成礦業(yè)權(quán)價款制度擴大化的理論與認識誤區(qū)主要有以下四個：

一曰：價值論，即認為“礦業(yè)權(quán)價值實質(zhì)是對礦產(chǎn)資源的使用而使礦產(chǎn)資源升值而形成?！盵1]這一觀點雖是一家之言，卻成為礦業(yè)權(quán)價款制度擴大化的理論支點。對此，筆者實在不敢茍同。這實際上是作者有意或無意混淆了礦產(chǎn)資源價值（或資源凈價值）、礦業(yè)權(quán)價值、礦產(chǎn)品價值等3個既有聯(lián)系又有區(qū)別的基本概念。礦產(chǎn)資源的價值是沒有經(jīng)過人類任何勞動和資本投入，而是由地質(zhì)作用天然形成的；從理論上說，這個價值是礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)化成礦產(chǎn)品并銷售后取得的收入，再扣除所有應攤成本、平均利潤和各種稅費之后的剩余?！暗V業(yè)權(quán)價值是指礦業(yè)權(quán)人依法使用礦業(yè)權(quán)，勘查或開采礦產(chǎn)資源所獲得的或支付的貨幣量。”[2]顯而易見：一是礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益、礦業(yè)權(quán)人投資收益分別是礦產(chǎn)資源價值、礦業(yè)權(quán)價值的體現(xiàn)與應有回報；二是“對礦產(chǎn)資源的使用而使礦產(chǎn)資源升值而形成”的只能是由礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)化的礦產(chǎn)品的價值而絕不就是礦業(yè)權(quán)價值。

二曰：權(quán)益論，即認為“礦業(yè)權(quán)價款，是由礦業(yè)權(quán)登記管理機關確定使用的特殊概念，現(xiàn)階段是指國家出資勘查投入的權(quán)益價值和國家作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)人所分享的權(quán)益價值?！边@是中國礦業(yè)權(quán)評估師協(xié)會對礦業(yè)權(quán)價款的定義，是礦業(yè)權(quán)評估業(yè)界的理論基礎。對此筆者認為：一是無論是礦業(yè)權(quán)評估師協(xié)會，還是礦業(yè)權(quán)登記管理機關都無權(quán)對國務院令240號、241號中關于礦業(yè)權(quán)價款的法定內(nèi)涵擅自解釋、擴延。二是所謂國家作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)人所分享的權(quán)益價值，即礦產(chǎn)資源的價值收益，國家已有資源補償費和資源稅制度安排。三是礦產(chǎn)資源的所有者——國家在出讓礦業(yè)權(quán)時出讓的標的物僅是礦產(chǎn)資源的使用權(quán)，而絕非礦產(chǎn)資源的自物權(quán)。四是礦產(chǎn)資源的價值即所有權(quán)的權(quán)益有賴于礦業(yè)權(quán)的運作方能顯現(xiàn)；但不經(jīng)過開發(fā)轉(zhuǎn)換成礦產(chǎn)品就不能真正、準確地實現(xiàn)。也就是說，僅僅通過礦業(yè)權(quán)價款的評估或確認，以收取礦業(yè)權(quán)價款形式來實現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有權(quán)益，既不符合國際慣例，也有違國家《民法通則》關于國家所有礦藏不得買賣之規(guī)定；也正是當前我國礦業(yè)權(quán)價款評估之糾結(jié)和礦業(yè)權(quán)價款收取“錯位”現(xiàn)象的深層次原因。

三曰：資源價款論。近年來，不少省先后出臺了不同礦種的價格標準乘以資源儲量計算價款的辦法。被礦業(yè)權(quán)人俗稱“政府一口價”，被記者們戲稱為“資源價款”；業(yè)界一些人不以為然地解釋為：礦業(yè)權(quán)價款實質(zhì)就是市場經(jīng)濟條件下生產(chǎn)要素市場中的資源價款。對此筆者認為，資源價款論有違國家法律之規(guī)定姑且不說；僅從經(jīng)濟學角度而言，是把要素市場和商品市場混為一談，忽視了兩類市場的根本原則區(qū)別。正如張文駒先生指出：“在商品市場上賣出的是產(chǎn)出品，發(fā)生的是貨幣同商品（產(chǎn)品）交易，或者說是貨幣同商品所有權(quán)的交易，這種交易對資源（生產(chǎn)要素）配置起著導向作用；在要素市場上賣出的是投入品，發(fā)生的是貨幣同生產(chǎn)要素使用權(quán)的交易，這種交易直接實現(xiàn)資源的配置。中共十六大報告在闡述健全現(xiàn)代市場體系任務時準確指出，‘要創(chuàng)造各類市場主體平等使用生產(chǎn)要素的環(huán)境’，為什么不說成是‘創(chuàng)造各類市場主體平等取得生產(chǎn)要素的環(huán)境呢？’因為在要素市場上只能買來生產(chǎn)要素的使用權(quán)，買不來其所有權(quán)，也完全沒有這個必要?！盵3]

四曰：礦業(yè)權(quán)價款擴大化有理論，即認為“如果礦業(yè)權(quán)價款只理解為國家投資收益，那么在市場經(jīng)濟體制下勢必產(chǎn)生兩種后果，一是礦業(yè)權(quán)國家所有者收益大量流失，從源頭上為礦業(yè)權(quán)管理混亂提供了充分必要條件；二是礦業(yè)權(quán)投資主體大肆炒作探礦權(quán)、采礦權(quán)，為礦業(yè)權(quán)市場秩序混亂種下了根源?！盵1]對此論點，筆者認為，有三點值得商榷：一是對資源補償費制度的調(diào)整完善并不感興趣，卻熱衷于礦業(yè)權(quán)價款擴大化的動因到底是現(xiàn)實的、局部經(jīng)濟利益的驅(qū)動還是適應市場經(jīng)濟體制的要求？！無論是從國際慣例還是我國經(jīng)濟體制改革目標來看，礦產(chǎn)資源的所有權(quán)與使用權(quán)相分離，這是市場經(jīng)濟體制的基本特征和必然要求。而礦業(yè)權(quán)價款擴大化，明明是把礦產(chǎn)資源所有權(quán)與使用權(quán)相混淆，與市場經(jīng)濟體制相悖，卻又要與市場經(jīng)濟體制混為一談；明明是當代人透支后代人的利益和地方越權(quán)擠占中央（即全民所有）的資源財產(chǎn)權(quán)益，卻要說成是“政府非稅收入的新的增長點”。顯而易見，礦業(yè)權(quán)價款擴大化已成為“以礦生財”的托詞。二是礦業(yè)權(quán)價款擴大化的結(jié)果到底是維護國家所有者權(quán)益還是導致其流失？！礦業(yè)權(quán)價款擴大化的本質(zhì)是變相賣資源，即把屬于國家所有，可由采礦權(quán)人開采幾十年，本該逐年分攤的資源成本卻要一次性上繳，不僅加重了礦山企業(yè)的負擔，而且導致不同規(guī)模、不同所有制的礦山企業(yè)不能平等使用礦產(chǎn)資源這個生產(chǎn)要素的政策環(huán)境。礦業(yè)權(quán)價款擴大化，表面上是一次性收取了數(shù)額巨大的價款，其實是以今后幾十年不變價變相買賣，勢必造成國家所有權(quán)益的隱性流失；同時礦業(yè)權(quán)人唯恐政策多變而盲目擴大產(chǎn)能，采富棄貧，實行掠奪性開發(fā)，造成礦產(chǎn)資源的浪費和國家所有權(quán)益的流失的嚴重后果，這是毋庸諱言的客觀事實。三是由于礦業(yè)權(quán)價款擴大化，把礦產(chǎn)資源的所有權(quán)與使用權(quán)相混淆，不僅虛增了礦業(yè)權(quán)價值，而且在礦業(yè)權(quán)人中造成了交了價款就是買了資源的錯覺，既造成了礦業(yè)泡沫和虛假繁榮，也是近年礦政管理糾結(jié)的深層原因。綜上所述，礦業(yè)權(quán)價款擴大化實際上是礦業(yè)權(quán)市場秩序混亂的源頭之一，不僅直接干擾了以“維護國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益”為基本功能的資源補償費制度的實施，而且已成為急功近利的飲鴆止渴之舉。

3 完善礦業(yè)權(quán)價款管理的有關建議

近年來，國家和地方財政增加了礦產(chǎn)資源勘查評價的投入，國家出資形成的礦業(yè)權(quán)實際上有增無減。面對客觀實際，現(xiàn)就規(guī)范和完善礦業(yè)權(quán)價款管理提出以下建議：

(1)進一步加強礦業(yè)權(quán)、礦業(yè)權(quán)價款和礦業(yè)權(quán)市場的基礎理論研究，走出理論和認識的誤區(qū)，撥亂反正，正本清源，厘清以維護國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益功能的資源補償費制度與維護國家作為地質(zhì)勘查投資者其資本收益的礦業(yè)權(quán)價款制度的關系，并在礦法修改時，重申并切實維護這一制度安排。

(2)建議國家部署開展對礦業(yè)權(quán)價款擴大化問題專項治理整頓。這既是踐行科學發(fā)展觀的基本要求；也是維護國務院作為礦產(chǎn)資源國家所有者唯一代表的行政權(quán)威，強化宏觀調(diào)控，制止礦業(yè)權(quán)價款泡沫，維護正常礦業(yè)秩序的重要舉措；同時也是促進政資分開、政企分開，規(guī)范政府行政行為的迫切需要。

(3)有關主管部門切實加強對礦業(yè)權(quán)評估師協(xié)會等中介組織的監(jiān)管，依法規(guī)范其從業(yè)行為。

[1]謝貴明.對礦業(yè)權(quán)價值和價款的思考[J].黃金科學技術(shù),2008(1):62-65.

[2]仲偉志,曾紹金,等.礦業(yè)權(quán)評估指南[M].北京:中國大地出版社,2004.

[3]張文駒.礦業(yè)權(quán)性質(zhì)及其市場制度[J].中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟,2003(10):16.

F407.1

B

1672-6995(2012)04-0009-03

2012-02-16

文正益（1944-），男，湖南省寧鄉(xiāng)縣人，國土資源部咨詢研究中心特邀咨詢委員，礦產(chǎn)資源經(jīng)濟研究員，大學本科學歷，主要從事礦產(chǎn)資源經(jīng)濟和行政管理研究。