相 蒙，于 毅

（1.遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110036；2.沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院，遼寧沈陽(yáng)110013；3.天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院，天津300134）

近年來(lái)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)倍受關(guān)注，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目的是為增加農(nóng)民收益，但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村市場(chǎng)具有不完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，在缺乏相應(yīng)立法規(guī)范的情況下，處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民，其生存利益可能會(huì)受到嚴(yán)重?fù)p害。目前國(guó)內(nèi)的研究中，在理論研究方面較少將對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的立法調(diào)整與農(nóng)民生存權(quán)保護(hù)相關(guān)聯(lián)，更多是從農(nóng)業(yè)管理視角進(jìn)行分析；在實(shí)證研究方面，較少重視土地利用規(guī)劃和市場(chǎng)外因素對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響，同時(shí)也缺乏相應(yīng)的實(shí)踐案例支持，對(duì)實(shí)踐中存在的微觀(guān)方面問(wèn)題回應(yīng)不足。本文側(cè)重研究生存權(quán)立法調(diào)整對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的作用，通過(guò)以法律完善使農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)得以正規(guī)化、體系化，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)的完善方向與農(nóng)民生存權(quán)保障緊密結(jié)合在一起，提升農(nóng)地入股和農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)的重要地位，豐富農(nóng)民生存權(quán)保障的手段。

1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)——農(nóng)民生存權(quán)

1.1 農(nóng)民生存權(quán)的概念

農(nóng)民生存權(quán)是人權(quán)的重要組成部分，也是農(nóng)民應(yīng)當(dāng)擁有的最基本的權(quán)利，是農(nóng)民維持生命延續(xù)所不可或缺的那些權(quán)利，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第11條第1款規(guī)定：“本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件”[1]。日本早稻田大學(xué)大須賀明教授認(rèn)為：“生存權(quán)的目的，在于保障國(guó)民能過(guò)像人那樣的生活，以在實(shí)際社會(huì)生活中確保人的尊嚴(yán)；其主要是保護(hù)幫助生活貧困者和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)上的弱者”[2]。而農(nóng)民是弱勢(shì)群體的典型代表。

1.2 農(nóng)民生存權(quán)的內(nèi)涵

從生存權(quán)產(chǎn)生的歷史看，無(wú)論是資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期為反抗專(zhuān)制提出的以保護(hù)公民自由為內(nèi)涵的生存權(quán)概念，還是在20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)代提出的以保障基本生存條件為內(nèi)涵的生存權(quán)概念，雖然內(nèi)容不同，但無(wú)論哪個(gè)時(shí)期其對(duì)象都屬于社會(huì)中的弱勢(shì)群體（如農(nóng)民），因?yàn)槠淙鮿?shì)才以法律名義特設(shè)權(quán)利去保障，正如威厄爾的名言：弱者比強(qiáng)者更能得到法律的保護(hù)[3]。其次，要厘清農(nóng)民生存權(quán)的權(quán)利性質(zhì)。生存權(quán)是一種憲法性權(quán)利，自然法學(xué)派將其視為一種自然權(quán)利，國(guó)家必須盡最大努力保障國(guó)民的生存權(quán)。生存權(quán)也不是高居廟堂之上的應(yīng)然性權(quán)利，是在部門(mén)法中有所體現(xiàn)的實(shí)在權(quán)利，在民法和經(jīng)濟(jì)法等部門(mén)法中都有所體現(xiàn)[2]，而且隨著社會(huì)階層的分化，弱勢(shì)群體問(wèn)題的增加，無(wú)論是民法還是經(jīng)濟(jì)法都從不同視角在立法設(shè)計(jì)中加強(qiáng)了對(duì)弱勢(shì)群體生存權(quán)的保障，比如本文所涉及的針對(duì)農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)特定領(lǐng)域內(nèi)的生存權(quán)，既是憲法所規(guī)定的基本權(quán)利，也得到民法、經(jīng)濟(jì)法等部門(mén)法的維護(hù)。

1.3 在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中保障農(nóng)民生存權(quán)的必要性

在中國(guó)存在明顯的城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，中心城市與農(nóng)村的生活水準(zhǔn)差距懸殊，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相對(duì)于其他產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性和農(nóng)民的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力普遍不足等因素，農(nóng)民相對(duì)于其他職業(yè)從業(yè)人員屬于弱者地位，需要法律對(duì)其生存權(quán)做出高于一般市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者標(biāo)準(zhǔn)的特殊保障。雖然隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)通過(guò)發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)脫貧，但耕地承包地對(duì)農(nóng)民生存權(quán)保障的基礎(chǔ)性作用仍然不容忽視，因此對(duì)承包地流轉(zhuǎn)的法律調(diào)整是農(nóng)民生存權(quán)立法和司法保障的重要方面。需要明確的是，本文所稱(chēng)的流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從原承包人向其他從事農(nóng)業(yè)者的流轉(zhuǎn)，包括責(zé)任田、超包地和其他農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)，不涉及改變農(nóng)地用途和村委會(huì)發(fā)包的情形。

2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生存權(quán)保障面臨的難題

2.1 交易形式不規(guī)范

農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)形式中，互換、轉(zhuǎn)包都是在本集體經(jīng)濟(jì)組織中展開(kāi)，由于雙方通常是熟人，因此多采取口頭形式的流轉(zhuǎn)協(xié)議，即使是采取了書(shū)面協(xié)議的流轉(zhuǎn)，承包地流轉(zhuǎn)部分在具體位置、國(guó)家直補(bǔ)的領(lǐng)取、流轉(zhuǎn)的解除條件、違約責(zé)任等方面往往含糊不清。交易形式不規(guī)范產(chǎn)生的后果：第一，雙方可能因糧食直補(bǔ)的領(lǐng)取等小事件導(dǎo)致關(guān)系惡化，從而導(dǎo)致整體流轉(zhuǎn)的解除；第二，流轉(zhuǎn)期限未屆滿(mǎn)，單方要求解除流轉(zhuǎn)協(xié)議，如果對(duì)方不同意，雙方因此訴訟至法院，往往涉及到評(píng)估等事宜，曠日持久，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

2.2 農(nóng)地權(quán)屬不清

農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)的前提是必須具有明確的產(chǎn)權(quán)，雖然現(xiàn)在多數(shù)地區(qū)都為農(nóng)民頒發(fā)了土地承包權(quán)證，然而還是常常發(fā)生農(nóng)地權(quán)屬不清的糾紛，主要表現(xiàn)為：（1）土地承包證記載模糊?，F(xiàn)在的村委會(huì)成員無(wú)法完全解讀10多年前繪制的村臺(tái)賬，同時(shí)一些作為確定四至的地理參照物也常發(fā)生變化。比如在一起占有物返還糾紛案件中，村民劉某的承包地位于同村村民李某承包地北邊，劉某認(rèn)為李某侵占了自己的承包地并訴至法院。法院受理后，調(diào)取了該村農(nóng)地臺(tái)賬，發(fā)現(xiàn)臺(tái)賬只是人工用鉛筆勾畫(huà)的簡(jiǎn)單示意草圖，沒(méi)有清晰的說(shuō)明，村委會(huì)也以臺(tái)賬系前任村會(huì)計(jì)所繪為由，拒絕出具結(jié)論性解釋。后經(jīng)法院調(diào)查發(fā)現(xiàn)，兩家承包地以前都曾是水田，水田中留有進(jìn)水溝和排水溝，俗稱(chēng)“水線(xiàn)”，這部分屬于村公共土地。在農(nóng)民將水田改為旱田之后，村委會(huì)默許水線(xiàn)歸入個(gè)人的承包地面積中，所以即使是原告劉某的承包地，面積也與承包證記載不符。最后法院以證據(jù)不足為由，駁回劉某的訴訟請(qǐng)求①本文中作為參考說(shuō)明的案例均系作者從事審判工作接觸的實(shí)際案例。。（2）超包地的產(chǎn)權(quán)登記混亂。超包地系責(zé)任田之外承包的機(jī)動(dòng)地，大多從未頒發(fā)過(guò)證書(shū)，一些村也沒(méi)有臺(tái)賬記載，只是在村委會(huì)會(huì)議紀(jì)要上簡(jiǎn)單記載，而且各村為鼓勵(lì)村民承包超包地，往往給予一定優(yōu)惠，比如附贈(zèng)一定比例的超包地，這些優(yōu)惠條件往往只是村長(zhǎng)或書(shū)記的口頭允諾，一旦遇到人事更迭，極易發(fā)生土地權(quán)屬糾紛。比如，村民佟某的超包地被高鐵建設(shè)征用之后，村委會(huì)主任和書(shū)記臨時(shí)將一處閑置土地騰給佟某使用。后來(lái)村委會(huì)重新選舉，新村委召開(kāi)全村代表大會(huì)，決定將原先佟某臨時(shí)使用的土地包給其他村民使用，佟某拒不騰退，村委會(huì)訴至法院，法院判令佟某騰退。

2.3 流轉(zhuǎn)內(nèi)容因集體組織或基層政府違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定

由于法律意識(shí)較差，涉農(nóng)法律宣傳不足，一些農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容違反法律和法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，而按照合同法的規(guī)定，違反這些強(qiáng)制性規(guī)定的流轉(zhuǎn)協(xié)議是無(wú)效的，不受法律保護(hù)。主要類(lèi)型包括以下方面：

2.3.1 違法土地利用規(guī)劃方面的強(qiáng)制性規(guī)定 有些流轉(zhuǎn)協(xié)議的內(nèi)容涉及在基本農(nóng)田上種植樹(shù)苗、花卉，違反了基本農(nóng)田方面的土地利用規(guī)劃強(qiáng)制性規(guī)定，這類(lèi)糾紛的特點(diǎn)是涉及群體較多、賠償數(shù)額和比例不易確定，且常常將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽扯進(jìn)來(lái)。在此類(lèi)流轉(zhuǎn)中常?？梢?jiàn)地方政府和村委會(huì)為實(shí)現(xiàn)招商引資的政績(jī)而違法引導(dǎo)的現(xiàn)象，按照目前法律規(guī)定，一旦確認(rèn)流轉(zhuǎn)無(wú)效，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)公司需要各自賠償對(duì)方一部分經(jīng)濟(jì)損失，地方政府和村委會(huì)卻無(wú)須為這種違法指導(dǎo)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這樣處理極易引發(fā)作為土地出租方的農(nóng)民群體上訪(fǎng)，而如果讓農(nóng)業(yè)公司自己承擔(dān)全部損失又顯失公平。此外，如果進(jìn)行訴訟，雙方還需要花費(fèi)巨額評(píng)估費(fèi)對(duì)需要賠償?shù)呢?cái)產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，使農(nóng)民維權(quán)的成本大大增加，抑制了其他潛在群體流轉(zhuǎn)農(nóng)地的積極性。

2.3.2 基層政府對(duì)農(nóng)地變相侵占 基層政府侵占農(nóng)民土地主要出于經(jīng)濟(jì)利益因素，比較常見(jiàn)的侵占方式為政府租用農(nóng)民的承包地，并言明用于非營(yíng)利用途，但實(shí)際上卻改變耕地用途，用于建廠(chǎng)房等其他設(shè)施。有的做法則更為隱蔽，因?yàn)檎鞯氐难a(bǔ)償和繳納出讓金很高，所以先征一小塊地皮，僅夠建廠(chǎng)房用，然后將毗鄰的承包地按照農(nóng)地用途的價(jià)格租過(guò)來(lái)用作廠(chǎng)區(qū)，租金很低廉，而且其違規(guī)用地現(xiàn)象很難被發(fā)現(xiàn)。

2.3.3 以租代征手段更加隱蔽 由于中央近年來(lái)加大對(duì)以租代征的查處力度，這種違法流轉(zhuǎn)的表現(xiàn)形式越來(lái)越隱蔽，有些基層政府在得知某地塊可能要征地，就提前與農(nóng)民簽訂協(xié)議，約定農(nóng)民須將承包地剩余承包期轉(zhuǎn)給政府，基層政府補(bǔ)償給農(nóng)民較低的征地費(fèi)用，待上級(jí)政府正式征地時(shí)，基層政府可以賺取差價(jià)。

2.4 糧食直補(bǔ)、征占地補(bǔ)償與農(nóng)地流轉(zhuǎn)不銜接

對(duì)于糧食直補(bǔ)和征占地補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)具體補(bǔ)償歸屬，由于除了幾項(xiàng)補(bǔ)償是土地管理法律明確規(guī)定為集體或農(nóng)民所有，其余很多項(xiàng)目的補(bǔ)償發(fā)放并未考慮到與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的銜接。如果被征用或者臨時(shí)占用的農(nóng)地已經(jīng)被流轉(zhuǎn)，關(guān)于原承包人與受流轉(zhuǎn)方應(yīng)當(dāng)如何分配補(bǔ)償款，法律沒(méi)有明確的規(guī)定，地方政府的具體發(fā)放實(shí)施辦法中也沒(méi)有規(guī)定，原承包人、受流轉(zhuǎn)方和村委會(huì)甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間因此產(chǎn)生嚴(yán)重的矛盾，而此類(lèi)糾紛常常是群體性事件的隱患。比如，在哈大高鐵征用和臨時(shí)占用農(nóng)地案中，針對(duì)補(bǔ)償款應(yīng)當(dāng)分配給誰(shuí)的問(wèn)題，各方產(chǎn)生了很大爭(zhēng)議。由于所涉及的農(nóng)地已經(jīng)被轉(zhuǎn)包給他人，導(dǎo)致一部分臨時(shí)占地的青苗補(bǔ)償被受轉(zhuǎn)包人領(lǐng)取，而另一部分被原承包人領(lǐng)取，造成混亂局面。很多農(nóng)民以轉(zhuǎn)包人侵占自己的補(bǔ)償款為由，訴至法院，請(qǐng)求解除流轉(zhuǎn)合同。法院經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，沒(méi)有文件能夠澄清這些補(bǔ)償款的具體補(bǔ)償內(nèi)容，可能是青苗補(bǔ)償，也可能是包含了土地租金，負(fù)責(zé)發(fā)放補(bǔ)償款的村委會(huì)工作人員也感到很為難，只能是現(xiàn)在誰(shuí)耕種就給誰(shuí)。

2.5 農(nóng)村承包地入股方面的問(wèn)題

農(nóng)村承包地入股是指農(nóng)民以土地作為投資股份，組成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)，同時(shí)這些企業(yè)也往往有其他主體以資金和技術(shù)等作價(jià)參股與農(nóng)民共同組成股份合作企業(yè)或者農(nóng)業(yè)股份公司等企業(yè)形式。承包地入股能夠顯著提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，大幅增加農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，但作為農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的高級(jí)形式，入股帶來(lái)高收益的同時(shí)也必然產(chǎn)生高風(fēng)險(xiǎn)，從而對(duì)農(nóng)民生存權(quán)產(chǎn)生影響。

2.5.1 入社耕地的法律性質(zhì)無(wú)法律明確定位 絕大多數(shù)農(nóng)民在與合作社負(fù)責(zé)人簽訂合同時(shí)，合同中一般不會(huì)規(guī)定土地在約定年限內(nèi)的法律地位，即入社耕地是否算合作社抵債的資產(chǎn)沒(méi)有明確約定，如果經(jīng)營(yíng)不善，導(dǎo)致資不抵債，對(duì)于入社的土地能否算合作社資產(chǎn)用來(lái)抵債存在法律性質(zhì)和社會(huì)效果方面的爭(zhēng)議。很多當(dāng)前效益較好的合作社的組織者以及參股農(nóng)民還沒(méi)有相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，章程中也均未明確約定如何處理這種問(wèn)題，而一旦因經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生此類(lèi)糾紛，后果將很?chē)?yán)重，學(xué)者和司法實(shí)踐界處理意見(jiàn)也并不統(tǒng)一[4]。

2.5.2 退社后取回參股土地困境 雖然大多數(shù)合作社章程規(guī)定退社自由，但是農(nóng)民退社意味著需要取回入社時(shí)參股的土地。在調(diào)研中，一些合作社負(fù)責(zé)人表示，為保持合作社農(nóng)地連片經(jīng)營(yíng)，可以在其他邊角地塊分割土地給退社農(nóng)民，但這種做法實(shí)質(zhì)上是將別人的承包地分給退社人，違反土地承包法的規(guī)定，最終將原有入社農(nóng)地的界限完全打亂，可能引發(fā)產(chǎn)權(quán)糾紛。

3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生存權(quán)保障之立法及司法對(duì)策

通過(guò)前述對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中相關(guān)問(wèn)題的分析，有必要通過(guò)立法和司法的完善來(lái)健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，在成熟而規(guī)范的市場(chǎng)中，政府必須是服務(wù)者、裁判者，而不能從中獲利。如果基層政府和集體組織嚴(yán)重誤導(dǎo)農(nóng)民參與違法流轉(zhuǎn)，就涉及引入針對(duì)政府的外部監(jiān)督機(jī)制，此外對(duì)農(nóng)地入股的規(guī)范方面涉及市場(chǎng)主體準(zhǔn)入等內(nèi)容，這些都超越了普通民事法律的調(diào)整范疇，需要從經(jīng)濟(jì)法的視角來(lái)構(gòu)建制度。經(jīng)濟(jì)法調(diào)整市場(chǎng)失靈問(wèn)題，針對(duì)市場(chǎng)參與者實(shí)力不均等前提下，通過(guò)立法做出平衡，避免叢林規(guī)則，避免弱肉強(qiáng)食，這種立法形式上不符合平等原則，但卻能通過(guò)扶助弱勢(shì)而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平[5]；同時(shí)經(jīng)濟(jì)法能夠規(guī)范不平等主體間糾紛，能夠通過(guò)設(shè)立經(jīng)濟(jì)法責(zé)任實(shí)現(xiàn)對(duì)違規(guī)進(jìn)入市場(chǎng)的主體，包括公權(quán)機(jī)關(guān)，設(shè)立經(jīng)濟(jì)責(zé)任，不僅能夠彌補(bǔ)合法市場(chǎng)主體的損失，而且能夠有效懲處違規(guī)主體，這是民事法律所不能企及的[6]。

3.1 加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范化

對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范的問(wèn)題，鑒于村委會(huì)對(duì)農(nóng)民的巨大影響力，建議以基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主要平臺(tái)和窗口，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化的引導(dǎo)工作，包括：（1）建議加強(qiáng)村委會(huì)對(duì)流轉(zhuǎn)協(xié)議的備案審查工作，敦促農(nóng)民采取制式的書(shū)面流轉(zhuǎn)協(xié)議，尤其是將流轉(zhuǎn)的解除條件、違約責(zé)任、合同無(wú)效后果寫(xiě)清楚，還要確保流轉(zhuǎn)的農(nóng)地與村臺(tái)賬的記載相符合，減少因約定不明、權(quán)屬不清產(chǎn)生糾紛的可能，對(duì)涉及10戶(hù)以上較大規(guī)模流轉(zhuǎn)必須備案；（2）村委會(huì)應(yīng)當(dāng)將備案的流轉(zhuǎn)協(xié)議報(bào)送鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，基層政府負(fù)責(zé)監(jiān)督流轉(zhuǎn)協(xié)議的合法性，即對(duì)各村備案的流轉(zhuǎn)協(xié)議是否違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，尤其是土地利用規(guī)劃方面的強(qiáng)制性規(guī)定進(jìn)行主動(dòng)的審查，避免因違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，造成損失的進(jìn)一步擴(kuò)大，在此過(guò)程中，區(qū)縣政府可以給予指導(dǎo)和監(jiān)督；（3）加強(qiáng)超包地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化，村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)明確超包地的產(chǎn)權(quán)備案，加強(qiáng)對(duì)超包地流轉(zhuǎn)規(guī)范化的監(jiān)督。

對(duì)于法院在處理這類(lèi)流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范的案件時(shí)，建議按照合同法的規(guī)定，對(duì)流轉(zhuǎn)協(xié)議約定不明之處參照當(dāng)?shù)赝ㄐ凶龇ㄌ幚?，法官可以?xún)問(wèn)當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)有何交易習(xí)慣，當(dāng)事人也可以向法庭提供其他能夠說(shuō)明問(wèn)題的流轉(zhuǎn)協(xié)議，這些材料都可以作為法官判案的參考依據(jù)。對(duì)承包地界限記載不清的案件，應(yīng)當(dāng)綜合考慮村臺(tái)賬和當(dāng)?shù)赝ㄐ幸?guī)則，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)重視現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)的作用，可以考慮對(duì)土地進(jìn)行丈量。

3.2 明確征占地補(bǔ)償分配機(jī)制

建議在起草補(bǔ)償計(jì)劃時(shí)，將上述歸屬標(biāo)準(zhǔn)載明，避免基層政府和村委會(huì)因個(gè)人理解偏差導(dǎo)致補(bǔ)償歸屬糾紛的產(chǎn)生。司法實(shí)踐中對(duì)待占地補(bǔ)償歸屬問(wèn)題時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)主動(dòng)調(diào)查作為補(bǔ)償依據(jù)的政府文件來(lái)源，如果仍然無(wú)法確定補(bǔ)償款的構(gòu)成，可以依通常理解確定，在流轉(zhuǎn)并不改變基礎(chǔ)承包關(guān)系的前提下，對(duì)于直接涉及種植的補(bǔ)償歸轉(zhuǎn)包方即現(xiàn)在的實(shí)際耕種人所有，比如青苗補(bǔ)償；對(duì)涉及承包地長(zhǎng)久利益的，一般要?dú)w原承包人所有，比如地下光纜、管線(xiàn)的補(bǔ)償，如果施工占用對(duì)實(shí)際耕種人流轉(zhuǎn)期限內(nèi)的耕種活動(dòng)影響較大，這部分占地補(bǔ)償?shù)姆峙湟矐?yīng)當(dāng)考慮實(shí)際耕種人的利益，否則實(shí)際耕種人有權(quán)要求降低流轉(zhuǎn)費(fèi)用。另外對(duì)于糧食直補(bǔ)的歸屬，國(guó)內(nèi)司法界也并未形成統(tǒng)一判例。糧食直補(bǔ)的目的是鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)種植，國(guó)家為防止農(nóng)民改變土地用途，在加強(qiáng)管制的同時(shí)，也給予一定的激勵(lì)機(jī)制即農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，中國(guó)的糧食直補(bǔ)是從2004年廢除農(nóng)業(yè)稅開(kāi)始的，目的也是為了鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)不撂荒，由于原承包人對(duì)土地用途具有決定權(quán)，他可以選擇將土地流轉(zhuǎn)于工商業(yè)用途或者農(nóng)業(yè)用途，而糧食直補(bǔ)能夠減少他將土地用于非農(nóng)用途的可能性，而實(shí)際耕種人的權(quán)利和義務(wù)都是相對(duì)原承包人而言的，無(wú)論是根據(jù)合同相對(duì)性原理還是從補(bǔ)貼效果考慮，糧食直補(bǔ)判歸原承包人更為恰當(dāng)，同時(shí)根據(jù)權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則，涉及土地的一些稅費(fèi)和其他公共性支出，也應(yīng)當(dāng)由原承包人負(fù)擔(dān)，除非雙方另有約定。

3.3 建立針對(duì)村委會(huì)和政府的責(zé)任機(jī)制

有侵害就應(yīng)當(dāng)有賠償，針對(duì)因村委會(huì)和基層政府錯(cuò)誤引導(dǎo)致使流轉(zhuǎn)違法以及采取以租代征等手段侵占農(nóng)田造成農(nóng)民嚴(yán)重?fù)p失的，立法應(yīng)當(dāng)建立由政府和村委會(huì)作為賠償責(zé)任人的民事賠償機(jī)制。由于這些損失并不是政府履行行政職能過(guò)程中直接因行政行為造成的，所以不適用國(guó)家賠償，按照一般的無(wú)效合同處理，農(nóng)民也只能得到全部損失一半的賠償，但政府的錯(cuò)誤引導(dǎo)和變相實(shí)施違法土地流轉(zhuǎn)的確在很大程度上誤導(dǎo)農(nóng)民致使違法流轉(zhuǎn)形成，所以從保護(hù)農(nóng)民生存權(quán)角度出發(fā)，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民另一半的損失承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，這不僅維護(hù)了法律的公平正義，也是針對(duì)目前公共事件頻發(fā)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)而采取的維護(hù)政府威信的有力措施。

3.4 農(nóng)地入股方面涉及農(nóng)民生存權(quán)的保障措施

3.4.1 明確入股農(nóng)地法律性質(zhì)，適度保護(hù)農(nóng)民農(nóng)地承包權(quán) 首先明確農(nóng)地參股的性質(zhì)。在現(xiàn)行法律規(guī)定下，因?yàn)楦接谵r(nóng)地之上的物權(quán)只有所有權(quán)和承包權(quán)，而中國(guó)法律又不允許自行創(chuàng)設(shè)物權(quán)，農(nóng)民自然是以承包權(quán)入股，一旦遇到風(fēng)險(xiǎn)，從法律意義來(lái)說(shuō)被用來(lái)抵債是在所難免的，這就需要法律對(duì)此作出強(qiáng)制性規(guī)定。建議立法應(yīng)當(dāng)在承包權(quán)之上創(chuàng)設(shè)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民可以用經(jīng)營(yíng)權(quán)參股，即使經(jīng)營(yíng)權(quán)被用來(lái)抵債，也不會(huì)影響參股農(nóng)民的承包關(guān)系。同時(shí)限制農(nóng)地參股的年限，即每次參股交給企業(yè)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限不能超過(guò)10年，超過(guò)部分視為無(wú)效，這樣即使農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)被用來(lái)抵債，也最多是10年期限，不至于造成變相剝奪承包權(quán)，而10年經(jīng)營(yíng)權(quán)參股期能夠較好平衡企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展需要和農(nóng)民生存權(quán)保護(hù)這兩者的利益沖突。其次對(duì)于成員的權(quán)利分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，建議參照隱名合伙制度，不參與經(jīng)營(yíng)和決策的參股者，就不承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，比如企業(yè)清算時(shí)，這部分農(nóng)民的股利要優(yōu)先償付，這樣那些不實(shí)際參與經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民的土地就不能用于抵債而且還能保證一定收益，既維持合作社的正常運(yùn)作，也可以保障農(nóng)民利益不受無(wú)法預(yù)料的損失。

3.4.2 鼓勵(lì)采用章程約定退社土地處理方式 對(duì)于退出參股時(shí)，農(nóng)民要求返還參股承包地的，由于理論上承包地是特定物，退股時(shí)應(yīng)當(dāng)返還原承包地，但如果參股的企業(yè)仍然存續(xù)，此時(shí)任意分割，將會(huì)導(dǎo)致無(wú)法維持成片耕種的局面，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化和規(guī)?；a(chǎn)生嚴(yán)重影響?？紤]到農(nóng)民的生存權(quán)也必須給予適當(dāng)保護(hù)，所以建議立法應(yīng)當(dāng)允許股份合作社或其他農(nóng)地參股企業(yè)在退還承包地時(shí)，可以依就近和等質(zhì)原則，退還參股人同樣數(shù)量的承包地，退還的農(nóng)地可以不是其原先參股的土地，可以在整片承包地外周辟出同等質(zhì)量、同樣面積的承包地返還給原參股人?，F(xiàn)階段立法還不完善時(shí)，司法實(shí)踐中可以先查看企業(yè)章程，如果雙方約定可以退還相同面積其他承包地作為替代，法院應(yīng)當(dāng)支持。

綜上所述，通過(guò)生存權(quán)保障為導(dǎo)向的立法及司法調(diào)整，可以提升農(nóng)民生存權(quán)保障的法律位階，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供規(guī)范而健全的市場(chǎng)平臺(tái)，保障農(nóng)民的生存權(quán)不受非市場(chǎng)因素侵犯，同時(shí)也能豐富生存權(quán)法律責(zé)任形式，使農(nóng)民的生存權(quán)保障成為涵蓋立法、司法各階段的完善的法律保障體系。

（References）：

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［4］王小喬.沉睡的資本開(kāi)始醒來(lái)——重慶土地試驗(yàn)：從農(nóng)地入股到農(nóng)村土地交易所［N］.南方周末，2008-09-04.

［5］王三秀.哈耶克弱勢(shì)群體生存權(quán)保障思想述評(píng)［J］.華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008，（5）：23-28.

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