段 娟
中國(guó)幅員遼闊、經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展極不平衡,區(qū)域發(fā)展規(guī)劃有助于合理安排生產(chǎn)力布局,使一定區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)各部門(mén)以及區(qū)域各分區(qū)之間達(dá)到協(xié)調(diào)配合、各項(xiàng)工程建設(shè)更加有序進(jìn)行,從而保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)、快速發(fā)展。陳云作為新中國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)者,對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃工作尤為重視,在區(qū)域生產(chǎn)力布局、協(xié)作區(qū)經(jīng)濟(jì)關(guān)系等問(wèn)題上都進(jìn)行過(guò)深入思考和不懈探索。他的思想對(duì)歷史上正確解決我國(guó)沿海與內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)布局、工業(yè)生產(chǎn)力的合理配置、經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的分工與協(xié)作等問(wèn)題發(fā)揮了重要作用。
新中國(guó)成立初期,我國(guó)面臨的國(guó)際和國(guó)內(nèi)環(huán)境極其復(fù)雜。從國(guó)內(nèi)環(huán)境來(lái)看,首先,工業(yè)基礎(chǔ)薄弱。1949年,全國(guó)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比1936年減少1/3以上,新式產(chǎn)業(yè)只約占全國(guó)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的17%,其余83%均為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)①許滌新、吳承明主編:《中國(guó)資本主義發(fā)展史》第3卷,人民出版社,1993年,第742頁(yè)。。其次,生產(chǎn)力布局不均衡。70%以上的重工業(yè)、輕工業(yè)畸形分布在東部沿海狹長(zhǎng)地帶,只有30%在內(nèi)地②《中國(guó)共產(chǎn)黨歷史》第2卷(上),中共黨史出版社,2011年,第413—414頁(yè)。。從國(guó)外環(huán)境來(lái)看,新中國(guó)成立時(shí),世界上已形成了資本主義和社會(huì)主義相互對(duì)峙的兩大陣營(yíng),以美國(guó)為首的西方資本主義國(guó)家對(duì)中國(guó)采取敵視、封鎖和孤立政策。特別是1950年6月朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后,中國(guó)的國(guó)家安全更受到嚴(yán)重的威脅。面對(duì)嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)外形勢(shì),新中國(guó)成立以后,中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始著手改變歷史上形成的不合理經(jīng)濟(jì)布局,以利于鞏固國(guó)防和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展。1950年8月下旬,陳云組織召開(kāi)計(jì)劃會(huì)議。會(huì)議主要討論了編制1951年計(jì)劃和三年奮斗目標(biāo)問(wèn)題①《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃大事輯要(1949—1985)》,紅旗出版社,1987年,第9頁(yè)。,要求將一部分工廠遷移到接近原料、市場(chǎng)的地區(qū),改變工業(yè)生產(chǎn)過(guò)分集中沿海地區(qū)的不合理現(xiàn)象,作為在三年內(nèi)必須做好的幾項(xiàng)工作之一。這一計(jì)劃方針表明了新中國(guó)成立初期中國(guó)共產(chǎn)黨試圖扭轉(zhuǎn)沿海與內(nèi)地不均衡布局的決心,也標(biāo)志著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)沿海與內(nèi)地工業(yè)布局戰(zhàn)略的開(kāi)端。在上述政策思想的指導(dǎo)下,一方面,國(guó)家注意發(fā)揮原有工業(yè)基地的作用,特別是重點(diǎn)恢復(fù)和發(fā)展了當(dāng)時(shí)重工業(yè)基礎(chǔ)較好的東北地區(qū);另一方面,考慮到國(guó)防安全等因素,少數(shù)工廠搬遷到了內(nèi)地。這些舉措使舊中國(guó)生產(chǎn)力分布極不均衡的狀況有了初步改善。按1953年不變價(jià)格計(jì)算,1949年至1952年期間,沿海工業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重由71.5%下降到70.8%,內(nèi)地工業(yè)產(chǎn)值由28.5%上升到29.2%②汪海波:《中華人民共和國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)史》,山西經(jīng)濟(jì)出版社,1998年,第106頁(yè)。。
盡管經(jīng)過(guò)三年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù),內(nèi)地得到了建設(shè)和發(fā)展,但舊中國(guó)遺留下來(lái)的沿海與內(nèi)地生產(chǎn)力布局不合理的狀況并未得到根本改觀。1951年2月,毛澤東在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上提出了“三年準(zhǔn)備、十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)”的戰(zhàn)略構(gòu)想,決定自1953年起實(shí)施第一個(gè)五年計(jì)劃。試圖通過(guò)五年計(jì)劃的制定從整體上對(duì)全國(guó)的生產(chǎn)力布局進(jìn)行規(guī)劃?!耙晃濉庇?jì)劃從1951年開(kāi)始制訂,到1955年公布,共編制了五次,第四次是由國(guó)家計(jì)委編制的,一、二、三、五次都是在陳云親自主持下編制的③《陳云與新中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)》,中央文獻(xiàn)出版社,1991年,第195—196頁(yè)。?!耙晃濉庇?jì)劃就工業(yè)化來(lái)說(shuō),首先是發(fā)展戰(zhàn)略、布局和方向問(wèn)題。在這幾個(gè)重大問(wèn)題上,陳云都通過(guò)主持編制和組織實(shí)施“一五”計(jì)劃,使黨中央的意圖得到了全面的貫徹落實(shí)④朱佳木:《陳云與中國(guó)工業(yè)化起步過(guò)程中若干基本問(wèn)題的解決》,《當(dāng)代中國(guó)史研究》1995年第3期。。關(guān)于工業(yè)化的主要任務(wù),陳云在《關(guān)于發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)五年計(jì)劃的報(bào)告》中指出,“第一個(gè)五年計(jì)劃的基本任務(wù),概括地說(shuō)來(lái)就是:集中主要力量進(jìn)行以蘇聯(lián)幫助我國(guó)設(shè)計(jì)的156個(gè)單位為中心的、由限額以上的694個(gè)建設(shè)單位組成的工業(yè)建設(shè),建立我國(guó)的社會(huì)主義工業(yè)化的初步基礎(chǔ)。”⑤《陳云文集》第2卷,中央文獻(xiàn)出版社,2005年,第590頁(yè)。這一任務(wù)反映了我國(guó)進(jìn)行社會(huì)主義工業(yè)化必須實(shí)行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略思想。發(fā)展重工業(yè)的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是要求生產(chǎn)、加工企業(yè)必須靠近原料產(chǎn)地,而我國(guó)的煤炭、金屬、非金屬等礦產(chǎn)資源,主要分布在內(nèi)陸地區(qū),這對(duì)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施極為不利。為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化發(fā)展目標(biāo),必須改善舊中國(guó)留下的工業(yè)生產(chǎn)布局極端不合理和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極端不平衡的畸形狀態(tài),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)沿海與內(nèi)地的工業(yè)布局。關(guān)于工業(yè)化布局問(wèn)題,歷時(shí)5年、數(shù)易其稿的“一五”計(jì)劃明確指出,我國(guó)工業(yè)原來(lái)畸形地偏集于一方和沿海的狀態(tài),在經(jīng)濟(jì)上和國(guó)防上都是不合理的。我們的工業(yè)基本建設(shè)的地區(qū)分布,必須從國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā),“在全國(guó)各地區(qū)適當(dāng)?shù)胤植脊I(yè)的生產(chǎn)力,使工業(yè)接近原料、燃料的產(chǎn)區(qū)和消費(fèi)地區(qū),并適合于鞏固國(guó)防的條件,來(lái)逐步地改變工業(yè)分布不合理的狀態(tài)?!雹蕖督▏?guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第6冊(cè),中央文獻(xiàn)出版社,1993年,第423頁(yè)。關(guān)于在各地區(qū)如何適當(dāng)分布的問(wèn)題,“一五”計(jì)劃也作了合理部署。一方面,內(nèi)地建設(shè)要重點(diǎn)加強(qiáng),要積極地進(jìn)行華北、西北、華中等地新的工業(yè)基地的建設(shè),同時(shí),也要在西南開(kāi)始部分的工業(yè)建設(shè);另一方面,對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的沿海地區(qū),也要充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì),要合理地利用東北、上海和其他城市的工業(yè)基礎(chǔ),發(fā)揮它們的作用,以加速工業(yè)的建設(shè)。按照“一五”計(jì)劃對(duì)工業(yè)基本建設(shè)的部署,我國(guó)的工業(yè)布局在全國(guó)范圍內(nèi)迅速展開(kāi)?!耙晃濉逼陂g建設(shè)的項(xiàng)目,特別是蘇聯(lián)援建的項(xiàng)目,主要配置在東北地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)。150項(xiàng)中的106個(gè)民用工業(yè)企業(yè),布置在東北地區(qū)50個(gè),中部地區(qū)32個(gè);44個(gè)國(guó)防企業(yè),布置在中部地區(qū)和西部地區(qū)35個(gè),其中有21個(gè)安排在四川、陜西兩省。①薄一波:《若干重大決策與事件的回顧》(上),中共黨史出版社,2008年,第209—210頁(yè)。這種工業(yè)布局態(tài)勢(shì)即是實(shí)施“重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)地工業(yè),同時(shí)注意利用和發(fā)展沿海工業(yè)”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)戰(zhàn)略的充分體現(xiàn)。
雖然“一五”期間通過(guò)實(shí)施“重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)地工業(yè),同時(shí)注意利用和發(fā)展沿海工業(yè)”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)戰(zhàn)略,扭轉(zhuǎn)了舊中國(guó)遺留下來(lái)的沿海與內(nèi)地工業(yè)布局極不平衡的狀態(tài),但工業(yè)建設(shè)中新的矛盾又凸顯出來(lái)。由于當(dāng)時(shí)國(guó)家采用的主要是轉(zhuǎn)移投資的建設(shè)方式,在新中國(guó)成立初期資金極為匱乏的情況下,大量增加內(nèi)地建設(shè)資金,必然要使沿海建設(shè)資金急劇減少,原有生產(chǎn)能力得不到擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì),“一五”期間,中國(guó)最大的工業(yè)基地上海得到國(guó)家投資僅有12.28億元,占全國(guó)同期基本建設(shè)投資總額的2.08%,比同期上海上繳國(guó)家的固定資產(chǎn)折舊費(fèi)還少②彭敏主編:《當(dāng)代中國(guó)的基本建設(shè)》(上),中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,1989年,第70頁(yè)。。工業(yè)總產(chǎn)值1955年與1952年相比,內(nèi)地增長(zhǎng)96%,沿海七省三市只增長(zhǎng)了54.4%,低于全國(guó)水平。全國(guó)工業(yè)增長(zhǎng)速度1955年比1954年增長(zhǎng)8%,天津只增長(zhǎng)2.1%,上海甚至下降4.5%。而實(shí)際上,沿海工業(yè)仍然是全國(guó)資金積累的主要來(lái)源,按照“一五”計(jì)劃的安排,1957年比1952年增加的工業(yè)總產(chǎn)值中,約有70%主要靠沿海的原有企業(yè),內(nèi)地新建、改建企業(yè)只能占30%。因此,沿海工業(yè)發(fā)展速度逐年下降的趨勢(shì),必然會(huì)嚴(yán)重地影響全國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,最終將使內(nèi)地的資金也得不到保證。
要解決上述矛盾,沿海與內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)布局必須要重新規(guī)劃。即必須要從大局著眼,消除本位主義和局部觀點(diǎn),一方面要加強(qiáng)內(nèi)地的建設(shè),另一方面也要重視沿海地區(qū)的發(fā)展,并充分發(fā)揮沿海工業(yè)對(duì)內(nèi)地工業(yè)的支持作用。最早對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行思考的是陳云。1954年12月31日,陳云在國(guó)務(wù)院座談會(huì)上指出:“五年計(jì)劃中新建的工廠在內(nèi)地,內(nèi)地的市場(chǎng)可以靠新的來(lái)維持。上海、天津沒(méi)有新建的工廠,舊的搞垮了,就不能維持?!彼岢觥耙迷泄I(yè)設(shè)備,控制新建和擴(kuò)建,控制國(guó)家基本建設(shè)的投資”。③《陳云文選》第2卷,人民出版社,1995年,第268—269頁(yè)。1955年11月16日,他在中央工作會(huì)議上更加明確指出:“沿海城市是歷史上工業(yè)發(fā)展早的地方,現(xiàn)在內(nèi)地也要發(fā)展,要開(kāi)工廠,但是沿海城市的生產(chǎn)能力有余,內(nèi)地工廠建立起來(lái)后,沿海城市就會(huì)發(fā)生困難?!薄拔覀儜?yīng)該根據(jù)原料、生產(chǎn)、銷售和運(yùn)輸?shù)那闆r,進(jìn)行綜合研究,確定哪些工廠應(yīng)在沿海,哪些工廠應(yīng)在內(nèi)地。”④《陳云文選》第2卷,第284頁(yè)。
之后,1956年4月25日,毛澤東在《論十大關(guān)系》的講話中也專門(mén)將“沿海工業(yè)與內(nèi)地工業(yè)的關(guān)系”作為一個(gè)重要方面進(jìn)行了深刻論述。他指出,“新的工業(yè)大部分應(yīng)該擺在內(nèi)地,使工業(yè)布局逐步平衡,并且有利于備戰(zhàn),這是毫無(wú)疑義的。但是沿海也可以建立一些新的廠礦,有些也可以是大型的。”“好好地利用和發(fā)展沿海的工業(yè)老底子,可以使我們更有力量來(lái)發(fā)展和支持內(nèi)地工業(yè)。如果采取消極態(tài)度,就會(huì)妨礙內(nèi)地工業(yè)的迅速發(fā)展。”⑤《毛澤東文集》第7卷,人民出版社,1999年,第25—26頁(yè)?!墩撌箨P(guān)系》的講話發(fā)表后,1956年5月3日,陳云在與上海工商界人士座談時(shí)指出,上海在技術(shù)、文化方面是一個(gè)有基礎(chǔ)的地方,中央已確定要充分利用的方針。這樣投資不多,卻可以增加很多產(chǎn)量,也可以減少失業(yè)人員。⑥《陳云年譜》中卷,中央文獻(xiàn)出版社,2000年,第304—305頁(yè)。應(yīng)該說(shuō),毛澤東、陳云等中共領(lǐng)導(dǎo)人從全局出發(fā)提出的沿海與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)建設(shè)要統(tǒng)籌兼顧的指導(dǎo)方針,及時(shí)處理了經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的一系列矛盾和問(wèn)題,是對(duì)適合中國(guó)國(guó)情的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路的探索。
合理配置資源,優(yōu)化地域經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu),科學(xué)布局工業(yè)生產(chǎn)力,是區(qū)域規(guī)劃的核心內(nèi)容。地區(qū)工業(yè)布局及其組合在很大程度上決定了區(qū)域經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)和發(fā)展,因此,在新中國(guó)成立初期我國(guó)工業(yè)化的起步階段,地區(qū)工業(yè)的合理布局即成為區(qū)域規(guī)劃工作的主體內(nèi)容。對(duì)此,陳云指出:“在全國(guó)范圍內(nèi)有計(jì)劃地合理地布置工業(yè)生產(chǎn)力,是基本建設(shè)中具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性質(zhì)和全面性質(zhì)的問(wèn)題,是一個(gè)帶有戰(zhàn)略意義的問(wèn)題。”①陳云:《當(dāng)前基本建設(shè)工作中的幾個(gè)重大問(wèn)題》,《紅旗》1959年第5期。對(duì)于這一具有戰(zhàn)略意義的問(wèn)題,他進(jìn)行了深入的思考和不懈的探索。
(一)工業(yè)布局接近原料、燃料產(chǎn)地和消費(fèi)地區(qū),按優(yōu)化指向原則進(jìn)行廠址選擇
根據(jù)不同產(chǎn)品的生產(chǎn)工藝和經(jīng)濟(jì)技術(shù)特點(diǎn)、消耗和資金占有量的差異,可將工業(yè)企業(yè)分為原料指向型、燃料動(dòng)力指向型、市場(chǎng)指向型等類別。為了提高企業(yè)及全社會(huì)的勞動(dòng)生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)效益,工業(yè)布局必須根據(jù)各類企業(yè)的特點(diǎn),選擇最優(yōu)指向區(qū)位,使工業(yè)盡可能接近原料、燃料和消費(fèi)地,獲得最大的投資效果,這即是工業(yè)布局的優(yōu)化指向原則。陳云曾對(duì)這一原則進(jìn)行過(guò)闡述。他指出,“企業(yè)的布置,應(yīng)當(dāng)接近原料、燃料產(chǎn)地和消費(fèi)地區(qū),使我們能夠用盡可能少的投資獲得最大限度的經(jīng)濟(jì)效果。”②陳云:《當(dāng)前基本建設(shè)工作中的幾個(gè)重大問(wèn)題》,《紅旗》1959年第5期。如果工業(yè)企業(yè)的布局脫離了原料、燃料產(chǎn)地和消費(fèi)地區(qū),勢(shì)必會(huì)增加供應(yīng)和運(yùn)輸?shù)睦щy,并且提高產(chǎn)品成本,在經(jīng)濟(jì)上造成長(zhǎng)期的不合理。
對(duì)于“一五”期間建設(shè)的項(xiàng)目,特別是對(duì)蘇聯(lián)援建項(xiàng)目的布局問(wèn)題,陳云也曾根據(jù)工業(yè)布局的優(yōu)化指向原則進(jìn)行過(guò)認(rèn)真思考。以長(zhǎng)春汽車廠的廠址選擇為例,1950年12月,蘇聯(lián)政府按照毛澤東、周恩來(lái)與斯大林商定的幫助中國(guó)建設(shè)一個(gè)汽車制造廠的協(xié)議,建議在北京附近建設(shè)一個(gè)年產(chǎn)3萬(wàn)輛吉斯150型4噸載重汽車的工廠。究竟廠址應(yīng)該選在哪?當(dāng)時(shí)有很多建議,西安、太原、北京西郊衙門(mén)口、石家莊等地都曾作為選擇之一。當(dāng)時(shí)兼任第一任重工業(yè)部部長(zhǎng)的陳云,主持第一汽車制造廠的籌備工作,他主張不急下結(jié)論,應(yīng)該反復(fù)進(jìn)行研究測(cè)算。1951年1月18日,陳云在聽(tīng)取重工業(yè)部副部長(zhǎng)劉鼎和汽車工業(yè)籌備組負(fù)責(zé)人孟少農(nóng)關(guān)于汽車制造廠籌備工作的情況匯報(bào)會(huì)上決定:建設(shè)目標(biāo)同意蘇方意見(jiàn);廠址在東北的四平至長(zhǎng)春之間選擇;建設(shè)開(kāi)始期定為1953年。③《陳云年譜》中卷,第79頁(yè)。事后,經(jīng)過(guò)幾次論證,中蘇專家一致將廠址選在長(zhǎng)春孟家屯。1951年3月,國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)正式批準(zhǔn)了這一方案。1951年4月4日,陳云在中國(guó)共產(chǎn)黨第一次全國(guó)組織工作會(huì)議上對(duì)選址緣由進(jìn)行了闡釋。他從建汽車廠需要的電力、鋼鐵、木材、運(yùn)輸?shù)葐?wèn)題綜合考慮,認(rèn)為汽車廠的廠址應(yīng)該接近原料、燃料產(chǎn)地,還必須考慮到運(yùn)輸成本,力求用盡可能少的投資獲得最大限度的經(jīng)濟(jì)效果。他說(shuō):如果這個(gè)汽車廠全年的生產(chǎn)量是3萬(wàn)輛汽車,電力就需要2.4萬(wàn)千瓦,西安只有9千千瓦,光修電站就需要幾年時(shí)間。還需要鋼鐵,一年要20幾萬(wàn)噸,而石景山鋼鐵廠生產(chǎn)這么多鋼鐵,要在5年或者6年以后。木材要2萬(wàn)立方米,在西北砍木頭,山都要砍光。還有運(yùn)輸問(wèn)題,每年的運(yùn)輸量是一百萬(wàn)噸,而西安到潼關(guān)鐵路的運(yùn)輸量不超過(guò)200萬(wàn)噸,光汽車工廠就夠它運(yùn)的了。討論的結(jié)果,中國(guó)的第一個(gè)汽車工廠只能夠設(shè)在東北。④《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第2冊(cè),中央文獻(xiàn)出版社,1992年,第197頁(yè)。在新中國(guó)工業(yè)化的起步階段,陳云按照工業(yè)布局的優(yōu)化指向原則,對(duì)一些重要的待建項(xiàng)目選址提出指導(dǎo)性建議,使“一五”期間的一些重要企業(yè)建在接近原料、燃料產(chǎn)地,使供產(chǎn)銷更好地結(jié)合起來(lái),生產(chǎn)組織比較合理,縮短了運(yùn)輸里程,降低了產(chǎn)品成本。
(二)工業(yè)布局的適當(dāng)集中與適當(dāng)分散
具有有機(jī)聯(lián)系或協(xié)作的工業(yè)生產(chǎn),在一定地域范圍適當(dāng)集中布置,可以產(chǎn)生“集聚效益”。但是,工業(yè)集中到一定的限度,超過(guò)地區(qū)的承載能力,則會(huì)向相反方向轉(zhuǎn)化,導(dǎo)致效益下降以致產(chǎn)生負(fù)效益。因此應(yīng)該實(shí)行面上分散、點(diǎn)上集中,適當(dāng)集中與適當(dāng)分散相結(jié)合。⑤梁懷主編:《中國(guó)經(jīng)濟(jì)布局概論》,中國(guó)地質(zhì)大學(xué)出版社,1988年,第89頁(yè)。工業(yè)布局的適當(dāng)集中與適當(dāng)分散是社會(huì)主義工業(yè)布局的重要原則之一。陳云在主持編制“一五”計(jì)劃的過(guò)程中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了這條原則?!蛾P(guān)于發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)五年計(jì)劃的報(bào)告》指出,我國(guó)工業(yè)布局原來(lái)畸形地偏集于沿海的狀況在經(jīng)濟(jì)上是不合理的,工業(yè)建設(shè)必須在全國(guó)各個(gè)地區(qū)適當(dāng)?shù)胤植肌6鵀榱烁淖冊(cè)瓉?lái)工業(yè)地區(qū)分布的不合理狀態(tài),必須建設(shè)新的工業(yè)基地,而首先改建和擴(kuò)建原有的工業(yè)基地,則是創(chuàng)造新工業(yè)基地的必要條件之一。“不論改建和擴(kuò)建原有的工業(yè)基地或建設(shè)新的工業(yè)基地,企業(yè)地點(diǎn)的布置都應(yīng)該避免過(guò)分集中,應(yīng)該適當(dāng)?shù)胤珠_(kāi)安排在具有一定距離的鄰近的地帶。”①《人民日?qǐng)?bào)》1955年7月8日。按照這條重要原則,“一五”時(shí)期,我國(guó)的工業(yè)項(xiàng)目布點(diǎn)在宏觀上比較分散,156項(xiàng)重點(diǎn)工程分布在各大區(qū),但在中觀上,除了采掘工業(yè)受資源分布影響外,大多數(shù)工業(yè)都集中布局在大中城市,這樣的布局產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)效益。
根據(jù)“一五”時(shí)期建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和針對(duì)當(dāng)時(shí)工業(yè)布局存在的問(wèn)題,1958年9月28日,陳云在華北協(xié)作區(qū)基本建設(shè)工作會(huì)議上闡述了工業(yè)布局應(yīng)當(dāng)適當(dāng)集中與分散的原則。他指出,關(guān)于工業(yè)布局,要處理好集中與分散的關(guān)系。為了避免城市過(guò)大,造成生活供應(yīng)和運(yùn)輸上的困難,并為今后逐步消滅城鄉(xiāng)差別,有必要把工業(yè)分散到中小城市,防止過(guò)分集中在大城市。②《陳云年譜》中卷,第434頁(yè)。1958年10月10日,在東北協(xié)作區(qū)基本建設(shè)工作會(huì)議上,陳云提出,在東北實(shí)行避免過(guò)分集中、力求適當(dāng)分散的方針,比在全國(guó)其他地區(qū)更有可能和必要③《陳云年譜》中卷,第435頁(yè)。。之后,陳云在《當(dāng)前基本建設(shè)工作中的幾個(gè)重大問(wèn)題》④陳云:《當(dāng)前基本建設(shè)工作中的幾個(gè)重大問(wèn)題》,《紅旗》1959年第5期。一文中將“企業(yè)的布置是集中一些好,還是分散一些好”作為重要問(wèn)題之一進(jìn)行了深刻論述。他認(rèn)為,在大中城市根據(jù)可能和需要新建或者擴(kuò)建一些企業(yè)是必要的,但多數(shù)的企業(yè)卻應(yīng)當(dāng)適當(dāng)分散建設(shè)在中小城鎮(zhèn)或者有礦產(chǎn)資源的地方。他從建廠的速度、成本、經(jīng)濟(jì)合理性等方面進(jìn)行了論述。第一,在中小城鎮(zhèn)和新礦區(qū)建設(shè)工廠的速度,并不會(huì)比在現(xiàn)有大中城市建設(shè)工廠慢,而且還可能更快一些。因?yàn)橹行〕擎?zhèn)和新礦區(qū)的供電、供水、物資供應(yīng)和交通運(yùn)輸比較方便,如果組織得當(dāng),同樣可獲得技術(shù)援助。第二,在中小城鎮(zhèn)和新礦區(qū)建設(shè)工廠的投資成本不會(huì)超過(guò)大中城市,可能還要省一些。中小城鎮(zhèn)和新礦區(qū)可以就地使用建筑材料、多用臨時(shí)工,這樣就降低了非生產(chǎn)性建筑的標(biāo)準(zhǔn),減少了非生產(chǎn)性建筑的面積,也就減少了投資成本。第三,在中小城鎮(zhèn)和新礦區(qū)建設(shè)工廠,在經(jīng)濟(jì)上更加合理。企業(yè)適當(dāng)分散在中小城鎮(zhèn)和新礦區(qū),可以得到當(dāng)?shù)厝肆臀锪Φ确矫娴闹г?,而且在投入生產(chǎn)以后,可以使供產(chǎn)銷更好地結(jié)合起來(lái),生產(chǎn)組織比較合理,運(yùn)輸里程適當(dāng)縮短,產(chǎn)品成本更加降低。同時(shí),由于企業(yè)得到原料的生產(chǎn)者和產(chǎn)品的消費(fèi)者的直接監(jiān)督,就更便于改善經(jīng)營(yíng)管理,提高產(chǎn)品質(zhì)量,增加產(chǎn)品品種。
(三)大、中、小工業(yè)聚點(diǎn)的相互配合
在區(qū)域規(guī)劃中,使各種經(jīng)濟(jì)類型的工業(yè)企業(yè)保持適當(dāng)?shù)陌l(fā)展比例,是工業(yè)布局的重要原則之一。具體而言,即要求各地根據(jù)實(shí)際情況,既要有重點(diǎn)地建設(shè)一批骨干大型企業(yè)以發(fā)揮其規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和輻射帶動(dòng)作用,又要興辦大量中小型企業(yè)同各地工業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)相適應(yīng),從而做到大、中、小型工業(yè)聚點(diǎn)相結(jié)合,促進(jìn)工業(yè)相對(duì)均衡分布。1955年3月,陳云在《關(guān)于發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)五年計(jì)劃的報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)指出:“在基本建設(shè)方面,存在著一種好大厭舊的偏向。這就是喜歡建設(shè)大企業(yè),看不起中小企業(yè)……這種偏向是錯(cuò)誤的,必須予以糾正。毫無(wú)疑問(wèn),145個(gè)建設(shè)單位中所有的那些大企業(yè),像鞍山鋼鐵工廠、第一汽車制造廠、拖拉機(jī)工廠等等,都是我國(guó)工業(yè)化中決不可少的工廠……但是,這決不是說(shuō),我們只要大企業(yè),可以不要中小企業(yè)?!雹荨蛾愒莆募返?卷,第606頁(yè)。
關(guān)于不同類型工業(yè)企業(yè)相互配合的問(wèn)題,1958年9月28日,陳云在華北協(xié)作區(qū)基本建設(shè)工作會(huì)議上指出,關(guān)于工業(yè)布局,應(yīng)該確立大、中、小相結(jié)合,目前以中小型為主的思想。大的效率高,但建設(shè)速度慢;小的一般說(shuō)效率低些,但現(xiàn)代化和自動(dòng)化程度也低,自己可以設(shè)計(jì)和制造設(shè)備,建設(shè)速度快。我國(guó)面積大,人口多,需要大量工業(yè)基地,企業(yè)小而多的發(fā)展方法更適合中國(guó)特點(diǎn)。⑥《陳云年譜》中卷,第434頁(yè)。之后,陳云在《當(dāng)前基本建設(shè)工作中的幾個(gè)重大問(wèn)題》中對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行了詳盡分析。他認(rèn)為企業(yè)的布置和企業(yè)的規(guī)模是相互聯(lián)系的。“我們主張把多數(shù)企業(yè)分散布置在中小城鎮(zhèn)和新礦區(qū),我們也就主張舉辦必需的大型企業(yè)以外,應(yīng)當(dāng)大量舉辦中小型企業(yè)?!雹訇愒疲骸懂?dāng)前基本建設(shè)工作中的幾個(gè)重大問(wèn)題》,《紅旗》1959年第5期。陳云認(rèn)為大量舉辦中小型企業(yè)是由我國(guó)的具體國(guó)情決定的。為了建設(shè)現(xiàn)代化的工業(yè)強(qiáng)國(guó),我們必須逐步建設(shè)一批規(guī)模大的現(xiàn)代化企業(yè)作為骨干,但大企業(yè)的建設(shè)速度比較慢,而中、小型企業(yè)雖然產(chǎn)量較少,可是我們自己能夠設(shè)計(jì),自己能夠制造設(shè)備,因而建設(shè)的速度較快。因此,為了更好地適應(yīng)我國(guó)建設(shè)的需要,應(yīng)當(dāng)是多建和先建中、小型企業(yè)。雖然陳云強(qiáng)調(diào)要多辦中小型企業(yè),但“大躍進(jìn)”期間,各地區(qū)、各省市盲目追求發(fā)展的高速度,不顧地方發(fā)展的實(shí)際大辦結(jié)構(gòu)類似的中小型企業(yè),貪大求全,使地方中小型企業(yè)的建設(shè)走入誤區(qū),影響了全國(guó)整體經(jīng)濟(jì)效益的提高。陳云對(duì)此也提出了批評(píng),他認(rèn)為各省、自治區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地特點(diǎn)正確規(guī)定建設(shè)任務(wù)。
(四)工業(yè)布局要在區(qū)域規(guī)劃的指導(dǎo)下同城市規(guī)劃相結(jié)合
工業(yè)項(xiàng)目的布局和建設(shè),特別是一些大型項(xiàng)目的建設(shè),往往產(chǎn)生“乘數(shù)效應(yīng)”,導(dǎo)致一個(gè)城市(鎮(zhèn))的產(chǎn)生,或者極大地影響著城市(鎮(zhèn))的規(guī)模②梁懷主編:《中國(guó)經(jīng)濟(jì)布局概論》,第111頁(yè)。。工業(yè)布局與城市規(guī)劃相結(jié)合,既可以減少工業(yè)布局的失誤,又可以促進(jìn)城市健康發(fā)展。
“一五”時(shí)期,我國(guó)圍繞156項(xiàng)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)始了大規(guī)模的工業(yè)化建設(shè)。國(guó)家計(jì)委、國(guó)家建委組織有關(guān)部門(mén)先后在茂名、個(gè)舊、蘭州、湘中、包頭、昆明、大冶、貴陽(yáng)等工業(yè)城市地區(qū)實(shí)行聯(lián)合選廠,布局工業(yè)企業(yè)。由于項(xiàng)目多在無(wú)工業(yè)的地區(qū)建設(shè),基礎(chǔ)設(shè)施要從頭做起,有時(shí)要在不很大的范圍內(nèi)配置幾個(gè)工業(yè)區(qū)和城鎮(zhèn),需要把該地區(qū)作為一個(gè)整體進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。因此,聯(lián)合選廠的形式和方法已不能勝任,必須協(xié)作配合,協(xié)調(diào)矛盾,綜合平衡,對(duì)工業(yè)城市進(jìn)行多方案分析論證的規(guī)劃建設(shè)。1955年3月,陳云在《關(guān)于發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)五年計(jì)劃的報(bào)告》中指出,為了合理地分布工業(yè)并適應(yīng)資源狀況,“我們的許多新建企業(yè)只能建設(shè)在原來(lái)沒(méi)有工廠或者只有很少工廠的城市,因此就必須興建城市,進(jìn)行水電交通市政的建設(shè),在同一城市的各個(gè)新建企業(yè)之間保證彼此協(xié)作”③《陳云文集》第2卷,第603頁(yè)。。陳云在這里實(shí)際上強(qiáng)調(diào)了工業(yè)布局與城市規(guī)劃工作相結(jié)合的重要性。這一重要性也在1956年5月由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新工業(yè)區(qū)和新工業(yè)城市建設(shè)工作幾個(gè)問(wèn)題的決定》④《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新工業(yè)區(qū)和新工業(yè)城市建設(shè)工作幾個(gè)問(wèn)題的決定》,《建設(shè)月刊》1956年第3期。中得到了具體體現(xiàn)。該《決定》指出,加強(qiáng)城市和工人鎮(zhèn)的規(guī)劃工作,是保證工業(yè)建設(shè)順利開(kāi)展的重要條件?!稕Q定》還規(guī)定了城市和區(qū)域規(guī)劃工作的任務(wù),就是在將要開(kāi)辟為新工業(yè)區(qū)和將要建設(shè)新工業(yè)城市的地區(qū),根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件、經(jīng)濟(jì)條件和國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展計(jì)劃,對(duì)工業(yè)、動(dòng)力、交通運(yùn)輸、郵電設(shè)施、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、居民點(diǎn)、建筑基地等建設(shè)和各項(xiàng)工程設(shè)施,進(jìn)行全面規(guī)劃;使一定區(qū)域內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)組成部分之間和各工業(yè)企業(yè)之間有良好的協(xié)作配合,居民點(diǎn)的布置更加合理,各項(xiàng)工程的建設(shè)更加有序,以保證新工業(yè)區(qū)和新工業(yè)城市的順利發(fā)展。根據(jù)這一指導(dǎo)性規(guī)定,國(guó)家計(jì)委、國(guó)家建委迅速成立了區(qū)域規(guī)劃局,在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下先后在茂名、個(gè)舊、蘭州、湘中、包頭、昆明、大冶、貴州、四川、河北、遼寧、吉林、山東等?。ㄊ?、區(qū))開(kāi)展了區(qū)域規(guī)劃工作,這不僅有利于工業(yè)生產(chǎn)力的合理布局,同時(shí)還促進(jìn)了城市建設(shè)。
區(qū)域規(guī)劃工作的基本任務(wù)除包括生產(chǎn)力的合理配置外,還包括區(qū)域之間和區(qū)域內(nèi)部各省市之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系的關(guān)鍵在于合理地安排區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)分工與協(xié)作,既要根據(jù)各地的自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)水平的差異,因地制宜地確定各地區(qū)的重點(diǎn)發(fā)展部門(mén)和行業(yè),充分發(fā)揮各地優(yōu)勢(shì),又要在地域分工的基礎(chǔ)上強(qiáng)化區(qū)域間產(chǎn)業(yè)聯(lián)系,開(kāi)展區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)協(xié)作,從而促進(jìn)區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和效益的提高。關(guān)于區(qū)域之間分工與協(xié)作的必要性,陳云指出,各協(xié)作區(qū)和各省、自治區(qū)建設(shè)起來(lái)的工業(yè)體系,水平不同而且各有特點(diǎn),而現(xiàn)代工業(yè)又是一種非常復(fù)雜的協(xié)作經(jīng)濟(jì),因此,在各個(gè)地區(qū)之間、各個(gè)部門(mén)之間、各個(gè)企業(yè)之間、以至一個(gè)企業(yè)內(nèi)部的各個(gè)部分之間,都不能沒(méi)有分工和協(xié)作。①陳云:《當(dāng)前基本建設(shè)工作中的幾個(gè)重大問(wèn)題》,《紅旗》1959年第5期。
(一)各省、自治區(qū)應(yīng)當(dāng)從全局觀點(diǎn)出發(fā),適應(yīng)全國(guó)和當(dāng)?shù)毓I(yè)建設(shè)的要求,根據(jù)自己的特點(diǎn),正確規(guī)定本省、自治區(qū)的建設(shè)任務(wù)
“大躍進(jìn)”期間,為了在全國(guó)建立獨(dú)立的比較完整的工業(yè)體系,中央在原有行政區(qū)劃和沿海與內(nèi)地兩大經(jīng)濟(jì)地帶的基礎(chǔ)上,將全國(guó)劃分為七大協(xié)作區(qū),要求各大協(xié)作區(qū)或有條件的各省、直轄市、自治區(qū),都要形成各自獨(dú)立的比較完整的工業(yè)體系。各地在執(zhí)行中央這一指導(dǎo)思想時(shí)走入了誤區(qū)。為了建立獨(dú)立完善的工業(yè)體系,各省區(qū)往往不顧本地資源優(yōu)勢(shì),盲目建設(shè)和生產(chǎn),建立了許多行業(yè)和門(mén)類的“大而全”、“小而全”的工業(yè)結(jié)構(gòu),導(dǎo)致了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同化,不僅浪費(fèi)了投資,而且破壞了原有的區(qū)域分工格局,對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。針對(duì)這種情況,1958年10月21日,陳云在西北協(xié)作區(qū)基本建設(shè)工作會(huì)上指出,建立比較完整的工業(yè)體系,首先是就全國(guó)而言,其次是就協(xié)作區(qū)而言,各個(gè)省不能這樣搞。否則,把材料、設(shè)備分散了,會(huì)影響全國(guó)和協(xié)作區(qū)的建設(shè)進(jìn)度?!肮I(yè)經(jīng)濟(jì)是一種協(xié)作經(jīng)濟(jì),‘萬(wàn)事不求人’的想法是辦不到的?!雹凇蛾愒颇曜V》中卷,第436頁(yè)。之后,陳云在《當(dāng)前基本建設(shè)工作中的幾個(gè)重大問(wèn)題》中進(jìn)一步指出,在一個(gè)省、自治區(qū)以內(nèi),企圖建立完整無(wú)缺、樣樣都有、萬(wàn)事不求人的獨(dú)立的工業(yè)體系,是不切實(shí)際的。如果不考慮本地區(qū)的資源條件和經(jīng)濟(jì)特點(diǎn),勉強(qiáng)去辦那些難以辦到的事情,而不積極去辦那些可以辦到的和在全國(guó)范圍內(nèi)迫切需要的事情,這在經(jīng)濟(jì)上是不合理的。陳云的論斷實(shí)際上強(qiáng)調(diào)了各地充分發(fā)揮本地資源優(yōu)勢(shì)開(kāi)展區(qū)域分工,形成各具特色的地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要性。③陳云:《當(dāng)前基本建設(shè)工作中的幾個(gè)重大問(wèn)題》,《紅旗》1959年第5期。
(二)加強(qiáng)各地區(qū)之間、各部門(mén)之間、各企業(yè)之間的協(xié)作是保證共同發(fā)展的重要條件
區(qū)域之間除了分工外,也不能缺少協(xié)作。為了強(qiáng)調(diào)區(qū)域之間開(kāi)展協(xié)作的重要性,陳云用生產(chǎn)大型發(fā)電設(shè)備的例子進(jìn)行了說(shuō)明。他指出,我國(guó)生產(chǎn)的1.2萬(wàn)千瓦以上的火力發(fā)電設(shè)備,就需要在全國(guó)范圍內(nèi)組織80多個(gè)大中型機(jī)械制造企業(yè)協(xié)作配合,同時(shí),還需要冶金、煤炭、電力、化工等重工業(yè)部門(mén),和造紙、陶瓷、紡織等輕工業(yè)部門(mén)的協(xié)作配合。像這樣復(fù)雜的需要各方面協(xié)作配合的生產(chǎn),在一個(gè)企業(yè)內(nèi)固然無(wú)法進(jìn)行,目前在一個(gè)省、自治區(qū)內(nèi)也難以單獨(dú)進(jìn)行,只有在更大的范圍內(nèi)合理分配生產(chǎn)任務(wù),組織協(xié)作,才能夠完滿地進(jìn)行。④陳云:《當(dāng)前基本建設(shè)工作中的幾個(gè)重大問(wèn)題》,《紅旗》1959年第5期。因此,必須加強(qiáng)各地區(qū)之間、各部門(mén)之間、各企業(yè)之間的協(xié)作。在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始建立工業(yè)體系的現(xiàn)在是這樣,在各協(xié)作區(qū)以至許多省、自治區(qū)建立了自己的工業(yè)體系的將來(lái)也是這樣。
陳云在處理區(qū)域規(guī)劃問(wèn)題上體現(xiàn)出的“統(tǒng)籌兼顧、全面協(xié)調(diào)、因地制宜、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)”的思維模式,無(wú)疑可以為當(dāng)前的區(qū)域規(guī)劃工作提供可資借鑒的理念和方法。一方面,在當(dāng)前的區(qū)域規(guī)劃工作中,要搞好區(qū)域空間的綜合協(xié)調(diào),包括城鄉(xiāng)建設(shè)、各類開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空間布局協(xié)調(diào),以及國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)整治的協(xié)調(diào),同時(shí)還包括不同區(qū)域之間、區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)之間和城鄉(xiāng)之間的相互協(xié)調(diào)。另一方面,區(qū)域規(guī)劃要從發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)出發(fā),合理規(guī)劃區(qū)域的分工與協(xié)作。