湯慧

(棗莊市國土資源局 山亭分局，山東 棗莊 277160)

農(nóng)村土地權(quán)利是農(nóng)民對農(nóng)村土地享有的權(quán)利。正確認(rèn)識和界定農(nóng)村土地權(quán)利的性質(zhì)，是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的前提和基礎(chǔ)。

一、關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)和權(quán)利行使

(一)關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)

《物權(quán)法》第59條第1款(農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。)規(guī)定，明確了集體所有的土地歸本集體的成員集體所有。但對此仍有不同的理解和主張，一是集體成員共有；二是總有(合有)，在我國，是將共有區(qū)分為按份共有與共同共有的，農(nóng)民成員集體所有屬于合有即總有，合有與共有的根本區(qū)別在于合有人構(gòu)成一個(gè)團(tuán)體，每個(gè)成員不能要求對合有的財(cái)產(chǎn)分割，只是在享有所有權(quán)人的權(quán)益上應(yīng)與共同共有相同，即每個(gè)人都可享有所有的財(cái)產(chǎn)的收益。

農(nóng)村土地由農(nóng)村集體成員集體所有，明確了農(nóng)村土地所有權(quán)主體為成員集體，即由集體的全體成員共同享有所有權(quán)，這并不會(huì)導(dǎo)致所有權(quán)主體的虛位?！段餀?quán)法》確認(rèn)了農(nóng)民成員集體對其土地的所有權(quán)，也就明示農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)益歸該集體成員集體享有。因此，我們在任何制度的設(shè)計(jì)上，都應(yīng)保障農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)益真正歸集體的成員享有，應(yīng)將農(nóng)民土地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能還給農(nóng)民，而不是限制其取得所有權(quán)利益。這應(yīng)當(dāng)是保障農(nóng)民土地權(quán)益的根本出發(fā)點(diǎn)，也是真正解決“三農(nóng)”問題的重要出路。

(二)關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的行使

農(nóng)民集體土地所有權(quán)是由集體成員集體享有的，但在所有權(quán)行使中也須維護(hù)集體成員的利益，對于一些重大事項(xiàng)應(yīng)由集體成員集體決定?！段餀?quán)法》第59條第2款規(guī)定在權(quán)利行使上應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體成員依照法定程序決定，這體現(xiàn)了農(nóng)民集體土地所有權(quán)行使上的特點(diǎn)，具體行使中，有以下三個(gè)問題需要解決。

第一，如何經(jīng)營？《物權(quán)法》第124條第2款(“農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營制度。”)強(qiáng)調(diào)實(shí)行承包經(jīng)營不會(huì)改變農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，而不是強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地都要實(shí)行承包經(jīng)營。農(nóng)村土地實(shí)行承包責(zé)任制，是國家在農(nóng)村的重要政策。但只是一項(xiàng)指導(dǎo)性的政策，不能也不應(yīng)是強(qiáng)制性的。法律規(guī)定實(shí)行承包經(jīng)營時(shí)承包人的權(quán)利是為了保護(hù)承包人的利益，維護(hù)土地承包經(jīng)營制度，但不是要求農(nóng)村土地的所有權(quán)人對土地都必須實(shí)行土地承包經(jīng)營制度。

第二，所有權(quán)可否轉(zhuǎn)讓？農(nóng)民集體土地所有權(quán)的性質(zhì)為集體所有，而集體所有權(quán)的主體又不具有唯一性，因此，農(nóng)村土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)具有可讓與性。從現(xiàn)行法的規(guī)定看，法律并沒有明文規(guī)定農(nóng)民集體土地所有權(quán)不可轉(zhuǎn)讓，因此，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)農(nóng)村土地所有權(quán)的可讓與性，當(dāng)然，為維護(hù)土地集體所有制，對于農(nóng)民集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)限定為受讓人只能是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，其他人不能取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)。

第三，可否設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)？這里主要是指用于住宅等建設(shè)的建設(shè)用地使用權(quán)，而不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的建設(shè)用地使用權(quán)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)，法律已有規(guī)定)。對此，通行的觀點(diǎn)認(rèn)為建設(shè)用地使用權(quán)只能在國家土地上設(shè)立，而不能在集體土地上設(shè)立。但在《物權(quán)法》施行后，需要重新審視。《物權(quán)法》第42條(“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收農(nóng)村集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。)規(guī)定，既是對所有權(quán)的限制，也意味著今后非“為了公共利益的需要”，國家不能再將農(nóng)村集體所有的土地征收，而后將土地使用權(quán)出讓給需要土地的使用人。然而，非為公共利益的需要用地(例如，住宅建設(shè)和其他商業(yè)性用地)，不會(huì)因《物權(quán)法》的實(shí)施而終止。隨著城市化的發(fā)展，建設(shè)用地的需求在不斷增加，那么，今后是否會(huì)發(fā)生非因公共利益的需要而使用集體所有的土地呢？

首先要界定城市范圍，某一土地是否歸農(nóng)民集體所有至少應(yīng)依《物權(quán)法》實(shí)施之日的確權(quán)為準(zhǔn)。如果說在《物權(quán)法》生效前形成的“城中村”的集體土地已經(jīng)為國家所有；在此以后形成的“城中村”集體所有的土地不能當(dāng)然地就轉(zhuǎn)為國有。在農(nóng)民集體的土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以按照國有土地建設(shè)使用權(quán)的設(shè)立方式，將建設(shè)用地使用權(quán)出讓給用地人，但由農(nóng)民成員集體即土地所有權(quán)人取得出讓使用權(quán)所得的收益。

其次要解決“小產(chǎn)權(quán)”房問題，應(yīng)區(qū)分小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)是否經(jīng)過有關(guān)部門許可，是否辦理了農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的手續(xù)，依不同情形作不同的處理，就是應(yīng)賦予農(nóng)村集體土地所有權(quán)人可依法定程序?qū)⑵渫恋刈孕羞M(jìn)入一級市場，在其土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地制度中存在的問題

(一)立法價(jià)值觀的偏失

農(nóng)村土地是農(nóng)民的飯碗、農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)、農(nóng)村的組成部分，就本質(zhì)上講，農(nóng)村土地制度既是政治問題，又是經(jīng)濟(jì)問題；既是法律問題，又是社會(huì)問題。因此，民法學(xué)者不要指望回避現(xiàn)實(shí)存在的制度缺陷，能避開政治體制、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，而作出非理性的妥協(xié)；也不要幻想能超越政治體制、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響而作出非理性的純思考。

(二)集體所有權(quán)的模糊

現(xiàn)在農(nóng)村許多地區(qū)出現(xiàn)的土地拋荒、擱荒或粗放、掠奪式經(jīng)營，根源在于集體所有權(quán)主體模糊或缺位。“集體所有權(quán)”與“集體法人所有權(quán)(集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營管理)”并不是同一概念，后者只是集體財(cái)產(chǎn)的“經(jīng)營管理”者，而非其所有權(quán)主體。

關(guān)于集體土地所有權(quán)性質(zhì)的幾種認(rèn)識：(1)法人所有權(quán)說。將集體視為法人，集體土地便是法人財(cái)產(chǎn)的一部分，集體土地所有權(quán)便是一種法人所有權(quán)。(2)新型所有權(quán)說。將集體視為一種新型民事主體，而集體土地所有權(quán)也就成為一種新型的所有權(quán)類型，根據(jù)《土地管理法》和有關(guān)法律的規(guī)定，農(nóng)村依法屬于集體所有的土地歸“農(nóng)民集體”所有，由“集體經(jīng)濟(jì)組織”或村民委員會(huì)或者村民小組經(jīng)營、管理。這是實(shí)踐中應(yīng)該關(guān)注的問題。(3)新型總有說。集體土地所有權(quán)是由集體成員—農(nóng)民共同享有所有權(quán)的形態(tài)，農(nóng)民是土地的所有權(quán)人，集體土地所有權(quán)是一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民共同共有的所有權(quán)，“農(nóng)民集體”是一種能按章程或規(guī)則行使權(quán)利的組織形式，既不同于個(gè)人所有基礎(chǔ)上的共有，也不同于股份制基礎(chǔ)上的法人所有。

集體土地所有權(quán)性質(zhì)的模糊，是集體土地所有權(quán)弱化的原因與表現(xiàn)，其直接后果將進(jìn)一步導(dǎo)致對土地?zé)o人負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)生活的現(xiàn)實(shí)狀況重新定義集體所有。

(三)集體土地所有權(quán)主體的虛化

新頒布的《土地管理法》第10條規(guī)定(“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。)”，增加了已經(jīng)屬于村內(nèi)農(nóng)民集體所有的，可由村民小組經(jīng)營、管理的規(guī)定，對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村內(nèi)農(nóng)民集體的次序作了調(diào)整。從這條規(guī)定中可以明確三點(diǎn)：集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體；農(nóng)民集體有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村內(nèi)的農(nóng)民集體之分；集體所有的土地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)或村民小組經(jīng)營、管理。

在實(shí)踐中農(nóng)民集體怎樣對土地進(jìn)行經(jīng)營、管理，行使所有者權(quán)益？農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)或村民小組對農(nóng)民集體土地的經(jīng)營、管理權(quán)是什么性質(zhì)的權(quán)利？這種權(quán)利是通過委托取得的還是直接取得？鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村內(nèi)的農(nóng)民集體三種權(quán)利主體之間是什么關(guān)系？怎么分配對土地的權(quán)利？以上問題沒有得到很好的解答，造成了很多弊端。

所以，現(xiàn)在集體土地大多數(shù)實(shí)際上屬于村內(nèi)的農(nóng)民集體所有。在集體土地確權(quán)登記發(fā)證時(shí)，許多地方由省級人民政府作出規(guī)定：鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的土地只確認(rèn)使用權(quán)并發(fā)放使用權(quán)證，不發(fā)所有權(quán)證，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府代管；村及村內(nèi)農(nóng)民集體所有的土地，統(tǒng)一由村民委員會(huì)申請登記，所有權(quán)證發(fā)給村民委員會(huì)，只是要求在所有權(quán)證上備注村民小組實(shí)際占有的范圍和數(shù)量，造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)的錯(cuò)位，產(chǎn)生以下弊端：①少數(shù)干部憑借集體土地所有權(quán)以權(quán)謀私，造成耕地流失，導(dǎo)致土地使用的分配不公，從而影響社會(huì)穩(wěn)定；②不利于培養(yǎng)廣大農(nóng)民保護(hù)耕地的意識，造成對土地的掠奪式經(jīng)營甚至出現(xiàn)撂荒土地現(xiàn)象。

(四)集體土地所有權(quán)權(quán)能的缺損

《民法通則》第71條、新的《土地管理法》，都明確集體土地所有權(quán)是受限制的所有權(quán)(這種限制是必要的)，但是現(xiàn)在土地法律法規(guī)對集體土地所有權(quán)限制性規(guī)定明確具體，而保護(hù)性規(guī)定相對模糊、抽象。在使用權(quán)和收益權(quán)方面，以管理權(quán)排斥、替代所有權(quán)的現(xiàn)象。物權(quán)法被行政法和經(jīng)濟(jì)法包圍，使得農(nóng)村土地的各項(xiàng)權(quán)能得不到有效發(fā)揮。通過承包合同取得集體土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，在逐漸建立起來的市場經(jīng)濟(jì)體制下，本應(yīng)享有根據(jù)合同的約定和國家產(chǎn)業(yè)政策，自主合理使用土地和爭取最大收益的權(quán)利。不少基層政府常以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為名，用行政命令的方式，把國家保護(hù)農(nóng)民利益為基本出發(fā)點(diǎn)的指導(dǎo)性計(jì)劃，變成損害農(nóng)民利益的指令性計(jì)劃，強(qiáng)行要求或者禁止農(nóng)民從事某些屬于自主經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。

依據(jù)法律規(guī)定，取得集體土地使用權(quán)的主體包括個(gè)人或者單位，取得途徑主要有：①本集體組織成員通過簽訂承包經(jīng)營合同無償取得農(nóng)用土地使用權(quán)和按規(guī)定取得的宅基地使用權(quán)；②本集體組織以外的單位或者個(gè)人，通過簽訂承包經(jīng)營合同有償取得的集體土地的使用權(quán)；③單位或個(gè)人通過拍賣、招標(biāo)、協(xié)議等方式有償取得的集體所有的“四荒”地使用權(quán)。另外，國家交由集體使用的國有土地的使用權(quán)，亦可通過上述辦法轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。目前，集體土地使用權(quán)不能正常進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包，不但使用權(quán)人的權(quán)益受到限制，土地資源作用的發(fā)揮也受到影響。

在集體土地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能中，受到限制最多的莫過于處分權(quán)，集體土地所有權(quán)不能交易，也不能轉(zhuǎn)讓(國家征用者除外)。根據(jù)《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，“國家為公共利益的需要”，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用，征用后轉(zhuǎn)為國家所有。實(shí)踐證明，國家征用的土地實(shí)際上很大部分用于商業(yè)性目的?！肮怖娴男枰钡姆秶磺逦?，至少有兩大弊端：一是容易助長多征、亂征集體土地；二是嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民集體的利益……政府將低價(jià)征用來的土地，高價(jià)出政府利用公權(quán)力尋租現(xiàn)象十分嚴(yán)重讓給商家、企業(yè)使用，或者用地人給政府某些好處后低價(jià)使用，在這里政府充當(dāng)了合伙人的角色。另外，對被征用的土地，只給少量的地力損失補(bǔ)償費(fèi)和失去土地人口的安置費(fèi)，不包括土地本身的價(jià)格。實(shí)際上只承認(rèn)集體土地使用權(quán)的存在，而否認(rèn)了集體土地(財(cái)產(chǎn))所有權(quán)的存在。

三、完善農(nóng)村土地制度物權(quán)立法管見

(一)明確農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)

從歷史上來看，我們國家農(nóng)村土地自土地改革以后，先是分給農(nóng)民私有，后來通過合作社一直到人民公社，一開始合作社是利用土地入股、入社，到了60年以后，我們的《農(nóng)民公社條例》就規(guī)定這些土地成為三種所有制基礎(chǔ)了，現(xiàn)在憲法當(dāng)中又規(guī)定，土地歸集體所有。所以不屬于國家所有的土地應(yīng)當(dāng)歸村落居民集體所有，正如《物權(quán)法草案》(四次審議稿)規(guī)定集體所有的土地歸本集體的成員集體所有一樣。但對于“集體成員所有”，應(yīng)該是由具有本村落的村民或居民身份的人共同享有的，而并非每一成員按一定的份額享有，也并非每一成員退出時(shí)可以要求分出自己的應(yīng)得份額，因此它也不是一種共同共有，而是傾向于是“合有”，即農(nóng)村土地由農(nóng)村集體成員所有。

農(nóng)村土地既歸農(nóng)村集體的成員集體所有，因此，集體土地所有權(quán)的行使就理所當(dāng)然地應(yīng)由集體成員以一定的方式?jīng)Q定。法律中可以也應(yīng)當(dāng)規(guī)定實(shí)行承包經(jīng)營時(shí)承包人的權(quán)利，但不應(yīng)要求農(nóng)村土地的所有權(quán)人對土地“依法實(shí)行土地承包經(jīng)營制度”。如何經(jīng)營土地，應(yīng)由所有權(quán)人決定，應(yīng)當(dāng)相信農(nóng)村集體成員是會(huì)根據(jù)自己的利益和實(shí)際情況選擇合適的經(jīng)營制度的，就如同當(dāng)年的社員自行選擇“承包經(jīng)營”一樣，同時(shí)，農(nóng)村集體的土地是能夠流通的。這至少有兩個(gè)問題要解決：第一，國家不能再將農(nóng)村集體所有的土地征歸己有而后將土地使用權(quán)出讓給需要土地的使用人；第二，需要從國家壟斷土地一級市場的習(xí)慣思維中解放出來，賦予農(nóng)村集體土地所有權(quán)人將其土地自行進(jìn)入一級市場的權(quán)利。

(二)修訂土地承包經(jīng)營權(quán)限

《物權(quán)法草案》第132條中規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”但在土地承包經(jīng)營權(quán)方面，有以下幾點(diǎn)還值得研究和考慮：

第一，關(guān)于抵押。依據(jù)《物權(quán)法草案》第135條規(guī)定(“土地承包經(jīng)營權(quán)人有穩(wěn)定收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的，不得改變承包地的用途?！?土地承包權(quán)的抵押應(yīng)受兩條限制：一是土地承包經(jīng)營權(quán)人有穩(wěn)定的收入來源；二是經(jīng)發(fā)包方同意，這兩條限制會(huì)導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押變得幾乎不可能實(shí)現(xiàn)，我認(rèn)為，物權(quán)法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，而不必加限制條件，只要最后規(guī)定“實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的，不得改變承包地的用途”就可以達(dá)到立法目的。

第二，關(guān)于調(diào)整?！段餀?quán)法草案》第137條規(guī)定(“承包期內(nèi)承包人不得調(diào)整承包地?！薄耙蜃匀粸?zāi)害嚴(yán)重?fù)p毀承包地等特殊情形，對個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體的村民會(huì)議三分之二成員或者三分之二以上村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)牧業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。土地承包經(jīng)營權(quán)合同約定不得調(diào)整的，按照約定?！?，有越權(quán)之嫌。我認(rèn)為，這一報(bào)批的規(guī)定是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)行使的干預(yù)，立法當(dāng)中應(yīng)當(dāng)予以刪除，并且明確農(nóng)村土地只有在涉及規(guī)劃用途的變更時(shí)，才應(yīng)需要報(bào)批。

第三，關(guān)于繼承?，F(xiàn)行的《繼承法》中不承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)可以作為遺產(chǎn)，《農(nóng)村土地承包法》中也沒有明確，《農(nóng)村土地承包法》僅規(guī)定承包人應(yīng)得的承包收益依照繼承法的規(guī)定繼承；林地承包人死亡的，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。土地承包經(jīng)營權(quán)是公民的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)權(quán)，既然現(xiàn)在物權(quán)法當(dāng)中承認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，也應(yīng)當(dāng)可以繼承。因此，為填補(bǔ)現(xiàn)行法不足，物權(quán)法中應(yīng)當(dāng)規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)也可以繼承。

第四，關(guān)于轉(zhuǎn)讓?！段餀?quán)法草案》第162條規(guī)定(“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將合法建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住房轉(zhuǎn)讓時(shí)，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地?！?，只允許農(nóng)民經(jīng)集體同意將合法建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶，這種有限制的許可等于是不能流通、不許轉(zhuǎn)讓，造成農(nóng)村中閑置了大量的舊房宅基地，如此一來，不僅農(nóng)民合法建造的房屋不能保值升值，而且村中已有的宅基地也不會(huì)得到合理利用，難以達(dá)到節(jié)約土地資源的目的。因此，本條規(guī)定應(yīng)改為“農(nóng)村居民將合法建造的住房轉(zhuǎn)讓的，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓”即可，至于“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”的禁止性規(guī)定應(yīng)刪除。

(三)允許獲得宅基地使用權(quán)

我國存在的城市與農(nóng)村二元結(jié)構(gòu)不可能消除，但是立法上不應(yīng)當(dāng)維持這種二元結(jié)構(gòu)的體制。城鎮(zhèn)居民的宅基地使用權(quán)的獲得有兩種情況：一是原有私有房屋的宅基地使用權(quán)。這部分宅基地的所有權(quán)原屬于房屋所有人，僅因憲法中規(guī)定城市的土地歸國家所有，房屋所有人的宅基地所有權(quán)也就喪失了，應(yīng)趁此物權(quán)法立法之際，對房屋所有人的宅基地使用權(quán)予以確認(rèn)和保護(hù)，保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)；二是因購買商品房而從開發(fā)商中取得的宅基地使用權(quán)。這是由開發(fā)商取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)化而來的，公民一經(jīng)取得房屋所有權(quán)，同時(shí)也取得土地使用權(quán)，因此《物權(quán)法草案》第155條的內(nèi)容應(yīng)放在宅基地使用權(quán)名下。

(四)嚴(yán)格限制集體土地征用

新《土地管理法》雖然進(jìn)一步嚴(yán)格了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的條件和審批手續(xù)，但過于含糊，難以明確，容易導(dǎo)致土地征用權(quán)的濫用。另一方面，將征地對象確定為集體，忽視了擁有土地使用權(quán)的個(gè)人利益，使得因征地受到損害的個(gè)人無法主張權(quán)利。另外，征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)無法真正補(bǔ)償被征用者所受損失，有悖于市場經(jīng)濟(jì)的公平原則。物權(quán)法要承認(rèn)、尊重和保護(hù)農(nóng)民集體土地(財(cái)產(chǎn))的所有權(quán)、使用權(quán)，應(yīng)該按市場價(jià)格對被征地者給予補(bǔ)償，以彌補(bǔ)實(shí)際損失，同時(shí)享受土地帶來的資本增值。

(五)糾正宅基地?fù)碛袛?shù)量的規(guī)定

《物權(quán)法草案》第160條規(guī)定(“農(nóng)戶占有的宅基地面積應(yīng)當(dāng)符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。一戶只能擁有一處宅基地。”)是不妥的，不符合現(xiàn)實(shí)。(1)法律并沒有明確界定一“戶”標(biāo)準(zhǔn)。按照一般理解，是以戶籍為準(zhǔn)的，而農(nóng)村實(shí)際情況是，父母一般在子女尚未成年或者雖成年而未分戶時(shí)，就申請宅基地為子女蓋房，以準(zhǔn)備子女結(jié)婚之用；有時(shí)子女結(jié)婚后即使另居新房也未必與父母分戶，根本不是一戶一宅，而是一戶多宅。(2)農(nóng)村房屋也是公民的重要私有財(cái)產(chǎn)，是可以繼承的。如果某人死亡，他的房屋就由其子女繼承，而子女又是有宅基地使用權(quán)的“一戶”，難道在宅基地使用權(quán)時(shí)就不能繼承房屋所有權(quán)有？顯然不現(xiàn)實(shí)，應(yīng)借物權(quán)法制定之機(jī)予以糾正。

總之，中國處在一個(gè)權(quán)利覺醒和利益紛爭的社會(huì)轉(zhuǎn)型期代，利益的重分與規(guī)則的重構(gòu)使得我們必須謹(jǐn)慎地配置權(quán)利，這不僅僅是經(jīng)濟(jì)的需要，也是政治的需要，更是道義的需要。所以，權(quán)利——一種復(fù)涵深切的正義與公平的觀念、一種承載民主與自由夢想的契約——在民法法典化的中國超出了一般法律規(guī)范的意義，只有重新審視農(nóng)村土地制度，依法透視“三農(nóng)”問題，遵循“虛其所虛、實(shí)其所實(shí)”的原則，通過農(nóng)村土地制度的解構(gòu)和重建，即確立以農(nóng)民為核心的民事主體，虛化原有的集體組織；穩(wěn)定以用益物權(quán)為核心內(nèi)容的土地所有權(quán)，最終突破被重重迷霧籠罩和層層陰霾掩蓋的真實(shí)，才能推動(dòng)我國土地制度的物權(quán)立法更符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，更符合現(xiàn)代民法的私法理念，更能促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展。

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