邵景安 ，魏朝富

（1.重慶師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，重慶400047；2.重慶師范大學(xué)三峽庫區(qū)山地生態(tài)與區(qū)域發(fā)展研究所，重慶400047；3.西南大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，重慶400716）

伴隨移民投資高峰期的過去，后移民時(shí)期三峽庫區(qū)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)必須撇開以往單純依靠高投入來拉動(dòng)的局面，轉(zhuǎn)而尋求如何利用庫區(qū)特有的“生態(tài)—資源”優(yōu)勢(shì)，發(fā)展獨(dú)具山地農(nóng)業(yè)特色的“名特優(yōu)奇”品牌，增強(qiáng)移民的自主“造血功能”，以“破解”長(zhǎng)期困擾庫區(qū)發(fā)展和后扶工作中的難題：產(chǎn)業(yè)空虛下的移民生計(jì)和就業(yè)困難[1-3]。然而，如何讓庫區(qū)移民手中承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)在剩余承包期限內(nèi)流轉(zhuǎn)起來，破解特色農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的地塊零碎、分散經(jīng)營(yíng)、設(shè)施缺位等障礙，仍是未來移民后扶（后期扶持）工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

三峽庫區(qū)作為重慶踐行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試點(diǎn)區(qū)（縣）的主要分布區(qū)，現(xiàn)已率先以承包地流轉(zhuǎn)為契機(jī)進(jìn)行改革的重點(diǎn)突破[4]。但現(xiàn)行庫區(qū)的承包地流轉(zhuǎn)主要以轉(zhuǎn)包和出租為主[5-6]，難以把轉(zhuǎn)出方移民的命運(yùn)與流轉(zhuǎn)后的土地使用連接在一起，距離實(shí)現(xiàn)承包地對(duì)庫區(qū)移民社保作用和流轉(zhuǎn)可增強(qiáng)移民抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力仍有很大差距。當(dāng)然，庫區(qū)移民不是不愿意把自己的承包地流轉(zhuǎn)給種田大戶、公司（企業(yè)）、合作經(jīng)濟(jì)組織或退出給村集體經(jīng)濟(jì)組織，而庫區(qū)的大戶、公司（企業(yè)）等也想多包地，關(guān)鍵的問題是轉(zhuǎn)出方（移民）和轉(zhuǎn)入方（大戶、公司、企業(yè)等）之間尚未形成“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的有效鏈接。推行股份合作模式，創(chuàng)新和設(shè)計(jì)出新的便利庫區(qū)承包地流轉(zhuǎn)的政策建議，可在“保權(quán)益，抗風(fēng)險(xiǎn)”間找到很好的均衡點(diǎn)，迎合“地流，心穩(wěn)”的現(xiàn)實(shí)需求，實(shí)現(xiàn)“流轉(zhuǎn)雙方”的“共贏”。

1 三峽庫區(qū)承包地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及問題

1.1 流轉(zhuǎn)的發(fā)生總體相對(duì)滯后

庫區(qū)承包地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈明顯的階段性增加趨勢(shì)，但流轉(zhuǎn)的發(fā)生總體相對(duì)滯后。近10年來庫區(qū)承包地流轉(zhuǎn)大體可劃分：（1）平穩(wěn)發(fā)生階段（2001—2005年）。年均流轉(zhuǎn)規(guī)模3.34萬hm2，占承包地比重1.65%—3.69%；（2）緩慢增加階段（2006—2007年）。年均流轉(zhuǎn)規(guī)模較上一階段增加9.49萬hm2，占承包地比重達(dá)10%左右；（3）快速增加階段（2008—2010年）。年均流轉(zhuǎn)規(guī)模32.23萬hm2，年均流轉(zhuǎn)率為23.55%，尤其是2010年流轉(zhuǎn)發(fā)生36.14萬hm2，占承包地的26.40%。流轉(zhuǎn)面積的增加有效解決了庫區(qū)承包地細(xì)碎化、撂荒、閑置或粗放使用等與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展不相適應(yīng)的“瓶頸”問題。然而，比較和浙江省相應(yīng)時(shí)段的承包地流轉(zhuǎn)發(fā)現(xiàn)，庫區(qū)的承包地流轉(zhuǎn)規(guī)模占承包地的比重相對(duì)較低。浙江省2001年的承包地流轉(zhuǎn)比率13.5%，較庫區(qū)2007年的11.2%還高2.3個(gè)百分點(diǎn)[7]。三峽庫區(qū)盡管10年來承包地流轉(zhuǎn)規(guī)模增加迅速，但與處于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的江浙相比仍有很大差距，差距的存在反映東西部農(nóng)戶對(duì)“打工經(jīng)濟(jì)”收入穩(wěn)定性的評(píng)判和承包地在他們未來生活中作用的認(rèn)可度。

1.2 直接的入股流轉(zhuǎn)較少

承包地流轉(zhuǎn)形式多以轉(zhuǎn)出方不參與流轉(zhuǎn)后經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)包和出租為主，但直接的入股發(fā)生較少。10年來，三峽庫區(qū)對(duì)應(yīng)上述三個(gè)時(shí)段的承包地流轉(zhuǎn)形式均以轉(zhuǎn)包和出租為主。如2006年庫區(qū)所發(fā)生的承包地流轉(zhuǎn)中轉(zhuǎn)包的比率最高達(dá)52.7%，其次是出租為25.2%。然而，不管是轉(zhuǎn)包還是出租，轉(zhuǎn)出方僅僅以一定的實(shí)物或貨幣收益將自己的承包地流轉(zhuǎn)給轉(zhuǎn)入方，而不再直接參與未來土地的使用與管理。分析發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)出方不參與流轉(zhuǎn)后土地的使用恰恰蘊(yùn)含著對(duì)土地轉(zhuǎn)出后能否取得收益及穩(wěn)定性的恐懼，以及回鄉(xiāng)后能否隨時(shí)順理成章地從轉(zhuǎn)入方那里重新取回自己原承包地的可能性。盡管流轉(zhuǎn)發(fā)生較為迅速的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，流轉(zhuǎn)形式也以轉(zhuǎn)包和出租為主，但因發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)所支撐的就業(yè)體系寬廣，農(nóng)民的恐懼和擔(dān)心程度相對(duì)較低，以轉(zhuǎn)出方直接參與流轉(zhuǎn)后的土地經(jīng)營(yíng)的入股形式也獲得很好的發(fā)育。截至2010年底，廣東省承包地流轉(zhuǎn)形式中，農(nóng)戶直接入股的比率達(dá)34.16%[8]。入股流轉(zhuǎn)可以把轉(zhuǎn)出方的命運(yùn)與流轉(zhuǎn)后土地的用途和管理僅僅連接在一起，較轉(zhuǎn)包和出租更能調(diào)動(dòng)轉(zhuǎn)出方的積極性，也為轉(zhuǎn)入方提供直接從事一線生產(chǎn)的熟練“農(nóng)業(yè)工人”。對(duì)三峽庫區(qū)來說，提高入股流轉(zhuǎn)的比率，可以極大地解決庫區(qū)移民的就業(yè)和生計(jì)問題，實(shí)現(xiàn)就地就業(yè)和就地致富。

1.3 農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和金融政策仍然缺位

承包地流轉(zhuǎn)雖已實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)”根本性的轉(zhuǎn)變，但農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和農(nóng)村金融支撐政策仍然缺位。10年來三峽庫區(qū)承包地流轉(zhuǎn)主體已趨于多元，正由親戚間向社會(huì)層轉(zhuǎn)變，如大戶、公司（企業(yè)）、農(nóng)業(yè)合作社等均已成為庫區(qū)承包地流轉(zhuǎn)的參與主體。當(dāng)然，伴隨流轉(zhuǎn)主體參與的多元化，庫區(qū)轉(zhuǎn)入主體的來源也由最初的本組和本村間轉(zhuǎn)向跨村或跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）乃至跨區(qū)（縣）域范圍，現(xiàn)行以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村為主體的引入種養(yǎng)殖大戶、公司、企業(yè)等就是很好的例子[9]。而且，伴隨流轉(zhuǎn)主體的多元化和轉(zhuǎn)入主體來源的跨區(qū)域，流轉(zhuǎn)后土地的使用也由以往的大宗向“名特優(yōu)奇”農(nóng)用轉(zhuǎn)變。如忠縣承包地流轉(zhuǎn)后的用途就逐漸向柑橘、蔬菜等新興特色經(jīng)濟(jì)林果和農(nóng)副產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)轉(zhuǎn)化。這一轉(zhuǎn)變，為庫區(qū)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了生產(chǎn)資料的整合和優(yōu)化條件，但僅有這些基礎(chǔ)和條件，離開農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和農(nóng)村金融政策的支撐，庫區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展仍不能做大做強(qiáng)，移民的就業(yè)與致富也很難從根本上得以長(zhǎng)遠(yuǎn)解決。目前來看，伴隨承包經(jīng)營(yíng)權(quán)延長(zhǎng)30年和十七屆三中全會(huì)支農(nóng)政策的明朗，以及重慶范圍內(nèi)的庫區(qū)各區(qū)（縣）大多均已建立了承包地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和服務(wù)機(jī)構(gòu)，限制承包地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)不清、市場(chǎng)不健全等因素，在很大程度上已得到了“破解”。但對(duì)于流轉(zhuǎn)雙方最為關(guān)心的流轉(zhuǎn)發(fā)生后的收益多少及其穩(wěn)定性的問題，受制于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和農(nóng)村金融支持政策的配套與完善的制約，其相關(guān)研究在庫區(qū)尚是一片空白。

1.4 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展不相適應(yīng)

近年來，三峽庫區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效顯著，農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境有所改善但建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量和具體布局與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展不相適應(yīng)。耕地平均擁有農(nóng)村道路的路網(wǎng)密度由2005年的77.91m/hm2增加到2010年的82.99 m/hm2，農(nóng)村道路綜合占地達(dá)4.41萬hm2，較2005年增加0.06萬hm2。農(nóng)村道路通暢率由2005年的9%提高到2010年的21%。耕地平均擁有溝渠用地密度由2005年的83.88 m/hm2增加到2010年的88.26 m/hm2，溝渠綜合占地達(dá)1.76萬hm2。但因庫區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施欠賬太多，覆蓋密度仍然較低，尤其直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)耕道、生產(chǎn)便道和排灌溝渠等仍處于薄弱環(huán)節(jié)，現(xiàn)已成為移民安穩(wěn)致富和產(chǎn)業(yè)培育與再造的“瓶頸”因素。

庫區(qū)現(xiàn)有農(nóng)村道路主要為連接村與行政村和村與村道路（占42.37%）及溝通行政村與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）道路（占21.64%）組成。田間道路路網(wǎng)密度遠(yuǎn)低于小浪底庫區(qū)的75.6%[10]，與國(guó)家規(guī)定的60 m/hm2標(biāo)準(zhǔn)有相當(dāng)大的差距。而且，農(nóng)村道路路面普遍寬度較窄和質(zhì)量較差，缺少護(hù)坡、防護(hù)和排水、涵管等的配套。農(nóng)田水利占地率1.2%，低于國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)1.5%。部分溝渠、山坪塘、提灌站等年久失修，淤堵嚴(yán)重，蓄水和排灌能力較差。更為重要的，已有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施大多屬承包地流轉(zhuǎn)開啟前建設(shè)的，農(nóng)村道路很少考慮未來農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展對(duì)微型農(nóng)業(yè)機(jī)械引入的需求，農(nóng)田水利的溝、渠、池、凼等的布局更是缺少體現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中不同灌區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的差異性。

2 三峽庫區(qū)承包地流轉(zhuǎn)存在問題的原因剖析

2.1 流轉(zhuǎn)收益與預(yù)期穩(wěn)定性間的“博弈”決定流轉(zhuǎn)可能性

移民對(duì)從農(nóng)業(yè)“析出”后獲得收益與預(yù)期穩(wěn)定性間的“博弈”和權(quán)衡，決定流轉(zhuǎn)可能性。不斷上漲的務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力機(jī)會(huì)成本促使庫區(qū)大量移民從農(nóng)業(yè)“析出”，使難以實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力（機(jī)械化）替代的承包地發(fā)生邊際化：大量承包地粗放使用；撂荒或季節(jié)性拋荒；水田旱化種植玉米。為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易提供可能[10]。但以勞務(wù)輸出來支撐家庭生計(jì)和就業(yè)的庫區(qū)，為什么承包地流轉(zhuǎn)發(fā)生的相對(duì)滯后？走訪發(fā)現(xiàn)，65%的庫區(qū)移民對(duì)未來依靠“打工經(jīng)濟(jì)”持續(xù)支撐家庭生計(jì)仍心存疑慮，擔(dān)心倘若遇到類似非典型肺炎、金融風(fēng)暴等世界性疫情或經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩后，“打工經(jīng)濟(jì)”在移民家庭收入中的比重降低到難以維持全家正常生活時(shí)，害怕失去根基和退路。對(duì)于庫區(qū)移民來說，承包地是他們最穩(wěn)定的社保和儲(chǔ)蓄銀行，必須慎重對(duì)待。73%的調(diào)查移民認(rèn)為現(xiàn)行“工農(nóng)兼?zhèn)洹钡纳a(chǎn)方式比較適合他們家庭經(jīng)濟(jì)的維持和就業(yè)機(jī)會(huì)的捕獲。一旦他們將承包地流轉(zhuǎn)出去，在流轉(zhuǎn)契約期內(nèi)，就基本上與自己的承包地失去了“使用”關(guān)系，甚至無權(quán)過問自己的承包地被用作何種用途，當(dāng)然，流轉(zhuǎn)前后用途的變化僅僅在農(nóng)用之間轉(zhuǎn)換。況且，由極端天氣（如旱、澇、風(fēng)等）的出現(xiàn)造成作物減產(chǎn)或質(zhì)量欠佳，當(dāng)損失不能獲得補(bǔ)償時(shí)，轉(zhuǎn)入方的收入穩(wěn)定性必將傳導(dǎo)給轉(zhuǎn)出方，使轉(zhuǎn)出方對(duì)自己能否穩(wěn)定獲得合同收益產(chǎn)生動(dòng)搖，影響流轉(zhuǎn)發(fā)生可能。

2.2 流轉(zhuǎn)方式削弱轉(zhuǎn)出方對(duì)承包地使用的話語權(quán)

流轉(zhuǎn)大多選擇不直接參與流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的轉(zhuǎn)包和出租方式，削弱了轉(zhuǎn)出方對(duì)承包地使用的話語權(quán)。目前看，盡管庫區(qū)承包地流轉(zhuǎn)已探索出“1+5”的新路子，轉(zhuǎn)入方與轉(zhuǎn)出方間也建立了一定的聯(lián)系，但流轉(zhuǎn)本身仍跳不出轉(zhuǎn)包和出租的圈子。2008年忠縣流轉(zhuǎn)模式中，轉(zhuǎn)包占流轉(zhuǎn)發(fā)生的55.86%，其次是出租，而最少的入股僅占1.37%[8]。轉(zhuǎn)包和出租為主雖然很大程度上為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的優(yōu)化配置提供了便捷通道，推動(dòng)了規(guī)模經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)品化發(fā)展，但因以流轉(zhuǎn)雙方“共建”的入股模式發(fā)生較少，轉(zhuǎn)出方承包地轉(zhuǎn)出后便游離于承包地使用之外。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，轉(zhuǎn)包和出租僅能作為庫區(qū)承包地流轉(zhuǎn)和工業(yè)化“博弈”的最初選擇。2004年以后特別是2010年初以來頻頻出現(xiàn)的“民工荒”和勞動(dòng)力價(jià)格的颶升，結(jié)束了農(nóng)村勞動(dòng)力剩余的時(shí)代。當(dāng)然，像庫區(qū)這樣以廉價(jià)農(nóng)村勞動(dòng)力輸出來支撐家庭經(jīng)濟(jì)的特殊區(qū)域，更是大量移民甩手不干農(nóng)活，將自己的承包地以轉(zhuǎn)包和出租的形式流轉(zhuǎn)出去，也算作為對(duì)“打工經(jīng)濟(jì)”的收入補(bǔ)充。然而，當(dāng)工農(nóng)業(yè)“剪刀差”削小到移民在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)間權(quán)衡時(shí)，承包地流轉(zhuǎn)必然要步入入股階段，即走上發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展的“雙贏”將農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人”。庫區(qū)移民的就地就業(yè)和致富的實(shí)現(xiàn)，不能讓移民游離于原有承包地，必須選擇有助于提高流轉(zhuǎn)后移民話語權(quán)的入股方式。

2.3 政策缺位使得轉(zhuǎn)入方在轉(zhuǎn)出方游離于流轉(zhuǎn)后不敢多包

農(nóng)業(yè)災(zāi)害和價(jià)格保險(xiǎn)與農(nóng)村金融政策缺位，使得轉(zhuǎn)入方在轉(zhuǎn)出方游離于流轉(zhuǎn)后不敢多包。10年來，盡管國(guó)家和地方均已出臺(tái)大量有關(guān)承包地流轉(zhuǎn)的政策和辦法，但涉及流轉(zhuǎn)發(fā)生后由非人為災(zāi)害（如極端氣候、病蟲火害等）造成轉(zhuǎn)入方收益受損失是否納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍均未提到，價(jià)格保險(xiǎn)也未出現(xiàn)在現(xiàn)有政策和辦法中。轉(zhuǎn)入方的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)往往是依據(jù)過去幾年的種養(yǎng)殖業(yè)需求和價(jià)格來決定的，一旦大面積種植某種作物后，收獲時(shí)市場(chǎng)需求和價(jià)格疲軟，也會(huì)給轉(zhuǎn)入方的收益帶來較大損失。而且，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)也離不開農(nóng)村金融的支持，盡管目前對(duì)拓寬融資渠道已有較多論述，但儲(chǔ)量大、作用強(qiáng)且活躍于農(nóng)村的民間資本仍未獲得“正名”。

三峽庫區(qū)極端氣候出現(xiàn)的頻率較高，2006年夏季和2010年春季的特大干旱及每年的季節(jié)性干旱，2008年春季的冰凍和2011年春季的低溫災(zāi)害，加之病蟲害火害的時(shí)有發(fā)生，都給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成很大影響。而且，受經(jīng)濟(jì)全球化與一體化的影響，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)強(qiáng)烈，在缺乏農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)和價(jià)格保險(xiǎn)的情況下，轉(zhuǎn)入方不敢多包地。同時(shí)，現(xiàn)行小額信貸的支農(nóng)金融政策，盡管利率優(yōu)惠但很難滿足轉(zhuǎn)入方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展對(duì)資金的需求[11]。另外，農(nóng)業(yè)災(zāi)害和價(jià)格保險(xiǎn)與農(nóng)村金融政策缺位，也使得大戶、公司（企業(yè)）、合作社等轉(zhuǎn)入方更熱衷于入股方式，農(nóng)民一旦將承包地和其他生產(chǎn)要素入股，則大大降低轉(zhuǎn)入方的災(zāi)害和價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，部分資金短缺問題也可得以有效解決。

2.4 短期流轉(zhuǎn)影響轉(zhuǎn)入方對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化所需設(shè)施的投入

剩余承包期限的日益逼近和短期流轉(zhuǎn)的發(fā)生，影響轉(zhuǎn)入方對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化所需設(shè)施的投入。截至2010年，第二輪土地承包期的剩余年限僅有17年，而流轉(zhuǎn)之前的承包地大多缺乏配套的基礎(chǔ)設(shè)施，即便有也大多屬土地整治、新農(nóng)村建設(shè)、庫區(qū)后扶等工程上馬后新建的，農(nóng)村道路規(guī)格、溝渠凼布局、田面寬度等很難滿足流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需要。流轉(zhuǎn)發(fā)生后，為提高耕作便捷性、確保生產(chǎn)穩(wěn)定性、提高產(chǎn)業(yè)規(guī)模度等，轉(zhuǎn)入方必須對(duì)流轉(zhuǎn)后的承包地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的改造和重建，但依據(jù)國(guó)家現(xiàn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，工程設(shè)計(jì)壽命均在25年以上，從而產(chǎn)生剩余承包期與工程設(shè)計(jì)使用年限間的差距，影響轉(zhuǎn)入方對(duì)流轉(zhuǎn)后土地投入的動(dòng)力和積極性。

三峽庫區(qū)現(xiàn)已發(fā)生的承包地流轉(zhuǎn)中，中短期（<10年）流轉(zhuǎn)占總流轉(zhuǎn)發(fā)生面積的50.4%[4]，說明移民對(duì)“打工經(jīng)濟(jì)”支撐家庭生計(jì)穩(wěn)定性的懷疑，以及承包地對(duì)未來生計(jì)和就業(yè)的重要性，不敢將承包地長(zhǎng)時(shí)期地轉(zhuǎn)包或出租出去。同時(shí)，短期流轉(zhuǎn)的出現(xiàn)還源于對(duì)轉(zhuǎn)入方能否按合同契約每年支付給轉(zhuǎn)出方應(yīng)得的收益。受農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害、病蟲火害、價(jià)格波動(dòng)等影響，轉(zhuǎn)入方的收益具有很大的不穩(wěn)定性，傳導(dǎo)給轉(zhuǎn)出方就體現(xiàn)為不敢將自己的承包地轉(zhuǎn)出或長(zhǎng)時(shí)間轉(zhuǎn)出。這樣，短期流轉(zhuǎn)使得轉(zhuǎn)入方不僅不敢展開符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，而且長(zhǎng)期的生產(chǎn)要素投入也受到很大影響。況且，缺少轉(zhuǎn)入方參與的基礎(chǔ)設(shè)施投入，不利于多元化融資渠道的拓寬。

3 提高三峽庫區(qū)承包地流轉(zhuǎn)的新政策建議與設(shè)計(jì)

3.1 股份合作模式“破解”流轉(zhuǎn)滯后和投入受阻

股份合作模式是“破解”庫區(qū)承包地流轉(zhuǎn)滯后和設(shè)施投入受阻的新的首選政策取向。它是將“股份制”的理念引入承包地流轉(zhuǎn)的新嘗試，即移民將自己的承包地連同勞力、資金、技術(shù)等分散性生產(chǎn)要素，借助股份制性質(zhì)固定下來，與擁有雄厚“資、技、管和營(yíng)”的大戶、公司、企業(yè)等一起，共同劃分“責(zé)權(quán)利”方面的敏感問題。

股份合作模式“打破”以往承包地轉(zhuǎn)出后轉(zhuǎn)出方游離于土地使用之外的“困境”，將流轉(zhuǎn)雙方借助“股份合作”組建利益共同體，培育分散移民與三大主體（大戶、龍頭企業(yè)和專業(yè)合作社）間的聯(lián)合與合作，服務(wù)于重慶“135+X”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展戰(zhàn)略，為移民的就地就業(yè)和致富開啟了一長(zhǎng)效便捷通道。

股份合作單位是獨(dú)立法人，移民可自愿將承包地和擁有的技術(shù)、資金、管理等作價(jià)入股，依據(jù)股份組建董監(jiān)事會(huì)，發(fā)展“產(chǎn)供銷、貿(mào)工農(nóng)、種養(yǎng)加”于一體的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，收益實(shí)行按勞和按股份的“雙層”利益分享機(jī)制。這樣，可實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變：經(jīng)營(yíng)權(quán)變股權(quán)、農(nóng)民變股東和收益靠分紅。當(dāng)然，考慮地塊零散、產(chǎn)業(yè)空虛、山地特色農(nóng)業(yè)等的特點(diǎn)，可嘗試兩大模式：“（經(jīng)營(yíng)權(quán)+生產(chǎn)要素）入股本金+分紅”集中股份合作經(jīng)營(yíng)模式。移民將自己的承包地連同生產(chǎn)要素折價(jià)入股，獲取本金后委托給股份合作單位，再按股分紅。而模式中移民可作為產(chǎn)業(yè)工人直接參與經(jīng)營(yíng)和管理，獲得勞動(dòng)工資。股份合作單位也可與生產(chǎn)、加工與流通企業(yè)聯(lián)營(yíng)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)化的鏈條。合作的結(jié)果，有助于展現(xiàn)承包地對(duì)移民的三大作用：承包地?fù)Q社保、承包地?fù)Q工作和承包地?fù)Q儲(chǔ)蓄。

“（保護(hù)產(chǎn)量+保護(hù)價(jià)）收購農(nóng)林產(chǎn)品+分紅”分散股份合作經(jīng)營(yíng)模式。大戶、龍頭企業(yè)或?qū)I(yè)合作社采取“公司+基地+農(nóng)戶”的經(jīng)營(yíng)理念，分散移民間實(shí)行很好的分工協(xié)作，如種苗、農(nóng)資、技術(shù)、服務(wù)、市場(chǎng)等由股份合作單位統(tǒng)一提供，移民則在自己的承包地上從事具體的經(jīng)營(yíng)與管理活動(dòng)。當(dāng)然，移民的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)與管理必須按照股份合作單位預(yù)先設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行，但股份合作單位需要預(yù)先在移民最低可接受的產(chǎn)量與價(jià)格方面設(shè)置保護(hù)底線。移民每年依據(jù)提供產(chǎn)品的多少折價(jià)入股，以此從股份合作單位利潤(rùn)中分紅。模式有助于實(shí)現(xiàn)移民與業(yè)主間的有效對(duì)接，充分獲得三大規(guī)范：流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的規(guī)范、流轉(zhuǎn)利益的共享和流轉(zhuǎn)用途的多家參與。

3.2 新政策模塊設(shè)計(jì)、實(shí)現(xiàn)途徑與預(yù)期積極效用

依據(jù)參與主體和生產(chǎn)資料劃分，股份合作模式離不開：轉(zhuǎn)入方（大戶、龍頭企業(yè)或?qū)I(yè)合作社）、轉(zhuǎn)出方（移民）和生產(chǎn)資料三大模塊。首先，組建承包地流轉(zhuǎn)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)流轉(zhuǎn)雙方的意愿與可能實(shí)現(xiàn)的股份合作模式進(jìn)行剖析，尤其轉(zhuǎn)入方在預(yù)期經(jīng)營(yíng)方面的實(shí)力和渠道，以及移民未來的參與意愿、興趣和是否具備股份合作單位所需要的基本素養(yǎng)，即從流轉(zhuǎn)發(fā)生雙方的“準(zhǔn)入”上為模式的組建提供科學(xué)依據(jù)；其次，轉(zhuǎn)入方必須提供未來一基于種養(yǎng)殖特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路和可行性論證報(bào)告，以作為未來模式能否成功運(yùn)作、移民能否得到實(shí)惠和移民意愿能否得到尊重的評(píng)判依據(jù)，同時(shí)，現(xiàn)有注冊(cè)資金、成熟技術(shù)、營(yíng)銷理念、已有資質(zhì)等也需作出說明，即從流轉(zhuǎn)發(fā)生后的運(yùn)作上為雙方提供建設(shè)性思路。再次，將轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方的生產(chǎn)要素按現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)運(yùn)行股權(quán)化。借助專門的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，將轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出方所有可能或有條件作價(jià)的生產(chǎn)要素全部貨幣化，以此作為股份合作模式中總股份分解的依據(jù)，即從“責(zé)權(quán)利”劃分上服務(wù)于模式組建后的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；最后，依據(jù)移民是否具有穩(wěn)定可靠的非農(nóng)收入來源，引導(dǎo)移民選擇具體的入股模式。對(duì)具有穩(wěn)定非農(nóng)收入來源的移民，可采取直接的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股或資金入股，入股后移民可不再參與合作模式的經(jīng)營(yíng)與管理。對(duì)缺乏穩(wěn)定非農(nóng)收入或想回家創(chuàng)業(yè)的移民，可引導(dǎo)他們選擇上述兩種模式中的一種參與經(jīng)營(yíng)。家庭勞動(dòng)力較為充足的可選擇分散經(jīng)營(yíng)模式，而家庭勞動(dòng)力不充分的可考慮集中經(jīng)營(yíng)模式，即從運(yùn)行模式和實(shí)現(xiàn)途徑上保證股份合作模式的健康有序運(yùn)行。

股份合作模式將庫區(qū)未來承包地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方“捆綁”起來，成為系在一起的利益攸關(guān)方。預(yù)期積極效用：（1）“破解”移民不敢將自己的承包地流轉(zhuǎn)出去的心理糾結(jié)；（2）降低轉(zhuǎn)入方因短期流轉(zhuǎn)的發(fā)生而不敢多包地和多投入的困惑；（3）提高移民流轉(zhuǎn)發(fā)生后對(duì)自己承包地使用的話語權(quán)；（4）增強(qiáng)由分散經(jīng)營(yíng)所不能體現(xiàn)的高附加值農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可能性；（5）發(fā)揮在分散經(jīng)營(yíng)下所不具有的機(jī)械化效率和潛力；（6）培育移民適應(yīng)和開拓市場(chǎng)的能力與降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與成本的本領(lǐng)；（7）形成農(nóng)村勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移和回流支農(nóng)的良性循環(huán)道路。但因沿襲“股份制”的性質(zhì)，模式在由分散走向合作和聯(lián)合的過程中，難免出現(xiàn)準(zhǔn)入判別、股份核定、利益分解、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、入股退股等問題。為此，需要盡快組織國(guó)土、農(nóng)業(yè)、發(fā)改委等部門成立專門股份合作準(zhǔn)入評(píng)估機(jī)構(gòu)；實(shí)行利益分解和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的非均衡機(jī)制（利益適當(dāng)向移民傾斜，風(fēng)險(xiǎn)向移民偏離）；制定流轉(zhuǎn)雙方有條件進(jìn)退機(jī)制。

3.3 新政策所需要配套政策安排

開啟正收返租承包地有償使用模式，確保庫區(qū)股份合作模式發(fā)生所需土地來源的暢通。對(duì)長(zhǎng)期進(jìn)城務(wù)工或居住的移民，依托重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法（試行），有償?shù)貙⒁泼癯邪耐恋厥諝w集體經(jīng)濟(jì)組織所有，通過集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一作價(jià)后為股份合作單位供地。反過來，對(duì)于村里的種田能手和喜愛種田的移民，可以將土地從股份合作單位那里返租回來，按照“（保護(hù)產(chǎn)量+保護(hù)價(jià)）收購農(nóng)林產(chǎn)品+分紅”分散股份合作經(jīng)營(yíng)模式的要求運(yùn)行，具體可依據(jù)移民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的年限、收入多少和穩(wěn)定性、是否已農(nóng)轉(zhuǎn)非等進(jìn)行正收可能性的判斷。而對(duì)于大量兼業(yè)或戀土情節(jié)重的移民，可采取預(yù)先將移民的承包地有償征收（不改變集體所有權(quán)），再借助基本口糧田的分配，將兼業(yè)和不愿離土的移民集中安置。而正收進(jìn)來的剩余部分土地則按前述模式進(jìn)行股份制運(yùn)作，征收返租適合于收入少且穩(wěn)定性差的兼業(yè)農(nóng)戶以及不具有農(nóng)轉(zhuǎn)非和遷徙可能性的移民。

實(shí)施規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼，增強(qiáng)庫區(qū)股份合作模式的收益穩(wěn)定性。庫區(qū)特殊的自然地理?xiàng)l件決定農(nóng)業(yè)適度規(guī)模的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，必須“破解”地塊零碎規(guī)模效應(yīng)難體現(xiàn)、水土資源不匹配、極端氣候和病蟲害火害出現(xiàn)頻率高等問題，人為的地塊歸并、設(shè)施配套、災(zāi)害預(yù)防等僅能在小的范圍內(nèi)修修補(bǔ)補(bǔ)，很難從根本上讓股份合作模式對(duì)未來的生產(chǎn)預(yù)期吃下定心丸。從最低產(chǎn)量和價(jià)格保護(hù)方面給予股份合作模式一定的補(bǔ)貼，有助于增強(qiáng)流轉(zhuǎn)雙方的積極性。重慶市委市政府和各區(qū)（縣）政府可將承包地入股流轉(zhuǎn)扶持專項(xiàng)資金納入年度財(cái)政預(yù)算，專門用于對(duì)流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)因非人為因素所導(dǎo)致的減產(chǎn)或低價(jià)給予補(bǔ)貼，同時(shí)，給發(fā)展好的股份制單位一適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。針對(duì)不同股份制單位所從事的特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，各級(jí)政府每年年初應(yīng)對(duì)預(yù)期產(chǎn)量、市場(chǎng)價(jià)格等進(jìn)行年度預(yù)測(cè)和信息公布，分析可能造成產(chǎn)量降低、價(jià)格波動(dòng)等的關(guān)鍵因素，與股份制單位一起設(shè)置雙方可接受的最低產(chǎn)量和價(jià)格底線，當(dāng)收獲后的產(chǎn)量和市場(chǎng)價(jià)格低于預(yù)先設(shè)置的底線時(shí)，政府應(yīng)為缺失的產(chǎn)量或價(jià)格差額提供補(bǔ)貼。

鼓勵(lì)移民閑散資金參股用于股份合作模式，放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入并規(guī)范其參與。股份合作模式的發(fā)展和壯大，而必須動(dòng)用社會(huì)閑散資金將蘊(yùn)含在農(nóng)村的巨大金融潛能發(fā)揮出來。但民間金融常?；钴S于地下，因沒能得到現(xiàn)行法律或規(guī)范的認(rèn)可而成為抑制模式發(fā)展的籌資短板。為配合合作模式的運(yùn)營(yíng)，可嘗試開啟民間金融信貸，降低民間資本的信貸準(zhǔn)入門檻，拓寬民間資本生存空間，激活其理應(yīng)擁有的資本價(jià)值。按照分散股份合作經(jīng)營(yíng)模式，使用現(xiàn)行正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)參與信貸，交易成本往往較大且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性、周期性、易損性等也增加了金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。但民間資本的放開，可能會(huì)有人以股份合作模式的組建和經(jīng)營(yíng)為名，開展非法集資或抵押貸款并轉(zhuǎn)作他用。為此，必須從最初的股份合作模式的組建到最后農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；湕l的成熟都要由專門部門監(jiān)督、審核和評(píng)估。

轉(zhuǎn)變以往政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目扶持為股份合作模式主導(dǎo)的政府“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”。以往針對(duì)庫區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，主要施行政府主導(dǎo)的方式，解決在哪里上項(xiàng)目的問題。即政府選擇區(qū)域特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目通過招投標(biāo)方式引進(jìn)公司、企業(yè)等進(jìn)行打造，其結(jié)果有時(shí)難免會(huì)出現(xiàn)與預(yù)期設(shè)計(jì)間存在一定偏差，很難最大程度地調(diào)動(dòng)移民參與的積極性和主動(dòng)性。“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”依托股份合作模式和移民，進(jìn)行“一村一品”或特色農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的打造，解決哪里需要項(xiàng)目的問題。對(duì)于打造比較成功或具有綜合競(jìng)爭(zhēng)力的，重慶市委市政府或所在區(qū)（縣）政府將通過項(xiàng)目扶持打造這一產(chǎn)業(yè)的花費(fèi)，以“獎(jiǎng)勵(lì)”的形式“補(bǔ)償”給股份合作單位及所參與的移民，以體現(xiàn)他們創(chuàng)造性思維的價(jià)值?！耙元?jiǎng)代補(bǔ)”是一種換位思考，將原有的“先投后看效應(yīng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋瓤葱?yīng)再投入”。

4 結(jié)論

移民對(duì)獲得收益與預(yù)期穩(wěn)定性間的“博弈”決定流轉(zhuǎn)可能性，流轉(zhuǎn)大多選擇不參與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的轉(zhuǎn)包和出租方式削弱了轉(zhuǎn)出方對(duì)承包地流轉(zhuǎn)后使用的話語權(quán)，農(nóng)業(yè)災(zāi)害和價(jià)格保險(xiǎn)與農(nóng)村金融政策缺位使得轉(zhuǎn)入方在轉(zhuǎn)出方游離于流轉(zhuǎn)后不敢多包，剩余承包期限的日益逼近和短期流轉(zhuǎn)的發(fā)生，影響轉(zhuǎn)入方對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化所需設(shè)施的投入。股份合作模式是“破解”三峽庫區(qū)承包地流轉(zhuǎn)滯后和設(shè)施投入受阻的新的首選政策取向，具體地，可依托三大模塊：轉(zhuǎn)入方（大戶、龍頭企業(yè)或?qū)I(yè)合作社）、轉(zhuǎn)出方（農(nóng)戶）和生產(chǎn)資料模塊；嘗試兩大模式：“（承包經(jīng)營(yíng)權(quán)+生產(chǎn)要素）入股本金+分紅”集中股份合作經(jīng)營(yíng)模式和“（保護(hù)產(chǎn)量+保護(hù)價(jià)）收購農(nóng)林產(chǎn)品+分紅”分散股份合作經(jīng)營(yíng)模式，最終實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)參與的三大轉(zhuǎn)變（經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變股權(quán)、農(nóng)民變股東和收益靠分紅）、承包地具有的三大作用（承包地?fù)Q社保、承包地?fù)Q工作和承包地?fù)Q儲(chǔ)蓄）和流轉(zhuǎn)發(fā)生的三大規(guī)范（流轉(zhuǎn)市場(chǎng)規(guī)范、流轉(zhuǎn)利益共享和流轉(zhuǎn)用途多家參與）。當(dāng)然，股份合作制模式的運(yùn)行，須配以正收返租、規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼、拓寬融資渠道、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等政策安排，將承包地的轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方“捆綁”起來，在流轉(zhuǎn)雙方間建立有效的鏈接和紐帶。

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