張彩霞

廣州中醫(yī)藥大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 廣東廣州 510006

20世紀(jì)90年代以來，隨著商品和人口在全球范圍內(nèi)流動(dòng)日益頻繁，艾滋病、瘋牛病、埃博拉出血熱、SARS、甲型H1N1流感、“超級(jí)細(xì)菌”、致命大腸桿菌等新發(fā)傳染病先后在全球范圍內(nèi)暴發(fā)并傳播，引起人們的恐慌，使得控制傳染病的需求更加緊迫。新發(fā)傳染病的全球流行，嚴(yán)重危及人們的身體健康與生命安全，影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，甚至威脅到地區(qū)與全球的安全與穩(wěn)定。傳染病的全球化使得公共健康問題由單純的國(guó)內(nèi)法管轄的事項(xiàng)演變成了全球性的公共衛(wèi)生危機(jī)。［1]

1 傳染病全球治理理念的形成與國(guó)際法的實(shí)踐

1.1 傳染病全球治理的概念與特征

全球性衛(wèi)生危機(jī)給單個(gè)主權(quán)國(guó)家?guī)韲?yán)峻挑戰(zhàn)。因?yàn)榧膊o邊界，它在短時(shí)間內(nèi)隨著全球流動(dòng)的商品與人口到達(dá)地球的每一個(gè)角落。傳染病的全球化迫使人們反思傳統(tǒng)的國(guó)家治理模式的局限性，全球治理的理念應(yīng)運(yùn)而生。所謂全球治理的核心思想是多元主體共同治理全球問題。［2]傳染病的全球治理，是指?jìng)€(gè)人和各種機(jī)構(gòu)(包括國(guó)際組織、政府)共同參與傳染病的綜合治理。它強(qiáng)調(diào)多元主體以多種方式共同治理傳染病問題。

與以國(guó)家主權(quán)為核心的現(xiàn)代傳染病防控機(jī)制相比，傳染病的全球治理具有如下特點(diǎn):第一，主體更加多元化，主權(quán)國(guó)家不再是國(guó)際衛(wèi)生合作的唯一主體，各種非政府組織、私人團(tuán)體、公私合營(yíng)機(jī)構(gòu)及區(qū)域性衛(wèi)生組織在傳染病的全球治理中發(fā)揮著重要作用。第二，治理手段有剛有柔，一方面，傳統(tǒng)的比較松散的條約機(jī)制被國(guó)際衛(wèi)生法律機(jī)制所取代，突出強(qiáng)調(diào)國(guó)家在全球衛(wèi)生危機(jī)中負(fù)有的國(guó)際法義務(wù);另一方面，指南、決議、宣言等軟法及政治外交等非制度安排也在傳染病的全球治理中發(fā)揮著越來越大的影響。第三，合作方式更加多樣化，不僅包括通報(bào)、示警、信息共享等初級(jí)合作形式，也包括病原體和藥品價(jià)格的共享、實(shí)驗(yàn)室研發(fā)等高級(jí)合作形式。第四，在價(jià)值觀上，更加關(guān)注全人類的共同利益(傳染病的大規(guī)模流行危害全人類的共同利益)，而傳統(tǒng)的國(guó)家利益至上原則被淡化。第五，在工作方針上，不再致力于消滅某一種單一的傳染病，而是廣泛關(guān)注疾病、衛(wèi)生體系、衛(wèi)生籌資、衛(wèi)生人力等影響公共健康的多種因素，倡導(dǎo)通過健康的社會(huì)生活方式等來預(yù)防疾病與促進(jìn)健康。

1.2 國(guó)際法治理傳染病的實(shí)踐

為了應(yīng)對(duì)全球化對(duì)公共衛(wèi)生的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，國(guó)際社會(huì)對(duì)現(xiàn)代傳染病防控國(guó)際合作機(jī)制進(jìn)行了發(fā)展與完善。具體措施包括轉(zhuǎn)移世界衛(wèi)生組織的工作重點(diǎn)并擴(kuò)張職能，改變傳統(tǒng)的以消滅單一傳染病為目標(biāo)的工作方針，逐漸將工作重點(diǎn)與核心職能集中到促進(jìn)公共健康的全球衛(wèi)生合作方面;修改TRIPS協(xié)議，明確了專利藥品強(qiáng)制許可的條件與具體規(guī)則，協(xié)調(diào)國(guó)際貿(mào)易與公共健康的矛盾;修訂《國(guó)際衛(wèi)生條例》，強(qiáng)化主權(quán)國(guó)家在防治傳染病中的國(guó)際合作義務(wù);與大量新興的非政府組織(NGO)合作，共同參與傳染病的綜合治理;重視宣言、決議、指引、倡議等國(guó)際“軟法”的作用，協(xié)調(diào)機(jī)制和柔性手段在傳染病治理中得以大量運(yùn)用。通過上述五個(gè)方面的行動(dòng)，傳染病的全球治理框架初具雛形，并在防治SARS、禽流感、艾滋病和H1N1甲型流感等事件中發(fā)揮了重大作用。

2011年5月，第64屆世界衛(wèi)生大會(huì)上，獨(dú)立審查委員會(huì)對(duì)WHO組織的流感大流行應(yīng)對(duì)工作和國(guó)際衛(wèi)生條例的審查結(jié)果表明國(guó)際衛(wèi)生條例有助于加強(qiáng)全球應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防范能力，但目前全球尚未做好充分準(zhǔn)備來應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的大流行或任何其它具有同樣威脅性的全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件。［3]流行性感冒防范框架的構(gòu)建是傳染病全球治理框架已經(jīng)初步形成的一個(gè)標(biāo)志性事件。該框架將有助于更好地共享流感病毒和獲得疫苗及其它利益，為各會(huì)員國(guó)更好地獲取工具和知識(shí)，加強(qiáng)對(duì)傳染病的防范奠定基礎(chǔ)。

2 現(xiàn)有傳染病全球治理機(jī)制的缺陷與不足

盡管傳染病的全球治理機(jī)制已初步形成，但還略顯粗糙，面對(duì)各種新發(fā)傳染病帶來的非傳統(tǒng)性安全威脅，還存在一些缺陷與不足。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 世界衛(wèi)生組織管理系統(tǒng)僵化失靈，在全球衛(wèi)生治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位受到挑戰(zhàn)

在抗擊SARS的斗爭(zhēng)中，世界衛(wèi)生組織早前建立的“重大疫情全球警報(bào)系統(tǒng)”(The Global Outbreak A-lert and Response Network，GOARN)發(fā)揮了重大作用。各國(guó)疫情信息通報(bào)制度的形成、傳染病全球監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的建立與全球旅游警告的發(fā)布牢固樹立了世界衛(wèi)生組織在全球衛(wèi)生危機(jī)中的權(quán)威地位;全球科學(xué)研究合作機(jī)制的形成增強(qiáng)了人類抗擊傳染病的信心和能力;WHO職權(quán)的擴(kuò)大與“指引”、“建議”等軟法的大量運(yùn)用大大提高了全球治理能力與治理效率。在隨后的禽流感、豬流感等公共衛(wèi)生危機(jī)中，WHO憑借其擁有的眾多優(yōu)勢(shì)，以其卓越的協(xié)調(diào)能力與組織能力贏得了會(huì)員國(guó)的普遍尊敬，為全球衛(wèi)生治理機(jī)制的初步形成做出了重要貢獻(xiàn)。

一方面，傳染病的全球化呼吁世界衛(wèi)生組織主導(dǎo)全球衛(wèi)生治理;另一方面，世界衛(wèi)生組織受各種因素的影響表現(xiàn)出難當(dāng)此任的傾向。在此局面下，對(duì)WHO進(jìn)行新一輪改革變得不可避免。

2.2 全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡加劇全球衛(wèi)生不公平

地區(qū)發(fā)展不平衡，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間的貧富差距擴(kuò)大，貧困化、環(huán)境污染等問題日益嚴(yán)重。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，許多發(fā)展中國(guó)家和最貧困國(guó)家的衛(wèi)生投入嚴(yán)重不足甚至基本缺失，使得發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間在享受低廉高質(zhì)醫(yī)療保健服務(wù)方面的差距越來越大。貧窮使廣大發(fā)展中國(guó)家的醫(yī)療體系長(zhǎng)期落后不前，從而無法提高人們的健康水平。一些地區(qū)由于受貧困和傳染病的影響，死亡率甚至出現(xiàn)了上升趨勢(shì)。自1990年以來，艾滋病危機(jī)造成世界最貧窮的若干國(guó)家(尤其是在南撒哈拉非洲)的人均預(yù)期壽命不但沒有上升反而有所下降，與較富裕國(guó)家之間的差距急劇增加。［4]WHO在《2003年世界衛(wèi)生報(bào)告》中指出，新世紀(jì)初全球衛(wèi)生差距日益拉大、疾病負(fù)擔(dān)正在加重，呼吁各國(guó)重視全球衛(wèi)生不公平的現(xiàn)實(shí)。［5]2008年，世界衛(wèi)生組織和中國(guó)衛(wèi)生部發(fā)布了《用一代人時(shí)間彌合差距》的調(diào)查報(bào)告，該報(bào)告記錄了國(guó)家間以及國(guó)家內(nèi)部不同人群間顯著的健康水平差距，提出健康不公平深受政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)因素影響，再次呼吁國(guó)際社會(huì)重視健康公平問題。［6]《2011年世界衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)》報(bào)告指出，全球在實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)的進(jìn)程中取得了一定的成就，但發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家在衛(wèi)生方面的投入相差巨大，傳染疾病和慢性疾病仍然困擾許多國(guó)家，特別是發(fā)展中國(guó)家。［7]

可以說，醫(yī)療不公平已經(jīng)成為影響全球健康的核心問題。這不僅是貧窮國(guó)家，也是富裕國(guó)家在公共衛(wèi)生方面所面臨的主要挑戰(zhàn)。無論是在發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，都存在衛(wèi)生資金分配不公平和使用效率低的情況，而發(fā)展中國(guó)家醫(yī)療不公平的問題尤其突出。

2.3 全球局部戰(zhàn)爭(zhēng)不斷，公共危機(jī)事件頻發(fā)，各種新發(fā)、復(fù)發(fā)傳染病的誘發(fā)因素正在增多

自蘇聯(lián)解體，兩極格局終結(jié)，世界大戰(zhàn)的威脅解除了，但全球局部戰(zhàn)爭(zhēng)不斷，幾乎每隔幾年就爆發(fā)一次。戰(zhàn)爭(zhēng)是滋生傳染病的溫床與發(fā)源地。戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)基礎(chǔ)衛(wèi)生設(shè)施造成嚴(yán)重破壞，使交戰(zhàn)國(guó)人們的生存環(huán)境更加惡劣。傷口感染、饑荒與難民潮加速傳染病的傳播與蔓延。

其次，近些年來，各種自然災(zāi)害與公共危機(jī)事件頻繁爆發(fā)，全球面臨多種健康威脅，各種新發(fā)、復(fù)發(fā)傳染病的誘發(fā)因素正在增多。

再次，全球氣候變暖、環(huán)境污染、生態(tài)破壞、食品安全危機(jī)、抗生素濫用、人口老齡化、城市過度擴(kuò)張等全球性問題，一方面增加了傳染病發(fā)生與傳播的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也使得傳染病的治理變得更加復(fù)雜與艱難。

2.4 多個(gè)并存的國(guó)際組織公共衛(wèi)生職能重疊，導(dǎo)致傳染病全球治理的無序與混亂

一方面，WHO在全球衛(wèi)生治理中的主導(dǎo)地位歷經(jīng)2003年的SARS與2004年的禽流感而得到初步確立;另一方面，世界貿(mào)易組織和世界銀行也日益關(guān)注公共健康的發(fā)展;世界動(dòng)物衛(wèi)生組織、聯(lián)合國(guó)艾滋病規(guī)劃署、聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)教科文組織等國(guó)際組織在傳染病的全球治理中也發(fā)揮了重要作用。

6)當(dāng)層結(jié)穩(wěn)定度強(qiáng)出現(xiàn)急流和轉(zhuǎn)子時(shí),因急流兩側(cè)風(fēng)的垂直切變很大,導(dǎo)致該處可能出現(xiàn)飛機(jī)顛簸現(xiàn)象,該現(xiàn)象通常出現(xiàn)在大氣高層和中層;此兩處分別接近噴氣和螺旋槳飛機(jī)的巡航高度,故在航空飛行保障中對(duì)此必須加以重視。

但是，多個(gè)組織目標(biāo)不同，有時(shí)甚至相互沖突，部分職能相互重疊，但缺乏溝通，導(dǎo)致傳染病全球治理的無計(jì)劃性和略顯混亂的局面。例如，世界銀行對(duì)發(fā)展中國(guó)家的很多貸款都帶有國(guó)際援助的性質(zhì)，這意味著世界銀行在提供向發(fā)展中國(guó)家的貸款的時(shí)候可以提出貸款條件，以影響發(fā)展中國(guó)家的公共衛(wèi)生政策。因此貸款的用途常常受到資金提供國(guó)的干預(yù)，限定發(fā)展援助的使用范圍，降低了國(guó)際援助的有效性。

2.5 非政府組織參與傳染病的全球治理既無國(guó)際法保障，又缺乏相互溝通與協(xié)調(diào)，治理的有效性有待提高

除了政府間國(guó)際組織之外，全球基金、國(guó)際紅十字會(huì)、疫苗聯(lián)盟、國(guó)際艾滋病協(xié)會(huì)、比爾和梅林達(dá).蓋茨基金會(huì)、克林頓基金會(huì)、無國(guó)界醫(yī)生等國(guó)際非政府組織越來越多地參與到傳染病的綜合治理中來，為抗擊各種新發(fā)、復(fù)發(fā)的傳染病做出了重要貢獻(xiàn)。當(dāng)前，致力于全球衛(wèi)生治理的國(guó)際非政府組織，數(shù)量不斷增加，規(guī)模越來越大，影響日益加強(qiáng)，在解決各種全球衛(wèi)生危機(jī)中發(fā)揮了不可替代的作用，已經(jīng)成為一股新生的影響世界發(fā)展進(jìn)程的重要力量。國(guó)際非政府組織通過建立跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)，傳播共同的國(guó)際規(guī)則和信念，積極參與全球治理事務(wù)。國(guó)際非政府組織還通過與主權(quán)國(guó)家和聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織建立各種形式的聯(lián)系與大量的項(xiàng)目合作，甚至直接參與或間接影響各國(guó)衛(wèi)生政策的制定，促進(jìn)和影響國(guó)際衛(wèi)生條約的締結(jié)，成為全球衛(wèi)生治理體系中的重要角色。

但是，由于受自身?xiàng)l件及外部因素的影響，非政府組織在全球衛(wèi)生治理中的作用存在局限性，一方面非政府組織參與全球衛(wèi)生治理缺乏國(guó)際法的保障，主體資格與法律地位不明確導(dǎo)致非政府組織參與公共衛(wèi)生決策陷入尷尬境地;另一方面，由于非政府組織之間很少相互溝通，又缺乏相互聯(lián)系與合作的平臺(tái)，有時(shí)不免出現(xiàn)多個(gè)非政府組織的多個(gè)投資項(xiàng)目高度重合或者互不銜接的情況，造成資源的大量浪費(fèi)，降低了國(guó)際非政府組織參與全球衛(wèi)生治理的有效性等。

2.6 行動(dòng)上過度依賴醫(yī)學(xué)界的技術(shù)攻關(guān)，忽視傳染病的治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程

人類自19世紀(jì)以來取得的巨大醫(yī)學(xué)突破使人們堅(jiān)信生物技術(shù)是解決全球健康問題的唯一途徑。長(zhǎng)期以來，預(yù)防和控制疾病被看作是醫(yī)學(xué)界內(nèi)部的事情，而相對(duì)忽視與其他部門的溝通、協(xié)作。即使WHO和世界動(dòng)物衛(wèi)生組織(Office International Des Epizooties，OIE)，也只是把注意力放在了尋找發(fā)病病毒和評(píng)估疫情上。然而，傳染病的治理僅僅依靠醫(yī)學(xué)技術(shù)是不夠的，因?yàn)橛绊懠膊〉陌l(fā)生與擴(kuò)散的因素是多重的，既有經(jīng)濟(jì)、政治、文化和教育等社會(huì)結(jié)構(gòu)性的，也有家庭狀況、居住條件和個(gè)人衛(wèi)生習(xí)慣等的。各國(guó)研究均表明，如果沿襲傳統(tǒng)衛(wèi)生政策模型，單純強(qiáng)調(diào)直接導(dǎo)致疾病的生物原因是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

而且，醫(yī)學(xué)技術(shù)的應(yīng)用具有兩面性。一方面，技術(shù)革命造就了疫苗和抗生素，疫苗和抗生素曾經(jīng)成功地馴服了傳染病;另一方面，人們對(duì)抗生素的過度使用及誤用，使微生物產(chǎn)生了很強(qiáng)的抗藥性。而微生物抗藥性的產(chǎn)生必然增加疾病的治療難度，加重患者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。例如，非洲瘧疾的危害越來越嚴(yán)重，原因之一就是瘧原蟲對(duì)奎寧類抗瘧藥的耐藥性不斷擴(kuò)大，而當(dāng)?shù)鼐用裼譄o力支付價(jià)格較高的新藥。

綜上所述，控制傳染病是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要全社會(huì)各種力量的廣泛參與。醫(yī)學(xué)界的技術(shù)攻關(guān)固然關(guān)鍵，但其他部門的協(xié)助、配合也必不可少。

3 完善傳染病全球治理機(jī)制的政策建議

由于傳染病問題具有全球性的特征，對(duì)傳染病的治理應(yīng)該是完整和統(tǒng)一的，不可人為地隔離開來。目前的現(xiàn)實(shí)是主權(quán)國(guó)家林立，各國(guó)對(duì)傳染病問題“分而治之”;多個(gè)參與傳染病治理的國(guó)際組織并存、由于締約方不同，法律義務(wù)及責(zé)任不同，相互之間缺乏有機(jī)聯(lián)系，甚至出現(xiàn)許多矛盾和交叉，又缺乏有效的執(zhí)行機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，給多邊條約及國(guó)際衛(wèi)生組織決議的實(shí)施帶來很大障礙，影響傳染病全球治理的效率。為了適應(yīng)不斷變化的疾病流行趨勢(shì)，必須對(duì)既有的傳染病全球治理框架進(jìn)行發(fā)展和完善，形成一個(gè)多元化、多層次的傳染病全球治理機(jī)制。針對(duì)上述討論，提出建議如下。

3.1 改革世界衛(wèi)生組織，縮小核心職能范圍，強(qiáng)化應(yīng)變能力，提高治理效率，牢固確立WHO在全球衛(wèi)生治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位

WHO如果想繼續(xù)在全球衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，必須要與時(shí)俱進(jìn)，盡快完成新一輪的機(jī)構(gòu)改革。

新一輪改革的目標(biāo)是使WHO成為更靈活、一體化與網(wǎng)絡(luò)化的組織，以便其能更快速、高效地開展工作。因此，WHO首先必須縮小核心職能。利用自身優(yōu)勢(shì)把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到公共健康的全球治理上來;利用其強(qiáng)大的號(hào)召力與影響力，召集更多資源投入公共衛(wèi)生領(lǐng)域，合理規(guī)劃全球衛(wèi)生資金的用途，而不是致力于應(yīng)對(duì)某一種單一的傳染病。其次，WHO必須增強(qiáng)其應(yīng)變能力。面對(duì)復(fù)雜多變的疾病流行趨勢(shì)，WHO必須與成員國(guó)一起迅速反應(yīng)，靈活應(yīng)對(duì)，相互配合，聯(lián)合抗擊傳染病，才能滿足人們?nèi)找嫣岣叩钠谕＿@就要求WHO增減機(jī)構(gòu)，改善決策程序，拓寬信息溝通的渠道，增加工作的透明度，增強(qiáng)監(jiān)督與問責(zé)制。2011年4月，WHO執(zhí)委會(huì)決定將改革重點(diǎn)放在規(guī)劃、治理和管理三大工作領(lǐng)域，是一個(gè)正確的方向。WHO機(jī)構(gòu)改革若能順利完成并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，則其治理效率將有明顯改善，這對(duì)于牢固樹立WHO在全球衛(wèi)生治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位大有裨益。

3.2 發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家一起努力，改善全球經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)，增加全球衛(wèi)生投入，促進(jìn)全球衛(wèi)生公平

一方面，廣大發(fā)展中國(guó)家應(yīng)堅(jiān)持自我發(fā)展的道路，及時(shí)抓住經(jīng)濟(jì)全球化中的有利時(shí)機(jī)，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)自身的能力建設(shè)，改善全球經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)，從總量上增加全球衛(wèi)生投入。為了在國(guó)際社會(huì)中取得話語(yǔ)權(quán)，廣大發(fā)展中國(guó)家首先應(yīng)積極推進(jìn)國(guó)際組織的機(jī)構(gòu)改革，提高發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際組織中的代表性和發(fā)言權(quán)，推動(dòng)更多的新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家人員出任國(guó)際組織的高管;其次應(yīng)積極參與各種國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際金融、有關(guān)氣候變化與環(huán)境的多邊談判，主動(dòng)參與各項(xiàng)新議題的談判和新規(guī)則的制定，使發(fā)展中國(guó)家在其中獲得更多的參與權(quán)和利益，力爭(zhēng)使全球化進(jìn)程符合自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，確保發(fā)展中國(guó)家在與衛(wèi)生事業(yè)有關(guān)的國(guó)際談判中獲得公正待遇。

另一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)履行承諾，增加發(fā)展援助，促進(jìn)衛(wèi)生資源在全球的分配公平。為了在全球范圍內(nèi)促進(jìn)衛(wèi)生服務(wù)的公平性與可及性，減少衛(wèi)生領(lǐng)域的不平等現(xiàn)象，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)無條件增加對(duì)最不發(fā)達(dá)國(guó)家的醫(yī)療援助與技術(shù)援助，改善貧弱者的健康結(jié)果。近年來，受國(guó)際金融危機(jī)的影響，發(fā)達(dá)國(guó)家的總體經(jīng)濟(jì)規(guī)模下降，全球發(fā)展援助的規(guī)模也相應(yīng)下降。部分發(fā)達(dá)國(guó)家沒有兌現(xiàn)以國(guó)民生產(chǎn)總值0.7%進(jìn)行國(guó)際發(fā)展援助的承諾。聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)潘基文在致意大利8國(guó)首腦會(huì)議的信中指出，非洲每年實(shí)際得到的援助，比發(fā)達(dá)國(guó)家的承諾至少要少200億美元。［8]

3.3 推動(dòng)國(guó)際關(guān)系民主化，增加溝通，緩和矛盾，減少戰(zhàn)爭(zhēng)與沖突

在政治層面，廣大發(fā)展中國(guó)家應(yīng)順應(yīng)世界潮流，培育和推動(dòng)國(guó)際關(guān)系民主化，增加溝通，緩和矛盾，減少戰(zhàn)爭(zhēng)與沖突，在國(guó)際政治舞臺(tái)上充分發(fā)揮自己的影響和作用，更好地維護(hù)國(guó)家利益。推進(jìn)國(guó)際關(guān)系民主化，其基本精神是反對(duì)強(qiáng)權(quán)政治和單邊主義，由世界各國(guó)通過平等協(xié)商共同解決國(guó)際問題，共同治理全球事務(wù)。對(duì)于廣大發(fā)展中國(guó)家而言，必須要與發(fā)達(dá)國(guó)家加強(qiáng)對(duì)話，增進(jìn)溝通，消除偏見與分歧，為國(guó)際關(guān)系民主化減少障礙;積極參與國(guó)際組織的活動(dòng)和國(guó)際規(guī)則的制定，把國(guó)際組織作為推進(jìn)國(guó)際社會(huì)民主化的主要場(chǎng)所;積極參加和召集國(guó)際會(huì)議，加強(qiáng)在國(guó)際舞臺(tái)的多邊交往與合作，為國(guó)際社會(huì)民主化創(chuàng)造良好的氛圍。

3.4 不附任何條件加大國(guó)際援助力度，優(yōu)化國(guó)際援助結(jié)構(gòu)，提高援助效率

世界越公平，世界人們?cè)浇】?。目前，世界?jīng)濟(jì)正進(jìn)入“困難時(shí)期”，為防止危機(jī)進(jìn)一步惡化，各國(guó)積極加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)和國(guó)際合作至關(guān)重要。為了應(yīng)對(duì)目前的挑戰(zhàn)，發(fā)展中國(guó)家需要國(guó)際組織和其他國(guó)家的幫助。國(guó)際社會(huì)強(qiáng)烈呼吁發(fā)達(dá)國(guó)家要承擔(dān)起幫助不發(fā)達(dá)國(guó)家的責(zé)任;呼吁發(fā)達(dá)國(guó)家不附加任何條件加大援助，加大對(duì)受沖擊國(guó)家的經(jīng)濟(jì)援助。援助應(yīng)當(dāng)是無私的和不附加任何條件的，特別要加大對(duì)最不發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的援助力度，重點(diǎn)解決饑餓、營(yíng)養(yǎng)不良、醫(yī)療和兒童求學(xué)問題。

首先，必須保證有充足有效的援助量。發(fā)達(dá)國(guó)家必須兌現(xiàn)發(fā)展援助占其國(guó)民生產(chǎn)總值0.7%的承諾，切實(shí)履行幫助發(fā)展中國(guó)家的義務(wù)。其次，擴(kuò)大發(fā)展援助不僅強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大援助的數(shù)量，也要重視援助質(zhì)量的提高。應(yīng)改變片面強(qiáng)調(diào)援助國(guó)的地位而忽視受援國(guó)在國(guó)際援助體系中作用的現(xiàn)狀，加強(qiáng)互動(dòng)，使大型發(fā)展援助更加符合受援國(guó)的具體需要。再次，優(yōu)化國(guó)際援助結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)改進(jìn)國(guó)際援助的所有權(quán)結(jié)構(gòu)，以提高援助效果與援助效率。目前全球援助機(jī)構(gòu)總體上缺少專業(yè)化程序，職能重疊，效率不高，必須按照《巴黎宣言》確定的框架與方向，建立各援助國(guó)和受援國(guó)之間的相互責(zé)任機(jī)制以及相互信任關(guān)系，開展積極的協(xié)調(diào)與合作，從而使得國(guó)際援助能夠最大限度地發(fā)揮效用。［9]

3.5 加強(qiáng)國(guó)際組織之間的國(guó)際合作與協(xié)調(diào)，構(gòu)建從地區(qū)到全球的傳染病治理網(wǎng)絡(luò)

隨著全球化的發(fā)展，領(lǐng)域之間的相互影響和滲透程度愈來愈高，國(guó)際組織之間發(fā)生職能交叉的現(xiàn)象越來越多。在這種情況下，為了避免所有組織的功能失靈，提高全球衛(wèi)生治理的效率，必須加強(qiáng)國(guó)際組織之間的合作與協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)伙伴關(guān)系是世界衛(wèi)生組織工作的重點(diǎn)內(nèi)容之一。加強(qiáng)與政府間國(guó)際組織及非政府組織的溝通與交流，或通過訂立合作協(xié)議;或通過使用聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行合作，或建立國(guó)際組織間的聯(lián)合項(xiàng)目等多種形式，構(gòu)建一個(gè)全方位的全球衛(wèi)生治理網(wǎng)絡(luò)，共促全球公共健康。［10]

必須高度重視地區(qū)性衛(wèi)生組織對(duì)傳染病全球治理的推動(dòng)作用。地區(qū)性衛(wèi)生合作作為全球衛(wèi)生治理的有益補(bǔ)充和不可或缺的力量，對(duì)于促進(jìn)全人類的公共健康亦發(fā)揮重要作用。由于世界衛(wèi)生組織視角單一，重點(diǎn)關(guān)注的是全球公共健康，信息渠道主要依賴官方而非多元，對(duì)于地區(qū)性的傳染病或公共衛(wèi)生隱患常常缺乏專門的知識(shí)和人才，而地區(qū)性衛(wèi)生組織恰好具備世界衛(wèi)生組織所不具有的資源，因此成為世界衛(wèi)生組織所依賴的對(duì)象。更加重要的是，由于地緣政治和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系緊密，地區(qū)內(nèi)的商品和人口流動(dòng)頻繁，在公共衛(wèi)生安全方面的合作需求必然較高，且能夠通過“議題關(guān)聯(lián)”推動(dòng)各國(guó)在其他領(lǐng)域的合作。［11]例如，在東亞地區(qū)，中國(guó)日益成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定器，地區(qū)間的各種議題的合作均離不開中國(guó)的積極參與，加強(qiáng)和東亞其他國(guó)家和地區(qū)的公共衛(wèi)生合作，在各個(gè)方面均符合中國(guó)的國(guó)家利益。

3.6 明確非政府組織的法律地位，加強(qiáng)非政府組織之間的溝通與協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮其積極性

全球公民社會(huì)的興起推動(dòng)了全球治理決策的多元化，傳染病問題的全球治理不僅需要正式的制度和組織(國(guó)際機(jī)構(gòu)、政府間合作等)，而且也需要其他組織和壓力團(tuán)體(如跨國(guó)社會(huì)運(yùn)動(dòng)、多國(guó)公司與眾多的非政府組織)的參與。［12]盡管非政府組織積極參與全球性事務(wù)，為推進(jìn)國(guó)際法律秩序的變革做出了積極的貢獻(xiàn)，但由于在國(guó)際法層面，沒有專門的國(guó)際條約對(duì)其進(jìn)行定義和規(guī)范，其主體資格和法律地位并不確定，目前尚不存在一套廣泛接受的非政府組織參與國(guó)際活動(dòng)的模式。因此，在國(guó)際法層面明確非政府間國(guó)際組織(NGOs)和私人團(tuán)體的法律地位，給予非政府組織國(guó)際法主體資格，從制度上保障非政府組織廣泛參與全球衛(wèi)生事務(wù)的權(quán)利，對(duì)于充分發(fā)揮非政府組織在傳染病全球治理中的積極作用，無疑是非常有益的。此外，還需加強(qiáng)非政府組織之間的溝通與協(xié)調(diào)，交流經(jīng)驗(yàn)，分享信息，攜手對(duì)抗傳染病。

3.7 重視傳染病流行的社會(huì)決定因素，促進(jìn)公共健康的綜合治理

大量研究表明，傳染病的發(fā)生與流行受到國(guó)家政治體制、經(jīng)濟(jì)狀況、文化習(xí)俗、人口密度、自然環(huán)境等一系列社會(huì)因素的影響。也就是說，社會(huì)因素決定了傳染病的流行程度和易感人群。同理，在一國(guó)之內(nèi)不同人群之間、國(guó)家與國(guó)家之間普遍存在的健康不公平現(xiàn)象也是由上述社會(huì)因素決定的。因此，必須對(duì)健康和健康不公平的情況進(jìn)行科學(xué)的測(cè)量，理解其嚴(yán)重程度并分析原因，從全球、國(guó)家和地區(qū)層面作出執(zhí)政承諾，采取“將健康融入各項(xiàng)公共政策”的策略，建立跨部門的合作機(jī)制，動(dòng)員社會(huì)組織和居民廣泛參與，改善人們的日常生活環(huán)境，從法律、政策和規(guī)劃等各個(gè)方面采取行動(dòng)，用一代人的時(shí)間彌合健康差距。［13]2011年“健康問題社會(huì)決定因素世界大會(huì)”通過了《健康問題社會(huì)決定因素:里約政治宣言》，呼吁各國(guó)在國(guó)家層面形成統(tǒng)一的健康政策，將多部門參與衛(wèi)生政策制定過程制度化，確保公平的全民覆蓋，并加強(qiáng)針對(duì)社會(huì)決定因素的監(jiān)測(cè)、研究、證據(jù)分享，強(qiáng)調(diào)WHO組織的在該領(lǐng)域的主導(dǎo)作用，以推動(dòng)將健康納入所有政策，減少衛(wèi)生不公平。

3.8 重視國(guó)際人權(quán)機(jī)制和國(guó)際環(huán)境法在傳染病全球治理中的作用

當(dāng)前的國(guó)際人權(quán)機(jī)制和國(guó)際環(huán)境法在許多方面都直接或間接地涉及全球公共衛(wèi)生治理問題。［14]《世界人權(quán)宣言》承認(rèn)了人權(quán)不僅包括公民和政治權(quán)利，同時(shí)也包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利。對(duì)人權(quán)的尊重與對(duì)環(huán)境的保護(hù)有助于提高公共衛(wèi)生治理的效率;而對(duì)人權(quán)的侵犯與對(duì)環(huán)境的破壞不利于公共衛(wèi)生的治理。因此，必須重視國(guó)際人權(quán)保障機(jī)制和國(guó)際環(huán)境法在全球衛(wèi)生治理中的作用，使之發(fā)揮更大作為。

4 結(jié)語(yǔ)

傳染病問題是一個(gè)全球性問題，必須依靠全球治理。傳染病的全球治理強(qiáng)調(diào)多元主體以多種方式共同參與傳染病的綜合治理。國(guó)際組織、主權(quán)國(guó)家與非政府組織是傳染病治理的主要主體。世界衛(wèi)生組織作為全球范圍內(nèi)最有號(hào)召力與影響力的全球性衛(wèi)生組織，承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)全球衛(wèi)生工作與協(xié)調(diào)各國(guó)衛(wèi)生政策的重任。為了適應(yīng)復(fù)雜多變的流行病發(fā)展趨勢(shì)，必須對(duì)WHO進(jìn)行新一輪機(jī)構(gòu)改革，增強(qiáng)它的全球治理能力，提高它的應(yīng)變能力與治理效率。民族國(guó)家是全球衛(wèi)生治理的中堅(jiān)力量。一方面，必須緊緊依托發(fā)展中國(guó)家，堅(jiān)持走自我發(fā)展的道路，抓住機(jī)遇，努力提高自身能力建設(shè)，改善全球經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)，提高發(fā)展中國(guó)家防控傳染病的綜合能力;另一方面，必須督促發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)起幫助發(fā)展中國(guó)家的歷史責(zé)任，不附加任何條件增加發(fā)展援助，擴(kuò)大全球衛(wèi)生投入，改善貧弱者的健康狀況，促進(jìn)全球衛(wèi)生公平。當(dāng)然，傳染病的治理離不開非政府間組織、跨國(guó)公司、居民社區(qū)、家庭及個(gè)人的全面參與和相互合作。它們是傳染病治理的重要角色，是傳染病全球治理機(jī)制的重要組成部分。

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