□曾文杰，趙振祥

（1.中共杭州市江干區(qū)委政法委員會，浙江杭州 310002）

（2.杭州市江干區(qū)人民法院，浙江杭州 310002）

論信訪調解司法化機制的建立與完善*

□曾文杰1，趙振祥2

（1.中共杭州市江干區(qū)委政法委員會，浙江杭州 310002）

（2.杭州市江干區(qū)人民法院，浙江杭州 310002）

信訪作為我國特有的向政府反映民意的渠道，有其歷史的淵源和社會實踐的需要。信訪調解應當成為信訪工作的重要內容。當前信訪調解中存在不依法進行信訪調解、信訪調解不具有法律執(zhí)行力、信訪調解工作開展不夠及時、信訪調解一定程度上形成了對我國司法制度挑戰(zhàn)等問題。要確立信訪調解工作的規(guī)范性，建立信訪調解工作的司法化機制，使信訪調解發(fā)揮實效。

信訪調解；司法化機制；來信來訪；政法機關

上訪現象在中國具有悠久的歷史文化傳統，在漫長的封建時代就有制度化了的“京控”和“上控”。因此，“進京告御狀”申訴冤情的傳統在中國百姓思想中可謂根深蒂固，即使是各地信訪體系健全的今天，到北京告御狀的上訪人員（下稱“信訪人員）仍比比皆是，他們中有的甚至在北京長期租房居住，形成了信訪人員互相交流經驗和集體行動的“信訪街”、“信訪村”等，造成了社會安定和諧的隱患。尤其是在轉型期社會矛盾激化的背景下，如何及時處理信訪及其所反映的社會問題已經成為政府建設“政治文明”與“和諧社會”的重要任務。

一、信訪調解的概念界定及產生背景

（一）信訪調解的概念界定。信訪調解作為信訪工作的重要內容之一，即指由各信訪機構的信訪調解員對公民、法人、其他組織反映的問題采取調解的方式予以解決的一種處理方法。以其為百姓接受的具有中國傳統特色的糾紛處理方式，發(fā)揮化解矛盾、定紛止爭的作用，緩解信訪問題的積累和信訪洪峰的形成，促進社會的安定和和諧。

信訪調解的范圍一般指《信訪條例》第十四條規(guī)定的信訪事項范圍，即“信訪人對下列組織、人員的職務行為反映情況，提出建議、意見，或者不服下列組織、人員的職務行為，可以向有關行政機關提出信訪事項：行政機關及其工作人員；法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織及其工作人員；提供公共服務的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員；社會團體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機關任命、派出的人員；村民委員會、居民委員會及其成員?！币虼?，信訪調解也應在此范圍內對依法可以調解的事項展開調解，而對已經過法院裁決生效的法律文書等應遵循司法最后救濟的原則，告之信訪人通過提起再審等法律途徑解決。建議可采取列舉式對調解范圍進行制度上的規(guī)范，明確可以調解的范圍和對一些嚴重違反國家法律、損害公共秩序和善良風俗原則等事項不適用調解。

（二）信訪調解產生的背景。信訪調解的產生有其特定的社會背景。一是信訪調解的產生的憲政背景。信訪是中國由來已久的特殊社會現象，在當代它指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。與西方憲政體制不同的是，在憲政體制范圍內，人民保留有游行、示威、請愿、集會等諸多權利，但是如果不是通過對政府的罷免程序，政府對人民的意見并沒有回答的義務。而依照我國憲法，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，人民享有“依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務”的權利，可以行使“對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”。相應的，國家機關負有“經常保持同人民的聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督”、“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理”的責任，從而形成了我國特有的一種處理人民內部矛盾的協調機制、群眾利益的訴求平臺，即信訪制度。它是憲法賦予人民的基本民主權利，是現代國家為公民提供的補救措施，公民通過獲得司法行政中的補救，以保護其利益，也是依靠群眾，從群眾中來，從實踐中來和調查研究的基礎。故而一切解決社會問題、做群眾工作的黨政機關、群團組織、公檢法機關、經濟管理部門，都離不開信訪工作，特別是在紀檢監(jiān)察、反腐敗、黨風政風建設、社會問題調查、了解民情民意、保持社會穩(wěn)定方面，信訪甚至發(fā)揮了無可替代的作用。中國的憲政制度產生了特定的信訪制度，而信訪調解正是解決信訪問題的重要手段之一。二是信訪調解產生的現實背景。據前國家信訪局局長周占順根據調查數據對信訪所反映社會現象的評價，“80%以上反映的是改革和發(fā)展過程中的問題；80%以上有道理或有一定實際困難和問題應予解決；80%以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的；80%以上是基層應該解決也可以解決的問題。從這四個80%可以看出，只要我們認真實踐‘三個代表’重要思想，切實抓好以群眾利益為重，大多數群眾的信訪問題通過努力是可以得到及時、妥善處理的?！比欢鴷r至今日，“群體訪”、“越級訪”、“纏訪”等信訪問題仍層出不窮，已經成為各級黨政機關和有關行政職能部門工作中無法擺脫的困擾。所以信訪問題不僅僅是各級黨政機關“以人為本”的工作態(tài)度問題，而關系到信訪制度的變革和信訪法治的完善，其中信訪調解作為信訪工作的重要內容之一，該制度就日顯其必要性。

二、當前信訪調解工作中存在的主要問題

（一）不依法進行信訪調解。由于信訪調解員往往不是專業(yè)的法律人員，在調解工作中多憑工作經驗和個人魅力的影響，且調解又以解決眼前的糾紛為主要目的，所以只要能了事結案，對調解過程和調解結果的依法而為缺乏足夠的重視。如在“兩會”或國家舉辦奧運會等重大活動期間，為了穩(wěn)定的政局，地方政府官員不惜代價安撫信訪人員，使其得到數倍于其依法應當得到的賠償。雖然在短期內使矛盾得到解決，卻錯誤地引導了其他信訪人員的信訪行為，以超過合理的欲望進行纏訪，使信訪成了信訪人員和政府機關之間時機、場所和手段的博弈，違背了信訪制度設立的初衷。

（二）信訪調解不具有法律執(zhí)行力。信訪調解不能在實踐中發(fā)揮應有的效用，關鍵因素是信訪調解沒有受到法律保障的執(zhí)行效力，即便調解成功，也有可能是一紙空文，無法約束雙方當事人。既然對雙方當事人只有合同的關系，而沒有法律強制執(zhí)行的保障，所以信訪人在沒有看到信訪的實際效益時一般不會僅憑調解協議停止信訪，造成領導不拍板解決實際問題就繼續(xù)纏訪，致信訪調解信用缺失，調解工作無法順利開展，工作效率不高。信訪調解作為妥善協調各方利益關系，有效平息矛盾紛爭的作用無法充分體現。這也是當前信訪總量一直居高不下的一個主要原因。一般情況下，信訪人員反映的問題處理結果得不到執(zhí)行的話，他們?yōu)榱诉_到目的會通過制造更大的聲勢、聚集更多的人數、采取更過激的行為、到達更高一級的黨政單位信訪，甚至采取阻攔黨政主要領導車輛、關閉機關大門、在黨政機關靜坐，沖擊黨政部門、砸毀公共財物等過激行為，嚴重影響了機關的形象，擾亂了機關正常的工作環(huán)境和工作秩序。

（三）信訪調解工作開展不夠及時。在現實中，許多群體性事件都不是偶然的，在矛盾的醞釀期，參與人員一般并不希望把事情鬧大，想通過信訪的渠道反映問題。如果政府能在這個階段解決好問題，就可以將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，避免群體性事件的發(fā)生，從而有利于社會的穩(wěn)定。但由于《信訪條例》十四條“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關機關提出”的規(guī)定，在信訪人向各政府信訪機構反映情況時，信訪工作人員往往勸其先向相關機關要求處理，一則為依法辦事，二則信訪工作也是事多人少，尚有不少令人頭痛的“老大難”信訪問題亟待解決，但如此處理易使一些尚在萌芽狀態(tài)的問題沒有得到及時解決，待其從公檢法、各行政機關等相應機構得不到解決再次來到信訪部門時，信訪人的信訪成本增加，其對問題解決的期待也相應的提高。于是這些問題便又成了新的“老大難”，形成了信訪案件不斷積累的惡性循環(huán)。所以在信訪之初，信訪調解員如及時了解情況運用調解手段，將糾紛解決在較易處理的階段，這樣不僅減少了信訪案件，也節(jié)約了政府的辦事成本。

（四）信訪調解一定程度上形成了對我國司法制度的挑戰(zhàn)。法在調節(jié)利益關系，也即在緩解利益與正義的矛盾中，具有極為重要作用，是處理這種矛盾的一個重要手段，但不是唯一一道防線。信訪以其成本較低、程序簡單與司法的訴訟程序形成相輔相成的關系，共同保障公民的合法權益。從理論上而言，兩者并不沖突。然而在實踐中，由于信訪對于經濟的發(fā)展、社會的穩(wěn)定起著非常重要的影響作用，再加上各級黨政部門都把確保一方平安，甚至有的單位把處理信訪工作與黨政主要領導的工作政績直接掛鉤，采用“一票否決”制。因此，各信訪部門往往在政府部門中披上“獨立設置的行政機構”、“領導直接過問”的色彩，易在調解信訪糾紛時不依法而依情勢滿足信訪人的要求，從而成為百姓在各種嘗試均告失敗的情況下最后一道可以嘗試的、且成功率也不低的“制度內措施”。這樣就給人們造成一種錯覺：上訪比打官司快，相比打官司，更能引起領導重視，容易解決問題。所以，對于出現糾紛以后，不管有理沒理先上訪，不愿意通過訴訟的方式解決問題。但這還僅是人們對糾紛解決方式的一種選擇，真正意義上對司法的挑戰(zhàn)來自于對一些法院已經判決生效的案件，通過信訪也能夠改變判案結果，從而達到信訪人的信訪目的，嚴重影響了司法權威的樹立，影響了我國依法治國方略的實施。這種狀況一方面顯示了中國司法權威及法院公信力存在的危機，另一方面信訪人的各種心態(tài)也十分耐人尋味——他們往往寄希望于某一領導的批示以加重在其案件中勝訴的砝碼。筆者認為信訪與司法都是權利救濟的一種手段，關鍵是應明確誰是最后一道防線。司法救濟的設置體現的是權利救濟窮盡原則，如在西方法治國家構筑了解決糾紛的三道“防線”：“第一道防線”是民間組織的調解和裁決；“第二道防線”是政府及其部門通過行政調解、行政裁決和行政復議來化解行政糾紛和與行政管理有關的民事糾紛；“第三道防線”也是最后一道防線才是法院。這時法院所擁有的權力，不僅僅是對具體糾紛的裁決，而且更多的是對前兩道防線進行司法監(jiān)督和司法審查，即在法律的規(guī)則、程序和價值被違反后給予終極意義的司法救濟。因而，司法才應當是構筑我國和諧社會的最后一道防線。如果兩者的角色定位不準確，勢必造成信訪對司法制度的一種挑戰(zhàn)。

所以，我們研究的重點與政策的走向不應該是如何將信訪制度排除在救濟手段之外，而是設計出一套彼此相互獨立、層次分明且相互配合的糾紛解決機制，這一點在世界性的ADR（“非訴訟糾紛解決程序”或者替代性糾紛解決方式）潮流中表現得尤為明顯，使各項解決機制更為行之有效地保障公民的基本民主權利。

三、信訪調解司法化的必要性

信訪調解司法化即將信訪調解工作作為訴訟調解的有益補充，對在信訪調解員主持下已經達成一致意見的調解協議當即移交法院形成法律文書，使其受到法律強制執(zhí)行力的保障。在主體上，它與訴訟調解不同，訴訟調解即法院調解，是當事人在人民法院審判人員的主持下，在查明事實、分清是非的基礎上采取平等協商的辦法，解決民事權益爭議的訴訟活動和結案方式。在法律效力上，它解決了當前信訪調解對當事人無執(zhí)行力的問題，是由信訪調解員主持而由人民法院審判員依照民事訴訟法有關規(guī)定審核確認的一種審判方式和訴訟活動，與判決書一樣，具有同等的法律效力。其優(yōu)點有以下幾點。

（一）解決司法案多人少的矛盾。當前，我國正處于重要戰(zhàn)略機遇期和“黃金發(fā)展期”，面臨著前所未有的機遇，也面臨前所未有的挑戰(zhàn)。盡管我國經濟發(fā)展平穩(wěn)快速，人民生活水平顯著改善，社會總體上和諧穩(wěn)定，但影響和諧穩(wěn)定的因素仍然大量存在，如就業(yè)困難、貧富差距、醫(yī)療保障、教育問題等，法院案件數量日趨增多，而法官配備跟不上形勢的需求。正如法律不是萬能的一樣，法院事實上不可能解決所有的社會矛盾。過度依賴司法解決糾紛所造成的結果，只能是案件審判質量不高，法院不堪重負又不可避免地成為社會關注的焦點甚至譴責的對象。據調查，一些基層法院人員不足百人，而一年處理的案件竟達上萬起。所以信訪調解的司法化正可以加強司法救濟的力量。

（二）規(guī)范信訪調解工作，使其納入法制的軌道。黨的十五大提出要依法治國，建立法治國家。這應當說是我國文明程度的一大提高。其根本要求是要求人們在日常生活中的行為規(guī)范都要納入法制軌道。隨著改革開放的不斷發(fā)展，我國的法制建設取得很大的進步，但對于信訪工作來講卻是一個缺陷，也正是由于這一缺陷，給社會治安形勢帶來隱患。而信訪調解的司法化是由法官對糾紛的處理進行最后的審核并依法賦予法律的效力，能彌補信訪調解員法律知識的相對不足，確保信訪結果在合法范疇內得到履行。

（三）賦予信訪調解執(zhí)行力，提高信訪調解的效率。由于調解制度在客觀上具有程序簡單、快捷、迅速解決糾紛的特點，有利于提高處事效率，且調解方式靈活，能充分發(fā)揮信訪調解員的主動性和積極性，運用其聰明才智，創(chuàng)造性地開展調解工作。在信訪調解司法化后，直接對當事人的影響是將雙方的契約轉為受法律強制執(zhí)行力保障的法律文書，從而賦予了信訪調解新的生命力，使很多信訪問題可以在達成一致協議后若未按照協議履行便轉入法院的執(zhí)行階段，而不是現在的“老大難問題”非得“老大出馬才不難”。這樣，既有利于徹底解決糾紛本身，又能夠減輕各級信訪機構的工作壓力，也減少了當事人的信訪成本，提高了信訪調解的效率。

（四）解決了信訪與司法現實中的沖突，維護了司法權威。將信訪調解納入司法的軌道，就可以真正執(zhí)行《信訪條例》第二十一條的規(guī)定“對已經通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的，不予受理”，使司法成為權利救濟的最后防線，至少從程序上保障了司法權威的樹立。

綜上，信訪調解司法化能使各行政機關在信訪工作中充分發(fā)揮信訪調解的作用，以平等、民主、說服、教育的方法，不僅能有效地使矛盾雙方心平氣和地解決糾紛，防止矛盾激化，還能通過當事人之間的互諒互讓，恢復他們之間的和睦關系，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，從而在更高層次上實現社會正義，承擔起促進和發(fā)展和諧社會的重大歷史使命和政治責任。

四、建立信訪調解司法化機制的構想

由于信訪調解只是人民法院調解工作的前期準備，最后審核的依然是法院的審判人員，并不違背民事調解書是人民法院審理民事案件的過程中根據自愿和合法的原則促使當事人達成協議而制作的法律文書。所以將信訪調解納入司法的體系是現實可行的具有快速效應的策略，它需要的是一個將信訪調解協議直接移送法院制定法律文書的平臺，雖然實踐中已有“人民調解、司法調解、行政調解”為一體的矛盾糾紛化解機制，但對信訪調解的協議結果還是得經由立案程序，按一般案件的處理程序來進行，導致調解結果不能得到及時的法律確認，而出現反悔的現象。另有法院派駐人員指導信訪調解工作等模式，但都只是短期效應，無法切實解決日益增多的信訪問題。所以一方面法院需要開通信訪調解的綠色通道，賦予信訪調解的法律執(zhí)行力，另一方面則是信訪部門要規(guī)范信訪調解的工作，為信訪調解司法化作好前期準備。

（一）確立信訪調解工作的規(guī)范性。

1.規(guī)范信訪調解的指導思想。針對當前信訪工作的規(guī)范問題，重中之重是規(guī)范其指導思想?！缎旁L條例》第一條就已經明確規(guī)定，信訪工作是為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯系，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序。所以在信訪調解中促成調解協議的達成不是主要目的，案結事了只是階段目標，而非終極目標。終極目標應是保護信訪人的合法權益，維護社會的穩(wěn)定和諧。如果在信訪調解中沒有這樣的一種認識，就容易出現兩個極端，或是為了息事寧人，一味遷就信訪人，甚至滿足其無理的請求；或是在無法勸服信訪人的情況下，運用不法手段打壓信訪人，甚至限制信訪人的人身自由。如此，不僅有違信訪制度設立的初衷，而且嚴重影響信訪工作的正當開展，使“法治社會”成為一個空想。

2.提高信訪調解員素質，明確其在調解中的地位。各部門的信訪調解員應從律師、司法員、基層法律服務工作者、人民調解員中進行選拔，挑選一些責任心強、業(yè)務素質較高的人員，建立信訪工作人員花名冊，然后根據實際工作需要定期調配人員分批參加信訪的接待、協調、調處，提供法律建議等。此外，由于在實踐中，信訪員往往充當整個調解的“主角”，甚至形似其中一方的代言人，易使案件矛盾激化而事倍功半，所以，信訪員除了有較高的業(yè)務素質外，還需要有準確的角色定位，應當充分傾聽信訪人的意見，幫助其化解思想誤區(qū)，消除抵觸情緒，在做思想工作的同時對其進行法律宣傳，耐心引導其接受調解。在調解中，信訪調解員應發(fā)揮雙方的主觀能動性而充當“指揮家”的角色，主持好整個調解工作，使其符合法律的規(guī)定，而不應過分參與其中，不正當地促成協議的達成。這樣，既可以避免信訪調解員主觀意志的任意性，使協議更能體現當事人的真實意愿，同時信訪員認清自身在信訪調解中的正確地位，也是信訪調解得以公正適用的前提條件。

3.規(guī)范信訪調解的模式。借鑒訴訟調解的模式，一種為“面對面”方式，即當事人同時參加調解，面對面在法官主持之下協商；第二種“背靠背”的調解方式，也就是法官分別做當事人的工作，分頭協商。信訪調解應當根據實際情況，融合兩種模式在調解中靈活運用，并可以根據需要采取比訴訟調解更為多樣化的方式，如在信訪人信任的親人、領導參加下進行，幫助信訪調解員勸說信訪人收回不合理的請求，還可以改變場所，在一個輕松和諧的氛圍里調解，緩和信訪人的情緒而促使調解的達成。

4.規(guī)范信訪調解的文書形式。為了確保信訪調解文書能順利快速地得到法院審判人員的審核通過，除了要依法調解外，信訪調解員對已經達成一致意見的協議，也要依照訴訟調解所要求的法律文書格式進行制作，以便在通過審核后在法律允許的最短期限內使其具有法律執(zhí)行力。

（二）建立信訪調解工作的司法化機制。在信訪調解工作規(guī)范化的基礎上，法院應當建立信訪調解協議移送的綠色通道，使信訪調解工作發(fā)揮實效。

1.按法院的司法管轄權分配專項信訪調解案號。信訪調解協議轉化的第一步是立案的司法化。所以各基層法院按各基層信訪部門所在的司法管轄區(qū)域內分配每年的信訪案號，而對涉案標的或事情的性質應由中院或高院管轄的案件，由中院或高院分配給相應級別的信訪部門信訪案號。該部分信訪案號并非作為所有信訪調解的登記案號，而是在信訪調解員主持下已經達成調解協議的基礎上，由其按照法院的立案登記模式進行立案登記。性質是法院的立案案號，而非信訪部門的登記案號。在調解協議不能通過法院審核時，應當及時撤銷案號，留作后用。

2.設立信訪法官專門負責信訪調解的審核和法律文書出具工作。法院應當選出具有法官資格且有一定工作經驗的法官專事信訪調解的審核和法律文書出具工作。需要注意的是，該信訪法官的職責不同于涉訴信訪案件的工作，鑒于法院案多人少的現狀，可以由法院信訪辦的法官等兼任負責信訪事項，但必須確立信訪優(yōu)先的工作原則，確保信訪調解的移送轉化渠道暢通。即一旦各部門的信訪調解員將調解協議移送到法院，就由該信訪法官負責使信訪調解協議依法轉化為具有法律執(zhí)行力的法律文書的所有工作。

3.審核工作由“實質兼形式審核”向“形式審核”過渡。在信訪工作規(guī)范化的過渡期間，信訪法官的審核工作不僅看法律文書是否符合調解書的需要，還要注意作為法律文書出具其中的內容是否有不依法的現象，加以修正和規(guī)范，同時也幫助信訪調解員提高了法律素質。在信訪調解進入規(guī)范成熟期后，信訪法官的審核任務主要是形式上的核準，以提高信訪調解協議的轉化效率，更及時地保障信訪人的合法權益。

4.建立信訪調解網絡平臺，簡化移交轉化程序。目前我國的法院與人民調解或行政調解銜接的平臺多為薄冊文件的紙質移送，工作效率不高。所以應當建立信訪部門與法院的信訪調解網絡平臺，從信訪調解員立案始起至法律文書的審核都可以通過網絡進行，使信訪調解員或信訪法官及信訪人等無須在兩單位之間奔波，只需在通過審核加蓋公章后由雙方當事人去法院簽收調解書即可。除此之外，信訪法官還可以通過網絡監(jiān)督信訪調解工作，既提高了工作效率，也保障了工作質量。

5.建立溝通平臺，定期召開例會。由法院負責組織每月召開定期例會，綜治部門、信訪行政機關、人民調解委員會等相關人員共同參與，對訴訟調解、人民調解與信訪調解的工作互通情況信息，及時進行總結，提高調解水平。特別是對疑難信訪案件，或可能引發(fā)群體性上訪事件的矛盾糾紛，可以在開會時共同及時研究對策，制定具體的工作方案，進行妥善處置。

（責任編輯：尤煒祥）

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1674-3040（2012）06-0009-05

2012-04-20

曾文杰，中共浙江省杭州市江干區(qū)委政法委員會執(zhí)法監(jiān)督室主任；趙振祥，浙江省杭州市江干區(qū)人民法院執(zhí)行綜合庭庭長。

*本文獲2011年度浙江省政法系統優(yōu)秀調研成果優(yōu)秀獎。