朱寶麗

（1.山東建筑大學(xué)政法學(xué)院，山東濟(jì)南250014；2.中國社會(huì)科學(xué)院研究生院，北京102488）

2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《征收與補(bǔ)償條例》）確立了公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t和被拆遷房屋的市場價(jià)格補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)“公平”補(bǔ)償認(rèn)識(shí)不一使得《條例》頒布后沒有達(dá)到人們最初認(rèn)為的可以減少拆遷糾紛的預(yù)期，反而矛盾和爭論仍在繼續(xù)。征收標(biāo)準(zhǔn)是國內(nèi)外學(xué)者普遍關(guān)心的問題，相關(guān)研究較多，但爭議也很大。研究主要集中在三方面：對(duì)先進(jìn)國家征收補(bǔ)償制度的考察和介紹[1-4]，征收和補(bǔ)償制度法理基礎(chǔ)的研究[5-7]和對(duì)中國征收補(bǔ)償法律制度的反思及完善的建議[8-10]。學(xué)界的共識(shí)是被征收財(cái)產(chǎn)的價(jià)格應(yīng)當(dāng)能夠彌補(bǔ)被征收人的損失[11]，但在涉及如何確定被征收人的損失和被征收財(cái)產(chǎn)的價(jià)格時(shí)，學(xué)者們的觀點(diǎn)包括實(shí)踐中的操作出現(xiàn)了明顯分歧[12-14]。原因在于當(dāng)前對(duì)確定補(bǔ)償原則的理念研究不足，導(dǎo)致確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)缺乏統(tǒng)一的理論作為指導(dǎo)，以致沒有把握住確定補(bǔ)償原則時(shí)的關(guān)鍵因素及這些因素之間的關(guān)聯(lián)。因此，本文注重分析確定補(bǔ)償原則的理念，提出必須在兼顧征收權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)平衡的過程中動(dòng)態(tài)把握“公平補(bǔ)償”的內(nèi)涵。

1 被征收人獲得的補(bǔ)償與原財(cái)產(chǎn)價(jià)值的平衡

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，個(gè)人對(duì)財(cái)產(chǎn)損失要求補(bǔ)償是因?yàn)椤把a(bǔ)償金支付有利于讓政府對(duì)過度征收買單，從而控制過度征收”[15]，“如果政府不需要給予補(bǔ)償或者花很少的費(fèi)用就可以征收財(cái)產(chǎn)，那么政府可能會(huì)受到‘財(cái)政錯(cuò)覺’（fiscal illusion）的影響，也就是政府官員將誤以為所征收的資源沒有機(jī)會(huì)成本或機(jī)會(huì)成本很低，從而作出非理性決策。其結(jié)果必然導(dǎo)致政府過度征收，進(jìn)而導(dǎo)致資源的錯(cuò)誤配置和浪費(fèi)”[16]。因此，為保護(hù)被征收人的產(chǎn)權(quán)和限制政府過度征收，必須使被征收人獲得的補(bǔ)償與原財(cái)產(chǎn)價(jià)值平衡，即被征收人獲得的補(bǔ)償與原財(cái)產(chǎn)價(jià)值基本相同或大致相當(dāng)。

那么被征收人獲得的補(bǔ)償與原財(cái)產(chǎn)價(jià)值的平衡的標(biāo)準(zhǔn)是什么？以美國為代表的主要西方國家確立了以市場價(jià)格補(bǔ)償為主，其他補(bǔ)償為輔的平衡標(biāo)準(zhǔn)。以市場價(jià)格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)點(diǎn)在于：市場環(huán)境中的充分競爭使模糊、不確定的“公平”概念具有客觀的可衡量的標(biāo)準(zhǔn)，由此計(jì)算出來的補(bǔ)償款最接近財(cái)產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值，體現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)對(duì)等交換的利益對(duì)價(jià)，能最充分保護(hù)被征收人的產(chǎn)權(quán)，既可以防止低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償使征收權(quán)遭到抵制，也可以防止權(quán)利人濫用財(cái)產(chǎn)權(quán)高額索價(jià)，使因維護(hù)公共利益需求而不得不放棄的財(cái)產(chǎn)權(quán)和因維護(hù)公共事務(wù)而不得不發(fā)動(dòng)的征收權(quán)在以市場價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)的合理補(bǔ)償中得到平衡保護(hù)[17]。

但市場價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)并不是落實(shí)公正補(bǔ)償要求的惟一方法。美國聯(lián)邦最高法院強(qiáng)調(diào)在兩種情況下不應(yīng)該適用市場價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)：一是市場價(jià)值難以確定時(shí)，二是這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的適用將給被征收者或公眾帶來“明顯不公”時(shí)[18]。可見公平市場價(jià)值不是絕對(duì)和惟一的標(biāo)準(zhǔn)，必須根據(jù)個(gè)案情形進(jìn)行推斷，綜合考慮各方面因素。

2 被征收人財(cái)產(chǎn)價(jià)值與社會(huì)負(fù)擔(dān)（國家稅收）的平衡

近年來政府違法征地拆遷行為增多引發(fā)了與被拆遷戶矛盾的升級(jí)，政府在征收中的形象被無情地妖魔化了。某些學(xué)者出于公正立場為政府行為發(fā)表的言論，被認(rèn)為是對(duì)日益嚴(yán)重的強(qiáng)拆和不公正補(bǔ)償行為的推波助瀾①中國政法大學(xué)薛剛凌教授主張“應(yīng)遏制釘子戶不合理要價(jià)”，如果公共投入導(dǎo)致被拆遷戶房價(jià)提升，從而得到高額補(bǔ)償，應(yīng)該納稅。參見趙艷紅2009年12月4日采訪薛剛凌教授的文章：《法學(xué)專家:應(yīng)遏制釘子戶不合理要價(jià)》,http://news.sina.com.cn/pl/2009-12-04/001019184818.shtml。最后訪問日期為2010年3月5日。薛剛凌教授的觀點(diǎn)遭到諸多學(xué)者和實(shí)務(wù)界人士的批評(píng)。。在輿論的壓力下，在對(duì)被拆遷戶一邊倒的同情下，個(gè)別釘子拆遷戶獲得了天價(jià)賠償，這種結(jié)果贏得了公眾的一片叫好聲，似乎個(gè)別釘子拆遷戶得到天價(jià)的賠償款就是公正的，果真如此嗎？

天價(jià)釘子戶事件確實(shí)值得反思，在征收權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)生沖突的時(shí)候，權(quán)力被濫用的現(xiàn)象不僅出現(xiàn)在公權(quán)力領(lǐng)域，私權(quán)也會(huì)出現(xiàn)恣意和妄為。拆遷中經(jīng)常發(fā)生的事實(shí)是，當(dāng)發(fā)布拆遷公告或征收決定時(shí)，很多拆遷戶都會(huì)坐地起價(jià)，開出不符合事實(shí)或高出市場價(jià)格很多的要約。由于“釘子戶”的存在，要較快地集合建設(shè)所需的所有土地就會(huì)很困難，于是產(chǎn)生了“集合”問題，增加交易成本。如果征收的主體是私人，就可以通過市場手段有效克服交易成本過高的問題。一些常用的手段包括由代理商購買、訂立期權(quán)合同、隱瞞真實(shí)購買人身份等，而政府沒有辦法使用這些手段，主要原因在于政府無法隱藏其征收的真實(shí)目的。但是，如果政府補(bǔ)償過高會(huì)帶來很多負(fù)面影響：征收成本過高，征收很難推動(dòng)；過多的征收補(bǔ)償擠占財(cái)政資金，使公共基礎(chǔ)設(shè)施投入不足；財(cái)政來源于公民的稅收，加重其他公民的稅收負(fù)擔(dān)等。

因此，“公平補(bǔ)償”的第二個(gè)子原則是被征收人財(cái)產(chǎn)價(jià)值與社會(huì)負(fù)擔(dān)（國家稅收）平衡。怎樣判斷二者是否達(dá)成了平衡？征收行為引發(fā)的被征收財(cái)產(chǎn)的增值收益應(yīng)歸誰享有，是政府還是被拆遷人？歸屬的不同將影響征收補(bǔ)償?shù)臄?shù)額。筆者認(rèn)為應(yīng)將征收補(bǔ)償確定為不完全補(bǔ)償，通過將被征收財(cái)產(chǎn)的增值收益在政府與被征收人之間合理分配的方法達(dá)至被征收人財(cái)產(chǎn)價(jià)值與社會(huì)負(fù)擔(dān)（國家稅收）相平衡。

2.1 將征收補(bǔ)償確立為不完全補(bǔ)償

前文提及學(xué)者們從補(bǔ)償對(duì)政府進(jìn)行公共福利的影響進(jìn)行分析，認(rèn)為如果補(bǔ)償太高會(huì)影響政府征收的積極性，不利于公共事業(yè)發(fā)展和公共福利的供給，而且補(bǔ)償?shù)母弊饔弥皇菚?huì)帶來私人產(chǎn)權(quán)的過度投資。Blume、Rubinfeld和Shaprio（以下簡稱BRS）的模型證明補(bǔ)償是沒有效率的[19]，因?yàn)橥恋厮姓邔?duì)補(bǔ)償費(fèi)的追求會(huì)引發(fā)他們對(duì)土地進(jìn)行過度投資，以期未來可能獲得的補(bǔ)償大于投資對(duì)他的實(shí)際價(jià)值。因而，土地所有者們會(huì)忽視他們的土地可能被政府用在更有效率的公共項(xiàng)目上的機(jī)會(huì)成本。這本質(zhì)上是一個(gè)道德風(fēng)險(xiǎn)的問題：政府補(bǔ)償相當(dāng)于保險(xiǎn)的作用，出現(xiàn)被保險(xiǎn)者的機(jī)會(huì)主義。因此，美國學(xué)者曾在評(píng)論財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償法的特征時(shí)指出“公正補(bǔ)償意味著不完全補(bǔ)償”[12]，排除了完全個(gè)人的主觀價(jià)值因素，也不包括所有間接損失，甚至預(yù)期獲得的商業(yè)利潤在內(nèi)。

雖說對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行不完全補(bǔ)償理由充分合理，但不完全補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容是很有分歧的。2011年的《征收與補(bǔ)償條例》在補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)上大于《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡稱《拆遷條例》）①2011年6月7日，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布作為《征收與補(bǔ)償條例》配套規(guī)定的《國有土地上房屋征收評(píng)估辦法》（下稱《評(píng)估辦法》），將土地使用權(quán)明確入價(jià)。該辦法第14條規(guī)定“被征收房屋價(jià)值評(píng)估應(yīng)當(dāng)考慮被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權(quán)等影響被征收房屋價(jià)值的因素”。，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到被征收人所遭受的所有損失。這一方面取決于國家的財(cái)力，另一方面在于被征收財(cái)產(chǎn)的間接損失、主觀價(jià)值難以確定。在美國，特殊情況下，法院也可能會(huì)要求政府補(bǔ)償由征收引起的其他產(chǎn)權(quán)的減損或喪失，例如征收對(duì)經(jīng)營活動(dòng)的不利影響和正當(dāng)預(yù)期利益之喪失，但在這個(gè)領(lǐng)域，聯(lián)邦最高法院的審查標(biāo)準(zhǔn)不太確定，從而導(dǎo)致看起來類似的案件可能獲得不同結(jié)果的判決②在1925年的Kimball LaundryCo.v.United States中，最高法院判決，原告雖然可以因土地的特殊價(jià)值而獲得專門補(bǔ)償，但無權(quán)對(duì)其業(yè)務(wù)的喪失獲得補(bǔ)償，但在1949年Mitchellv.United States中，法院沒有遵循傳統(tǒng)的直接補(bǔ)償理論，允許原告為其經(jīng)營損失獲得補(bǔ)償。。

2.2 因公共工程投入產(chǎn)生的土地增值收益應(yīng)在政府和被征收人之間合理分配

轟動(dòng)一時(shí)的“潘蓉”案說到底爭議的焦點(diǎn)在于因修建虹橋機(jī)場引起的被征收土地的增值收益歸誰所有，政府應(yīng)不應(yīng)當(dāng)按照增值后的土地價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償？從實(shí)踐中看，被征收財(cái)產(chǎn)的增值通常是由于以下因素引起的：政府的規(guī)劃及公共設(shè)施的配套建設(shè)；征地所建項(xiàng)目改變土地原有用途；人為對(duì)市場價(jià)格的影響。

（1）因政府規(guī)劃及公共設(shè)施的配套建設(shè)引起的被征收財(cái)產(chǎn)增值應(yīng)在政府和被征收人之間合理分配。對(duì)是否按照增值后的土地價(jià)格給予補(bǔ)償?shù)陌咐趪庖膊缓币?，劉連泰教授對(duì)此進(jìn)行了專門的梳理和研究[13]。美國鮑曼訴羅斯案是有關(guān)此問題的聯(lián)邦最高法院最早的判例。在此案中聯(lián)邦最高法院認(rèn)為“公正”可做雙向解釋：不僅意味著對(duì)被征收土地所有人的公正，也意味著對(duì)社會(huì)大眾的公正，被征收人得到的補(bǔ)償應(yīng)僅等于他遭受的損失。補(bǔ)償少于損失，對(duì)被征收人不公正；補(bǔ)償大于損失，對(duì)社會(huì)大眾不公正。當(dāng)被征收人得到的補(bǔ)償在量上等同于因征收遭受的損失時(shí)，產(chǎn)權(quán)就得到了保障。這是在排除那些因征收而帶來的間接、總量意義上的利益的語境中闡述的。個(gè)人作為社會(huì)大眾的一員分享了社會(huì)公益，因?yàn)樗鳛榧{稅人應(yīng)該得到自己的利益份額，但如果個(gè)人因國家進(jìn)行的公共工程建設(shè)得到了特殊的利益，獲得了其他人無法獲得的、超出了作為普通一員享受到的利益，這種超乎其余人之上的利益，導(dǎo)致其余成員的稅收負(fù)擔(dān)增加，從公平正義的角度看，這些利益應(yīng)從其遭受的損害中扣除……這種財(cái)產(chǎn)價(jià)值的直接提升，這種特殊的利益來自公共工程的改造，應(yīng)該納稅，應(yīng)從所有人遭受的損失補(bǔ)償額中扣除”[20]。因此，劉教授得出結(jié)論，“如果潘蓉的房產(chǎn)被部分征收，則將剩余房產(chǎn)的特別受益從補(bǔ)償額中扣除；如果潘蓉的房產(chǎn)被全部征收，就應(yīng)從補(bǔ)償額中扣除專用稅。也就是說，即便在美國法語境，潘蓉也得不到等同于征收時(shí)刻市場價(jià)的補(bǔ)償”[13]。

（2）不動(dòng)產(chǎn)所有者無權(quán)分享因改變土地原有用途使該不動(dòng)產(chǎn)增加的任何價(jià)值。比如，要被征收的土地是干旱地，但是在征收之后會(huì)在上面建造灌溉系統(tǒng)，從而使得這塊土地的價(jià)值更高，但是，所有者不能分享土地增值部分的，也就是說征地補(bǔ)償數(shù)額仍然是按干旱地計(jì)算，而不是按水澆地來計(jì)算[21]。

（3）法院須排除人為對(duì)市場價(jià)格的影響。例如政府因預(yù)計(jì)有關(guān)財(cái)產(chǎn)將被征收而對(duì)其采取初步規(guī)制，從而導(dǎo)致其市場價(jià)值下降；或投機(jī)者因預(yù)先知道財(cái)產(chǎn)將被征收且政府必須補(bǔ)償而哄抬價(jià)格，從而導(dǎo)致被征收財(cái)產(chǎn)的市場價(jià)值上揚(yáng)。這種人為導(dǎo)致市場價(jià)值偏離其自然價(jià)值的結(jié)果都被認(rèn)為是不公正的，因而不應(yīng)該反映在補(bǔ)償計(jì)算中[22]。

3 征收補(bǔ)償平等原則

所謂征收補(bǔ)償平等原則主要是針對(duì)被征收的主體來說的，無論被征收財(cái)產(chǎn)的權(quán)利主體是誰，被征收財(cái)產(chǎn)的用途是什么，同等情況下應(yīng)按照相同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)獲得補(bǔ)償。從中國目前的征收情況看，歷史原因形成城市房屋拆遷和集體土地征收分別適用不同的規(guī)定和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)村集體土地的征收成為引發(fā)矛盾的集中地，因此，對(duì)農(nóng)村集體土地征收給予公平、合理的補(bǔ)償是應(yīng)解決的首要問題。在《征收與補(bǔ)償條例》擬定過程中，有意見認(rèn)為其應(yīng)一并解決集體土地和房屋征收問題[23]，但這個(gè)建議最終沒得到采納。《征收與補(bǔ)償條例》這種“僅限于國有土地拆遷”的立法模式，違背了平等原則，進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)之間的不平等，影響了農(nóng)民對(duì)政策的接受性，為學(xué)界和民眾所垢病。如何在補(bǔ)償中實(shí)現(xiàn)和貫徹平等原則呢？

3.1 城鄉(xiāng)土地征收的同地同價(jià)

同地同價(jià)原則最先出現(xiàn)在2005年7月國土資源部印發(fā)的關(guān)于《征地區(qū)片綜合地價(jià)測算指導(dǎo)性意見（暫行）》（以下簡稱《意見》）中?！兑庖姟分赋?，在制訂征地區(qū)片綜合地價(jià)時(shí)要遵循“同地同價(jià)原則”，即“在同一區(qū)片內(nèi)，不同宗地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相同，且不因征地目的及土地用途不同而有差異”，這是目前各界對(duì)同地同價(jià)原則最為普遍的解釋而且?guī)缀跏俏┮坏睦斫?。在?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，土地沒有價(jià)格可言，土地補(bǔ)償依照其常年產(chǎn)量符合時(shí)代要求，但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，仍按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償受損害的是農(nóng)民。主要的原因在于土地的價(jià)值很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等緊密相關(guān)，而與土地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性并不明顯。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，也為了完善中國土地市場，土地補(bǔ)償必須以土地市場價(jià)格為參考依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償[24]。

3.2 集體土地上的房屋不能作為附屬物進(jìn)行補(bǔ)償

中國對(duì)城市房屋的征收按照市場價(jià)值予以補(bǔ)償，而集體土地上房屋按照地上附著物的標(biāo)準(zhǔn)來補(bǔ)償。兩種不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致同一區(qū)位的房屋補(bǔ)償數(shù)額天壤之別①如濟(jì)南市2003年頒布的《濟(jì)南市統(tǒng)一征用土地暫行辦法》規(guī)定的集體土地上房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：鋼混結(jié)構(gòu)550元/m2、磚混結(jié)構(gòu)（樓房）450元/m2、磚混結(jié)構(gòu)（平房）350元/m2、磚木結(jié)構(gòu)（平房）300元/m2、簡易結(jié)構(gòu)房屋150元/m2。。為了糾正《土地管理法》的這一缺陷，2010年7月國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》（以下簡稱《通知》）第一次提出征地房屋拆遷的補(bǔ)償安置問題?！锻ㄖ分赋鲭S著房屋價(jià)值的凸顯，征地中的拆遷房屋作為附著物補(bǔ)償，很難滿足被拆遷農(nóng)戶的需要，因此，要求房屋拆遷按建筑重置成本補(bǔ)償，被拆遷農(nóng)戶所得的拆遷補(bǔ)償以及政府補(bǔ)貼等補(bǔ)償總和，應(yīng)能保障其選購合理居住水平的房屋。但這個(gè)《通知》僅是一個(gè)部門的規(guī)范性文件，不僅與上位的《土地管理法》相沖突，而且缺乏具體的操作步驟。為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)房屋的同等補(bǔ)償，各個(gè)地方也做了有益的嘗試。以山東省為例，2006年頒布的《山東省房屋拆遷管理?xiàng)l例》第57條規(guī)定：“因城市建設(shè)需要使用城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體土地，應(yīng)當(dāng)依法辦理土地征收手續(xù)，拆遷該集體土地上房屋的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)和同一區(qū)位國有土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)相一致?！笨墒窃摋l在執(zhí)行中遇到了很多現(xiàn)實(shí)的困難和阻力①在濟(jì)南市中院受理的一個(gè)拆遷補(bǔ)償案件中，被拆遷人的房屋建在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地上，征收主體按照《土地管理法》的規(guī)定，對(duì)被拆遷人的房屋按照地上附著物的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。而被拆遷人主張，根據(jù)《山東省房屋拆遷管理?xiàng)l例》第57條的規(guī)定，他所在的房屋在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，其房屋的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)同一區(qū)位國有土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)一致。兩種不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致補(bǔ)償差額為7459.8324萬元。在審理中，合議庭對(duì)如何適用法律也是意見不一。多數(shù)意見認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)適用《山東省房屋拆遷管理?xiàng)l例》，因?yàn)樵摗稐l例》與上位的《土地管理法》相違背，且不具有可操作性，尤其涉及征收的土地與房產(chǎn)適用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題；少數(shù)意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)適用《山東省房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，理由是現(xiàn)行《土地管理法》沒有對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地上的房屋拆遷明確規(guī)定，造成城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地上的房屋與同一區(qū)位國有土地上的房屋拆遷價(jià)格相差懸殊，損害了集體土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，造成被拆遷人不斷上訪，并且全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)在給山東省人大法制委員會(huì)就是否可以在省《條例》中規(guī)定被征收土地上的附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)答復(fù)時(shí)，也給予了肯定的答復(fù)：《山東省房屋拆遷管理?xiàng)l例》沒有與上位法沖突。。濟(jì)南、青島、泰安等部分城市出臺(tái)了自己的關(guān)于集體土地拆遷的實(shí)施辦法。由于各地拆遷主管部門不一（有的在建設(shè)行政主管部門，有的在國土資源管理部門），補(bǔ)償安置方式不一（有的參照國有土地房屋拆遷，有的采取宅基地區(qū)位價(jià)加重置價(jià)，有的采取村莊整體搬遷），造成政出多門，標(biāo)準(zhǔn)不一，有的縣市甚至出現(xiàn)同一拆遷范圍內(nèi)有若干個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[25]。

4 個(gè)別的利益填補(bǔ)和普遍的利益平衡

征收補(bǔ)償行為對(duì)被征收人來說，是一種利益填補(bǔ)，一種事后的補(bǔ)償，具有個(gè)別性，缺乏對(duì)抽象征收行為調(diào)整的普適性，因此，這實(shí)際上是一種消極被動(dòng)的利益重新分配。征收糾紛的有效消解，還需要事先的普遍的利益平衡來保障。對(duì)整個(gè)社會(huì)來講，是否征收、如何補(bǔ)償應(yīng)該兼顧普遍的利益平衡。利益平衡是一種更為積極主動(dòng)的社會(huì)利益分配和糾紛消解措施，在社會(huì)糾紛暴露之前對(duì)利益進(jìn)行合理分配，可以對(duì)整個(gè)社會(huì)的有序發(fā)展起到良好的推動(dòng)作用。因此，只有微觀層面上的利益有效填補(bǔ)與宏觀層面上的利益平衡相結(jié)合，才能從整體上對(duì)征收權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的平衡起到實(shí)際意義上的作用[26]。

4.1 嚴(yán)格限制土地征收

從各國進(jìn)行土地管制的目的來看，無外乎為了促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，維護(hù)糧食安全、資源安全和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及保障基本居住權(quán)。從這些目標(biāo)本身講，相互之間也是矛盾的。征收行為的做出和實(shí)施應(yīng)在這些目標(biāo)之間平衡與協(xié)調(diào)。為此，各國都采取了積極的應(yīng)對(duì)措施，嚴(yán)格限制和禁止新的征收行為。

4.2 以市場手段為主，征收手段為輔

前文已經(jīng)分析了在法治國家，擁有征收權(quán)的政府首先是爭取以談判的方式與土地所有者進(jìn)行交易，只有政府的最高出價(jià)被拒絕時(shí)，政府才能動(dòng)用憲法賦予的征收權(quán)。

4.3 征收中注重個(gè)別利益的填補(bǔ)與保護(hù)

特殊情況下，應(yīng)對(duì)市場價(jià)格補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出調(diào)整，增加對(duì)被征收人個(gè)別利益的維護(hù)。

第一，特殊情況下對(duì)被征收人主觀價(jià)值和間接損失的考慮。因市場價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)通常是不包括財(cái)產(chǎn)的主觀價(jià)值和間接損失的，但實(shí)踐中，如美國以被征收者所遭受的損失作為公平市場價(jià)值原則的補(bǔ)充。這種賠償性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)所產(chǎn)生的補(bǔ)償數(shù)額通常高于市場價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樗梢园承╅g接損失和被征收者對(duì)財(cái)產(chǎn)的主觀價(jià)值[12]。

第二，市場價(jià)值補(bǔ)償不足時(shí)額外補(bǔ)償。香港的《官地收回條例》規(guī)定一般計(jì)算賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是該業(yè)權(quán)收回當(dāng)日的市價(jià)，但是如果當(dāng)日的市價(jià)不足以補(bǔ)償原有業(yè)主遷移新居或者重新作業(yè)的成本時(shí)，政府會(huì)在法律許可的補(bǔ)償外，另外加一筆恩恤補(bǔ)償。

第三，為提高征收的效率增加補(bǔ)償。政府的一般做法是根據(jù)絕大多數(shù)的情況擬定的，至于一些特殊、個(gè)別情況需要具體對(duì)待，有時(shí)需要請(qǐng)有關(guān)專業(yè)人士加以審定。在收地時(shí)，如果遇到不滿政府賠償或安置拒絕搬遷的，為了勸說被拆遷人盡快遷離，香港政府對(duì)拒絕遷離人盡可能以容忍的態(tài)度與其談判，對(duì)其不太過分的要求會(huì)通過最高當(dāng)局增加賠償金額[27]。

第四，使原居民繼續(xù)居住——回遷。被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，但是產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋往往是比較偏遠(yuǎn)的市郊，被征收人越搬越遠(yuǎn)，給生活帶來極大不便，也引發(fā)被征收人的不滿。日本的城市再開發(fā)法律是以即便通過再開發(fā)也可以使居民繼續(xù)居住為前提的，再開發(fā)為居民區(qū)的，要預(yù)留原拆遷戶回遷的房子。這種做法可部分照顧被拆遷戶對(duì)財(cái)產(chǎn)的主觀情感和特殊適應(yīng)性，也被看做是一種對(duì)主觀價(jià)值的補(bǔ)償。

5 結(jié)語

綜上，征收補(bǔ)償?shù)臄?shù)額應(yīng)根據(jù)被征收財(cái)產(chǎn)的價(jià)值、國家財(cái)力水平、被征收主體的身份和因征收獲得的公共利益等因素綜合確定，這也正是當(dāng)前《征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定不足之處。如果法律對(duì)補(bǔ)償?shù)墓?、市場價(jià)值的補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)平等性等方面沒有進(jìn)一步明晰的規(guī)定，人們對(duì)被征收財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償數(shù)額仍將爭論不休，拆遷補(bǔ)償引發(fā)的矛盾仍將繼續(xù)，這是立法者應(yīng)當(dāng)深入思考和亟需解決的問題。因此，筆者建議應(yīng)盡快完善征收補(bǔ)償?shù)臈l款，可以分兩步走：第一，由于《征收與補(bǔ)償條例》剛剛頒布，近期很難進(jìn)行修改，當(dāng)務(wù)之急是先通過頒布一般規(guī)范性文件的方式明確公平補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵，包括確認(rèn)市場價(jià)值補(bǔ)償以外的其他標(biāo)準(zhǔn)、間接賠償?shù)姆秶?、?duì)因征收行為導(dǎo)致被征收財(cái)產(chǎn)價(jià)值增值部分的分配問題、城市土地與集體土地的同地同價(jià)以及特殊情況下征收補(bǔ)償?shù)撵`活處理。第二，條件成熟時(shí)盡快制定統(tǒng)一的《征收補(bǔ)償法》，將上述規(guī)定上升到法律層面予以規(guī)定。

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