李學(xué)文，盧新海

（華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430074）

1 引言

自分稅制以來，以“土地財(cái)政”為主的預(yù)算外收入越來越為地方政府所倚重。周飛舟在考察某省的幾個(gè)地區(qū)時(shí)發(fā)現(xiàn)，土地相關(guān)的收入占到了預(yù)算外收入的60%—80%，并基本與預(yù)算內(nèi)收入持平[1-2]，其他的調(diào)查也有類似的發(fā)現(xiàn)[3]。根據(jù)《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，土地出讓金從1999年的514.33億元增長(zhǎng)到2008年的10259.80億元，2009、2010年的土地出讓金仍在高速增長(zhǎng)，分別達(dá)到15910.20億元和29109.94億元①2009年、2010年數(shù)據(jù)分別來自于財(cái)政部《2009年全國(guó)土地出讓收支基本情況》和《關(guān)于2010年中央地方預(yù)算執(zhí)行情況與2011年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》。。在土地財(cái)政大規(guī)模增長(zhǎng)的同時(shí)，另一個(gè)廣泛存在于地方政府間的現(xiàn)象同樣值得注意：分稅制后，地方政府在土地出讓方式上逐漸采取了不同的策略，即對(duì)于制造業(yè)（工業(yè)）用地，大多采用協(xié)議出讓，以極其優(yōu)惠的政策吸引制造業(yè)投資，而對(duì)于商住經(jīng)營(yíng)性用地，則采用“招拍掛”等出讓形式，尤其是針對(duì)商住經(jīng)營(yíng)性用地，紛紛成立“土地儲(chǔ)備中心”，壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，控制商住經(jīng)營(yíng)性用地的供應(yīng)，使買方激烈競(jìng)爭(zhēng)，從而獲取高額的土地出讓金。

土地出讓的這種差別化策略，周飛舟認(rèn)為是分稅制的改革使得地方政府行為模式由改革前的“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”轉(zhuǎn)變到“經(jīng)營(yíng)土地”、“經(jīng)營(yíng)城市”而導(dǎo)致的[1]。陶然等在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政激勵(lì)大背景下對(duì)其給出了一個(gè)比較合理的解釋：由于制造業(yè)部門較高的流動(dòng)性，處于強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)壓力下的地方政府為獲得未來穩(wěn)定而長(zhǎng)遠(yuǎn)的稅收收入流，不得不采用協(xié)議出讓等政策吸引制造業(yè)投資，形成改革第二階段制造業(yè)“區(qū)域競(jìng)次”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，而對(duì)于商住用地，由于本地服務(wù)業(yè)消費(fèi)者的非流動(dòng)性，地方政府采用“招拍掛”等出讓形式高價(jià)出讓土地[4-5]。其他一些學(xué)者在討論土地財(cái)政的問題中，基本上忽略了地方政府土地出讓上的差別化行為[6-8]，張莉等甚至認(rèn)為地方官員熱衷于土地出讓的原因不在于土地財(cái)政，而是在于為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的晉升錦標(biāo)賽壓力下的土地引資[7]。

本文認(rèn)為“土地引資”說是缺乏說服力的，首先，可能并不存在一個(gè)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的晉升錦標(biāo)賽，這一點(diǎn)陶然等已經(jīng)提供了很好的論證[9]，Downs也曾在研究集權(quán)的官僚體系時(shí)指出，依據(jù)客觀考核標(biāo)準(zhǔn)的晉升規(guī)則與集權(quán)的官僚體系不相容[10]，因而由這種動(dòng)機(jī)引出的土地出讓行為值得懷疑；其次，土地引資說明顯地忽視了龐大的土地財(cái)政以及各地競(jìng)相出現(xiàn)的高地價(jià)以及“地王”現(xiàn)象（這些現(xiàn)象是與土地引資說不兼容的）；另外，土地引資說還忽視了中國(guó)改革開放以來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的階段性特征，實(shí)際上，地方政府大規(guī)模的招商引資是在1994年分稅制之后才出現(xiàn)的。在此之前，地方政府則是以扶持和發(fā)展隸屬其的國(guó)有或集體企業(yè)為主發(fā)展經(jīng)濟(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展正是在這一階段，而這一階段，地方政府主要的預(yù)算外收入來源是其控制下的國(guó)有和集體企業(yè)留利，早期學(xué)者的研究證實(shí)了這一點(diǎn)[11-13]②從預(yù)算外收入的總數(shù)看，分稅制前增長(zhǎng)速度和規(guī)模同樣驚人，根據(jù)《中國(guó)財(cái)政年鑒》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從1982—1993年預(yù)算外收入統(tǒng)計(jì)口徑第一次調(diào)整前的這一段時(shí)期，地方預(yù)算外收入平均增長(zhǎng)速度達(dá)到30.36%，遠(yuǎn)超過了地方預(yù)算內(nèi)收入（中央預(yù)算內(nèi)收入）平均18.93%（18.24%）的增長(zhǎng)速度，1992年地方預(yù)算外收入甚至達(dá)到了預(yù)算內(nèi)收入的86%左右。，但事實(shí)上中國(guó)的土地使用權(quán)有償出讓從20世紀(jì)80年代中后期即已開始③深圳在1987年率先公開對(duì)土地進(jìn)行了有償出讓，隨后兩年《憲法》和《土地管理法》做了相應(yīng)修改，正式從法律上確立了地方政府國(guó)有土地有償出讓政策，并明確禁止任何單位或個(gè)人進(jìn)行非法轉(zhuǎn)讓。。因此，考慮到地方政府預(yù)算外收入規(guī)模以及在這兩階段所表現(xiàn)出的不同形式，有理由相信，改革開放以來地方政府致力于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情之根源在于獲取大規(guī)模的預(yù)算外收入，當(dāng)然，這種預(yù)算外收入的追逐受到客觀制度條件的限制，因而在制度變遷的情況下可獲取的預(yù)算外收入的來源也隨之改變。當(dāng)分稅制改革掐斷了地方政府通過所屬企業(yè)隱蔽、截留利潤(rùn)的方式獲取預(yù)算外收入的途徑，地方政府在其權(quán)力范圍內(nèi)，轉(zhuǎn)變方式，尋找新的預(yù)算外財(cái)源，因而力圖做大不受預(yù)算管理的以土地出讓金為主的土地財(cái)政便不足為奇了④自1989年確立土地有償出讓制度以來，盡管土地出讓金在中央與地方的分配方案經(jīng)歷了多次調(diào)整，但土地出讓金往往在各種隱蔽的手段下被地方政府掌控，分稅制改革把土地出讓金全部劃歸地方政府，也可能是鑒于其無法轉(zhuǎn)化為正式的稅種來由中央政府加以控制。當(dāng)然，分稅制改革后土地出讓金的安排，也使地方政府做大土地財(cái)政放開了手腳。。地方政府的土地出讓行為正是在這一動(dòng)機(jī)下引導(dǎo)出的，其對(duì)工業(yè)用地和商住用地采取的差別化策略也就不只是因?yàn)楣I(yè)用地和商住用地不同的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，而是更根本地來自于對(duì)以土地出讓金為主的預(yù)算外收入的追求。陶然等認(rèn)為，低地價(jià)吸引制造業(yè)投資帶來的發(fā)展帶動(dòng)了服務(wù)業(yè)的發(fā)展，增加了商住用地的需求，從而帶來更高的土地出讓金收入，并稱之為制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的“溢出效應(yīng)”[4]，這種提法暗示了在土地出讓行為中，商住用地的出讓策略是附屬于工業(yè)用地出讓策略而存在的。但考慮到分稅制的稅種劃分，制造業(yè)發(fā)展帶來的絕大部分稅收增長(zhǎng)都上繳給上級(jí)部門，并且當(dāng)?shù)胤蕉愒鲩L(zhǎng)過快時(shí)隨時(shí)有可能被分享或收繳①?gòu)闹醒搿胤截?cái)政關(guān)系來看，來自于制造業(yè)最大份額的增值稅由國(guó)稅系統(tǒng)征收，其中75%被中央拿走，而剩下的25%需要通過稅收返還的形式才能到地方政府手中，且2002年以前被劃為地方獨(dú)享稅的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅增長(zhǎng)迅速，2002年以后成為中央地方共享稅，分成比例為各自50%，2003年又調(diào)整為中央60%、地方分享40%，證券交易稅也是一個(gè)典型的例子。，那么設(shè)想如果地方政府沒有土地出讓金為主的土地財(cái)政，是否還會(huì)有如此強(qiáng)的動(dòng)力通過工業(yè)用地的低地價(jià)吸引制造業(yè)投資，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)？因此，獲取商住用地高額土地出讓金是地方政府熱衷于低地價(jià)吸引制造業(yè)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)的根本原因，因?yàn)橹圃鞓I(yè)的發(fā)展是本地服務(wù)業(yè)需求增長(zhǎng)的最佳途徑，而需求的增長(zhǎng)必然導(dǎo)致有限的商住用地價(jià)格上漲，從而做大土地財(cái)政。也就是說，土地財(cái)政是低地價(jià)出讓工業(yè)用地吸引投資發(fā)展制造業(yè)的“動(dòng)機(jī)效應(yīng)”，而非其“溢出效應(yīng)”。在此基礎(chǔ)上，本文提出如下假說：地方政府之所以愿意并熱衷于低價(jià)出讓工業(yè)用地，看重的是制造業(yè)的發(fā)展能夠帶來地方基礎(chǔ)設(shè)施的完善，吸引外來務(wù)工人口，增加服務(wù)業(yè)消費(fèi)需求，從而進(jìn)一步抬高“招拍掛”商住用地的價(jià)格，獲得更高的土地出讓金。為檢驗(yàn)假說，本文接下部分利用A省縣級(jí)的土地出讓面板數(shù)據(jù)，建立一個(gè)PVAR模型并進(jìn)行計(jì)量實(shí)證分析。

2 PVAR模型的建立和實(shí)證分析

2.1 估計(jì)模型與方法

根據(jù)假說，本文利用省縣市級(jí)土地協(xié)議出讓和招拍掛出讓年度非平衡面板數(shù)據(jù)（1996—2007年）②數(shù)據(jù)來源于A省國(guó)土廳及各市縣國(guó)土局，2003以前部分縣（市）的數(shù)據(jù)缺失，因此只能構(gòu)造非平衡面板數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)是國(guó)土部門一手的統(tǒng)計(jì)資料，是真實(shí)可靠的。由于非研究方面的原因，本文不便使用具體地名，而使用A省來代替。并且，不使用具體地名，對(duì)研究結(jié)論不會(huì)產(chǎn)生影響。構(gòu)造PVAR（面板向量自回歸）模型，PVAR模型構(gòu)造如下：

式1和式2中，IND表示“協(xié)議”工業(yè)用地的出讓價(jià)格，SF表示“招拍掛”商服用地的出讓價(jià)格，下標(biāo)i、t分別表示個(gè)體和時(shí)間序列，ai表示不隨時(shí)間變化的個(gè)體效應(yīng)。具體思路是：首先采用“前向均值差分法”去除固定效應(yīng)，也就是“helmert”過程[14]，如此變換后的干擾項(xiàng)與解釋變量的當(dāng)期值和滯后項(xiàng)都不相關(guān)，可以利用矩條件構(gòu)造GMM估計(jì)量，進(jìn)一步使用差分變量的滯后項(xiàng)作為水平值的工具變量。

2.2 估計(jì)結(jié)果與穩(wěn)健性分析

PVAR模型要求數(shù)據(jù)是平穩(wěn)的序列，因此，在正式估計(jì)之前，要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗(yàn)，本文采用由Maddala和Wu基于Fisher檢驗(yàn)基礎(chǔ)上開發(fā)的兩種能用于非平行面板數(shù)據(jù)的檢驗(yàn)方法檢驗(yàn)數(shù)據(jù)的平穩(wěn)性[16]。檢驗(yàn)結(jié)果較為一致的拒絕了兩個(gè)變量存在單位根的假設(shè)，可以直接進(jìn)行面板向量自回歸的估計(jì)③這里的估計(jì)方法使用了Love and Zicchino[15]編寫的stata面板數(shù)據(jù)向量自回歸模型程序包。。

從回歸的結(jié)果（表1）可看出，招拍掛土地出讓價(jià)格對(duì)滯后一期、二期、三期、四期協(xié)議土地出讓價(jià)格的回歸系數(shù)均為負(fù)，但是在統(tǒng)計(jì)上均不顯著，協(xié)議出讓土地價(jià)格對(duì)其自身滯后一期的回歸系數(shù)在1%水平下顯著，其余均不顯著；協(xié)議出讓土地價(jià)格對(duì)滯后二期、三期的招拍掛土地出讓價(jià)格回歸系數(shù)分別在5%、1%水平上顯著，且均為正，招拍掛土地出讓價(jià)格對(duì)其自身滯后期的影響表現(xiàn)了類似的結(jié)果。回歸的結(jié)果從統(tǒng)計(jì)意義上表明，對(duì)于協(xié)議出讓土地的價(jià)格來說，招拍掛土地出讓價(jià)格的變化對(duì)協(xié)議出讓土地滯后期的價(jià)格變化沒有實(shí)質(zhì)性的影響，當(dāng)期的出讓價(jià)格對(duì)其自身的短期影響（滯后一期）具有相當(dāng)?shù)拿舾行裕鴱拈L(zhǎng)期來說并沒有顯著的效應(yīng)；從招拍掛土地出讓價(jià)格來說，無論是協(xié)議出讓土地的價(jià)格變化，還是招拍掛土地出讓價(jià)格自身的變化，都對(duì)招拍掛土地出讓價(jià)格具有顯著的正的滯后效應(yīng)。為保證PVAR模型估計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健性，本文還引入了相關(guān)先決變量，分析先決變量的引入是否對(duì)PVAR模型估計(jì)結(jié)果產(chǎn)生顯著影響，模型如下：

表1 系統(tǒng)GMM兩階段估計(jì)結(jié)果Tab.1 The regression results of two-step system GMM

由于本文研究的對(duì)象是針對(duì)縣級(jí)單位，土地價(jià)格是全區(qū)的平均價(jià)格，因而諸如內(nèi)部的區(qū)位、交通等因素將不予考慮，至于縣與縣之間的區(qū)位等微觀因素差別，可歸結(jié)到如模型中的個(gè)體效應(yīng)里；宏觀層面則有制度因素和經(jīng)濟(jì)因素，制度因素由于難以量化無法考慮，經(jīng)濟(jì)因素包括人口、固定資產(chǎn)投資、財(cái)政收入、GDP、儲(chǔ)蓄、人均可支配收入等，根據(jù)已有的文獻(xiàn)和經(jīng)濟(jì)理論，工業(yè)用地出讓價(jià)格更多與當(dāng)?shù)睾暧^經(jīng)濟(jì)水平有關(guān)，因而對(duì)式3的引入全社會(huì)固定資產(chǎn)投資、地均GDP、GDP增速、財(cái)政總收入、地方財(cái)政收入等5個(gè)變量，對(duì)于式4，由于商住用地大部分是用作商業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)，跟一個(gè)地區(qū)城市的人口和居民的購(gòu)買力、商住用地的供給密切相關(guān)，因此我們引入人口密度、招拍掛出讓面積與協(xié)議出讓面積比、城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款年末余額、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入等變量，并對(duì)非平穩(wěn)的變量進(jìn)行差分處理，使其平穩(wěn)。目前帶有外生或先決變量的PVAR模型的估計(jì)程序還未開發(fā)出來，但基于PVAR模型本質(zhì)上是一個(gè)特殊的動(dòng)態(tài)面板模型，本文采用動(dòng)態(tài)面板模型的估計(jì)方法估計(jì)式3和式4。估計(jì)結(jié)果顯示外生變量對(duì)PVAR模型得出的結(jié)論并沒有本質(zhì)的影響。

2.3 面板脈沖響應(yīng)和格蘭杰因果分析

PVAR模型的一個(gè)直接好處是可以對(duì)變量的沖擊響應(yīng)所經(jīng)由的路徑進(jìn)行分析。在本文中，協(xié)議出讓土地價(jià)格和招拍掛土地出讓價(jià)格的相互作用關(guān)系通過脈沖響應(yīng)圖能得到更好的體現(xiàn)，面對(duì)協(xié)議出讓價(jià)格的一個(gè)沖擊，協(xié)議價(jià)格自身的變化表現(xiàn)為一個(gè)正的衰減過程，直到第六期衰減為0，置信區(qū)間雖然較寬，但都在一個(gè)正的影響范圍內(nèi)；招拍掛當(dāng)期的價(jià)格并沒有受到影響，在滯后期，呈現(xiàn)為先增加后減少的近似倒“U”型的過程，不過，置信區(qū)間顯得較寬，一定程度上降低了可信度。面對(duì)招拍掛出讓價(jià)格的一個(gè)沖擊，協(xié)議出讓價(jià)格的滯后反應(yīng)為負(fù)，且波動(dòng)性較大，置信區(qū)間上側(cè)為正，下側(cè)為負(fù)，說明協(xié)議出讓價(jià)格的滯后反應(yīng)不顯著；招拍掛出讓價(jià)格在當(dāng)期呈現(xiàn)正響應(yīng)之后，在滯后期快速衰減，到第六期后衰減為0，置信區(qū)間較窄，結(jié)果較為可信。

為進(jìn)一步得到統(tǒng)計(jì)結(jié)果的支持，對(duì)上述PVAR模型進(jìn)行面板數(shù)據(jù)的格蘭杰因果關(guān)系檢驗(yàn)。如果協(xié)議出讓土地價(jià)格的變化不是招拍掛土地出讓價(jià)格的“格蘭杰原因”，則 統(tǒng)計(jì)上不會(huì)顯著異于0，同樣，如果招拍掛土地出讓價(jià)格不是協(xié)議出讓土地價(jià)格的“格蘭杰原因”，則 統(tǒng)計(jì)上不會(huì)顯著異于0，據(jù)此，可根據(jù)約束和無約束的回歸殘差平方和構(gòu)造F統(tǒng)計(jì)量：

式5中，RSSR和RSSUR分別表示約束與無約束回歸的殘差平方和，根據(jù)F統(tǒng)計(jì)值可選擇拒絕或者不拒絕原假設(shè)。格蘭杰因果檢驗(yàn)的結(jié)果（表2）表明，協(xié)議出讓土地價(jià)格是招拍掛出讓土地價(jià)格的格蘭杰原因，而招拍掛出讓土地價(jià)格不是協(xié)議出讓土地價(jià)格的格蘭杰原因。

表2 格蘭杰因果關(guān)系檢驗(yàn)Tab.2 The results of granger causality tests

根據(jù)計(jì)量模型回歸結(jié)果、脈沖響應(yīng)分析和格蘭杰因果檢驗(yàn)，可以得到一個(gè)初步的結(jié)果：在兩變量面板自回歸模型中，協(xié)議出讓土地價(jià)格和招拍掛土地出讓價(jià)格之間體現(xiàn)了一種非對(duì)稱的互動(dòng)關(guān)系，協(xié)議出讓土地價(jià)格對(duì)其自身的短期滯后響應(yīng)比較明顯，且作用為正，招拍掛土地出讓價(jià)格對(duì)協(xié)議出讓土地價(jià)格沒有明顯的滯后效應(yīng)；而招拍掛土地出讓價(jià)格卻受到協(xié)議出讓土地價(jià)格及其自身明顯而持續(xù)的正向滯后影響。

3 結(jié)論與政策含義

盡管由于數(shù)據(jù)限制，本文只利用了A省縣級(jí)單位69個(gè)樣本12年的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，但在一省之下的縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平同樣存在很大差異，所以能夠較好地模擬全國(guó)的情況。從現(xiàn)實(shí)來看，本文的實(shí)證分析結(jié)果大致上是以中國(guó)目前這一階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相吻合的。究其原因，地方政府低價(jià)協(xié)議出讓的土地絕大多數(shù)是工業(yè)（制造業(yè)）用地，但工業(yè)用地的相對(duì)低價(jià)是基于與“招拍掛”商服用地出讓價(jià)格的橫向比較，從時(shí)間序列來看，協(xié)議出讓的工業(yè)用地價(jià)格是普遍上升的，至少也具有波動(dòng)上升的趨勢(shì)，而地方政府的土地征收補(bǔ)償幾乎不變，這說明工業(yè)用地價(jià)格的上升并非成本驅(qū)動(dòng)，更多的是地方政府的策略所致，這說明，地方政府不會(huì)一味的壓低協(xié)議出讓的工業(yè)用地價(jià)格吸引制造業(yè)，而是根據(jù)自身?xiàng)l件的改善不斷調(diào)整策略；另一方面，協(xié)議出讓工業(yè)用地所帶來的工業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大了商服用地的需求，招拍掛出讓商服用地價(jià)格的上漲自然在情理之中[4]，這種利益才是地方政府發(fā)展制造業(yè)的真實(shí)動(dòng)機(jī)。為獲得更多的土地出讓金收益，地方政府還紛紛成立土地儲(chǔ)備中心，對(duì)包括商業(yè)、住宅、綜合等經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行統(tǒng)一收購(gòu)儲(chǔ)備，以營(yíng)造商服用地地價(jià)的不斷上漲趨勢(shì)，并通過在壟斷性的土地出讓市場(chǎng)上利用“招拍掛”等出讓形式，實(shí)現(xiàn)土地收益的最大化，在這一過程中，很多房地產(chǎn)開發(fā)商更寧愿囤地而不愿開發(fā)，造成近年來各地高居不下的住房空置率，更加劇了“看漲”趨勢(shì)。另外，東部一些相對(duì)落后的縣市和中西部很多地區(qū)，由于區(qū)位等條件的劣勢(shì)，實(shí)際上很難參與到全國(guó)性的投資競(jìng)爭(zhēng)中，當(dāng)?shù)氐胤秸踔晾@過制造業(yè)的發(fā)展，通過基礎(chǔ)設(shè)施等公益性用地的開發(fā)，促使商住用地出讓價(jià)格的攀升。因此，在一定程度上可以說，是“地價(jià)”在抬升“地價(jià)”，計(jì)量結(jié)果（“招拍掛”土地出讓價(jià)格對(duì)其自身顯著的“滯后效應(yīng)”）也有力的佐證了這一點(diǎn)。

因此，謀利化的地方政府在分稅制改革后對(duì)“土地財(cái)政”的追求，是當(dāng)前中國(guó)以“經(jīng)營(yíng)土地”為特征的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的根本源頭，在這種模式下，房地產(chǎn)業(yè)成為地方經(jīng)濟(jì)的支柱性產(chǎn)業(yè)，這也是從2000年以來中央政府屢屢重拳出臺(tái)房?jī)r(jià)地價(jià)調(diào)控政策但收效甚微的本質(zhì)原因。這是一種非常危險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，要徹底改變這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，盡管十分困難，但仍有一些思路可循。從短期來說，需對(duì)稅種采取更合理的中央—地方分配方式，使地方政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入和支出責(zé)任相匹配；另外，需對(duì)地方政府對(duì)土地的控制能力進(jìn)行限制，切斷其與“土地財(cái)政”的密切聯(lián)系，一個(gè)可能的方式是放開土地供給的壟斷性市場(chǎng)，通過房地產(chǎn)稅這種穩(wěn)定而長(zhǎng)遠(yuǎn)的地方稅種來代替“土地財(cái)政”，從而一方面把游離于預(yù)算管理之外的收入納入到規(guī)范的渠道，另一方面可一定程度上引導(dǎo)地方政府從注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“政績(jī)”上轉(zhuǎn)到向本地居民提供滿意的地方公共服務(wù)上來，朝真正發(fā)揮地方政府的職能邁進(jìn)一步，因?yàn)榉康禺a(chǎn)稅跟居民對(duì)當(dāng)?shù)毓卜?wù)的滿意程度密切相關(guān)，這個(gè)時(shí)候不僅企業(yè)，居民也能夠通過“用腳投票”，影響地方政府的財(cái)政收入，使地方政府形成Tiebout[17]意義上的競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然這需要諸如人口的自由流動(dòng)、戶籍、社會(huì)保障等相關(guān)配套改革。從長(zhǎng)期來看，需對(duì)地方政府的權(quán)力進(jìn)行約束，杜絕其一切可能的獲取大規(guī)模預(yù)算外收入的能力，使預(yù)算約束得到硬化，這需要改變目前這種自上而下的監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制，賦予居民足夠的監(jiān)督權(quán)，讓居民不僅可以“用腳投票”，還可以“用手投票”，使地方政府不僅為上級(jí)負(fù)責(zé)，更重要的是為當(dāng)?shù)鼐用褙?fù)責(zé)。

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