龍開勝，陳 哲

（南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，江蘇南京210095）

2012年10月8日，以“社會管理創(chuàng)新與土地資源管理方式創(chuàng)新”為主題的第十一屆全國高等院校土地資源管理院長（系主任）聯(lián)席會暨中國土地科學論壇在南京召開。本屆論壇由教育部公共管理教學指導委員會土地資源管理學科組、全國高等院校土地資源管理院長（系主任）聯(lián)席會和《中國土地科學》編輯部共同主辦，南京農(nóng)業(yè)大學土地管理學院承辦。來自國土資源部、北京大學、南京大學、中國人民大學、浙江大學、南京農(nóng)業(yè)大學、中科院南京地理與湖泊所、中國土地規(guī)劃勘測院、江蘇省國土資源廳、南京市國土資源局等全國知名高等院校、科研院所及相關(guān)單位的百余名專家、學者參加了論壇。論壇共收到論文130余篇，其中38篇論文參加了會議交流。江蘇省國土資源廳夏鳴廳長、北京大學城市與環(huán)境學院林堅教授、南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院馮淑怡教授應邀分別做了《有效集聚資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展》、《城鎮(zhèn)化進程中的土地利用問題研究》、《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的集體建設用地制度改革——以廣東三舊改造為例》的主題報告。圍繞“土地資源配置與收益分配”、“新農(nóng)村建設與土地管理制度創(chuàng)新”、“土地利用沖突與治理”、“土地利用與農(nóng)民權(quán)益保護”等專題，參會專家、學者從各自專業(yè)角度和研究領(lǐng)域探討了當前社會管理創(chuàng)新以及轉(zhuǎn)變土地資源管理方式面臨的主要障礙，分析了社會管理創(chuàng)新以及轉(zhuǎn)變土地資源管理方式的主要途徑，提出應構(gòu)建土地資源管理中政府、市場與公民社會治理的良性互動機制，有效化解土地社會與經(jīng)濟矛盾糾紛，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和融合，保障農(nóng)民土地權(quán)益。

1 土地資源配置與收益分配

土地資源配置與收益分配專題主要圍繞城鄉(xiāng)建設用地優(yōu)化配置、耕地資源配置以及農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)、集體建設用地流轉(zhuǎn)中的收益分配等問題展開，系統(tǒng)動力學、期權(quán)理論、協(xié)調(diào)發(fā)展理論、DEA模型等相關(guān)理論和方法得到應用。

馮應斌基于城鄉(xiāng)建設用地優(yōu)化配置目標及其途徑，探討了重慶市農(nóng)村居民點復墾潛力及地票供給來源，通過構(gòu)建地票及掛鉤指標供需平衡分析框架，估算了重慶市2011—2015年和2011—2020年農(nóng)村居民點復墾現(xiàn)實潛力范圍值以及同期全市地票指標需求量。李效順將傳統(tǒng)研究焦點（耕地非農(nóng)化）與當前熱點（低碳經(jīng)濟）納入統(tǒng)一分析框架，運用系統(tǒng)動力學方法進行實證分析，重點仿真量化1996—2020年間耕地非農(nóng)化帶來的碳收支盈虧量，并在此基礎上提出實現(xiàn)耕地非農(nóng)化過程中的碳收支平衡和低碳發(fā)展的建議。雍新琴認為耕地保護縣（市）財政補償是耕地保護補償?shù)年P(guān)鍵，并以江蘇省為例分析了屬于耕地赤字和盈余的縣（市），提出應將耕地保護補償納入到省與縣（市）財政轉(zhuǎn)移支付的決策中，耕地赤字的縣（市）將補償資金上繳省財政，由省財政將補償金下解到耕地盈余的縣（市）財政。劉子銘則借鑒環(huán)境經(jīng)濟學方法，構(gòu)建耕地面積變化綜合分析框架，總結(jié)、比較了中國和日本在經(jīng)濟發(fā)展過程中的耕地面積變化規(guī)律，結(jié)果表明，在經(jīng)濟快速發(fā)展階段，中國和日本的耕地損失均呈現(xiàn)倒“U”曲線形狀，但與日本相比，中國的土地利用更為粗放，其原因不在于中國經(jīng)濟規(guī)模擴張的速度，而在于不盡合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和較低的科技進步水平，同時提出應通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立、完善相關(guān)耕地保護的政策體系，實現(xiàn)保護耕地紅線目標。於忠祥提出通過土地平整、灌溉排水、田間道路等工程加快高標準基本農(nóng)田建設，可以穩(wěn)步提高糧食產(chǎn)量，保障中國糧食安全。

在收益分配方面，諸培新以“萬頃良田建設工程”項目為依托，揭示了農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)中的土地增值收益分配關(guān)系及其分配機制，構(gòu)建了農(nóng)民長期分享土地增值收益分配的機制；王湃基于實物期權(quán)理論對農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)的選擇價值進行理論分析并做實證研究，分別測算了湖北省武漢市城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)為商業(yè)用地、居住用地、工業(yè)用地的選擇價值。此外，劉瓊依據(jù)協(xié)調(diào)發(fā)展理論，建立土地利用系統(tǒng)和經(jīng)濟系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展評價指標體系及模型，定量測算土地利用系統(tǒng)和經(jīng)濟系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展度，并以揚州市為例進行實證分析；黃朝明研究了房地產(chǎn)業(yè)對海南省經(jīng)濟拉動作用，認為房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為海南省國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，結(jié)合近年來的社會經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對海南省縣域旅游房地產(chǎn)發(fā)展存在的規(guī)劃、管理問題結(jié)合市場發(fā)展狀況進行了剖析，提出基于國際旅游島建設背景的縣域旅游房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對策建議。

2 新農(nóng)村建設與土地管理制度創(chuàng)新

土地制度是中國農(nóng)村的基礎制度。新農(nóng)村建設中的土地管理制度創(chuàng)新直接關(guān)系農(nóng)民利益。胡錦濤總書記在中共中央政治局第31次集體學習時指出，改革開放以來，中國土地管理事業(yè)快速發(fā)展，初步建立起符合國情、適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的土地管理制度基本框架，同時中國土地管理仍面臨著不少新情況新問題。因此，當前和今后一個時期，要繼續(xù)切實推進土地管理制度改革，健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。圍繞新農(nóng)村建設中的土地制度障礙，本專題主要探討了農(nóng)村宅基地制度、土地財政制度、土地儲備制度、土地利用計劃管理、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃管理等問題。

朱道林研究了過度依賴財產(chǎn)性土地財政所引發(fā)的問題，指出依靠財產(chǎn)性土地財政滿足地方財政支出會造成地方財政的不穩(wěn)定性，故不能依靠其解決地方財務問題，地方政府應該在完善地方稅體系的基礎上依靠財產(chǎn)稅體系來合理分配土地收益，走長期可持續(xù)的稅收財政道路。梅昀借助于土地產(chǎn)權(quán)理論和福利經(jīng)濟學理論，在分析土地征收制度沿革和現(xiàn)行土地征收制度特點的基礎上，分析土地征收中土地權(quán)利和農(nóng)民福利的變化，結(jié)果表明現(xiàn)行的土地征收補償與土地權(quán)利轉(zhuǎn)移以及價格缺乏對應關(guān)系，難以減少對被征地農(nóng)民的福利影響。朱新華揭示了農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新中各利益主體的策略行動及其影響因素，提出要通過支持農(nóng)民弱勢利益集團的形成與發(fā)展，抑制強勢利益集團對公共政策的過度滲透，改變政府角色等方面協(xié)調(diào)各方策略行動，確保宅基地制度創(chuàng)新中合理利益均衡點的形成。曹春艷通過利用1994—2009年長三角地區(qū)時間序列數(shù)據(jù)的統(tǒng)計描述和計量檢驗方法，考察地方政府在財政收支上的偏好，并研究這些偏好對土地利用變化產(chǎn)生的影響。徐建春探討了新農(nóng)村建設中的農(nóng)民住房問題，通過結(jié)構(gòu)特征、鄰里特征、區(qū)位特征三個角度共37個指標，建立了住房狀況的綜合評價指標體系，對第二次全國農(nóng)業(yè)普查資料和其他統(tǒng)計資料進行數(shù)據(jù)挖掘，評估中國農(nóng)村居民的住房狀況。

另外，姜海分析了土地利用計劃的合理性、缺陷與實效，認為土地利用計劃的初衷是減少地方政府土地非農(nóng)化行為引發(fā)的效率損失；土地利用計劃管理面臨信息不完全、預算軟約束、棘輪效益和管制俘獲等內(nèi)生難題，未能有效控制建設用地擴張速度，經(jīng)濟增長的土地代價水平下降滯后。劉沛以長沙地區(qū)新農(nóng)村示范點“光明村”和“關(guān)山村”為例，提出村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設涉及的土地利用、農(nóng)村社區(qū)建設、道路交通、生態(tài)環(huán)境等問題，認為村鎮(zhèn)的規(guī)劃與建設是“兩型”長沙城鄉(xiāng)一體化的突破口，不能因為其“小”而忽略，應在城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃體制前提下科學合理規(guī)劃。趙亞莉以全國222個地級及以上城市為樣本，以建設用地占該區(qū)域土地總面積的比例為土地開發(fā)強度的表征指標，運用泰爾指數(shù)和經(jīng)濟計量模型，探討了1997—2009年城市土地開發(fā)強度差異及其影響因素，同時提出只有轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，嚴格執(zhí)行土地規(guī)劃政策，合理推動城鎮(zhèn)化和城市產(chǎn)業(yè)布局，才能使城市土地開發(fā)強度保持在合理水平。張舟以深圳市土地整備為例，認為深圳市土地整備在“補償協(xié)商”和“實施方案審批”兩個環(huán)節(jié)存在突出問題；法定圖則的更新與執(zhí)行制度、土地整備的年度計劃和補償標準等不完善是導致實踐困境具體制度安排層次的原因。在此基礎上，提出通過相應制度安排的改進，能夠提高土地二次開發(fā)中的政府治理效率，使其走出實踐困境。

3 土地利用沖突與治理

經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型時期城鄉(xiāng)土地利益關(guān)系的重大調(diào)整是土地管理科學研究和土地管理實踐的重大問題，其中一個明顯特征是轉(zhuǎn)型期土地利用的社會沖突與經(jīng)濟糾紛日益增多。本專題交流了土地利用沖突的類型與診斷、征地沖突博弈的復雜性、基層政府侵害農(nóng)民宅基地權(quán)利行為以及土地財政和土地違法等方面的論文，提出了土地利用沖突治理的具體對策。

針對征地過程中的沖突，鄒秀清構(gòu)建了中央政府、地方政府、農(nóng)戶三者之間的動態(tài)博弈模型，根據(jù)均衡概率分析引起征地沖突的關(guān)鍵因素，結(jié)果表明地方政府采取違法征地的概率與中央政府的監(jiān)督檢查成本、農(nóng)戶的維權(quán)成本呈正向關(guān)系；中央政府采取監(jiān)督檢查的概率與地方政府違法征地的收益呈正向關(guān)系；農(nóng)戶維權(quán)的概率與地方政府違法征地時的收益呈正向關(guān)系，并與農(nóng)戶維權(quán)成本、地方政府征地補償標準的提高和對其政績的損害呈反向關(guān)系。鮑海君探討了征地沖突中各利益主體的行為邏輯及主體與環(huán)境之間相互影響機制，并建立征地沖突中的主體“刺激—反應”模型刻畫復雜的征地沖突系統(tǒng)，從而理清征地沖突各利益主體的行為邏輯及其與宏觀環(huán)境的交互作用機理，為征地沖突治理提供參考。

在農(nóng)民土地利用沖突方面，黃忠華認為當前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展實踐中農(nóng)民地權(quán)訴求常被忽略；孫永軍指出基層政府利用種種名義侵害農(nóng)民的宅基地現(xiàn)象的發(fā)生，除了現(xiàn)行法律制度對基層政府宅基地征收權(quán)的規(guī)制存在缺失的原因外，政府壟斷宅基地發(fā)展權(quán)、基層民主運行不暢等也是重要因素，對基層政府侵害農(nóng)民宅基地的行為應予以綜合治理。韓璐對農(nóng)村居民點整治中的農(nóng)戶心理契約影響因素進行量化分析，認為農(nóng)戶現(xiàn)居住條件滿足度與農(nóng)戶搬遷條件心理期望呈正相關(guān)關(guān)系；農(nóng)戶對農(nóng)村居民點整治問題較多受到關(guān)系型心理契約影響。吳冠岑利用風險矩陣法對鄉(xiāng)村土地旅游化流轉(zhuǎn)風險的評價方法進行探討，結(jié)果表明鄉(xiāng)村土地的旅游化流轉(zhuǎn)會對鄉(xiāng)村土地生態(tài)系統(tǒng)的糧食安全、收益分配、土地利用結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村生態(tài)和鄉(xiāng)村特色產(chǎn)生一定威脅，但這些風險因素的重要性有所不同。

在土地利用規(guī)劃管理沖突方面，郭杰以蘭州市為例認為土地利用沖突的直接原因是不同利益群體對有限土地資源的競爭，根本原因是土地價值核算中社會、生態(tài)價值的缺失引起的土地資源配置過程中的“雙重失靈”，并提出從多宜性這一土地利用沖突根源出發(fā)，通過空間疊置分析識別土地利用沖突區(qū)域，在方法上具有一定的可行性，研究可為預防和破解土地利用沖突提供技術(shù)支撐。代合治認為區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃之間不是簡單的從屬關(guān)系，各自具有自身的規(guī)劃理念和任務，在規(guī)劃內(nèi)容和空間布局方面存在內(nèi)涵上的交叉、“用地”上的“碰撞”，因此“三規(guī)”的協(xié)調(diào)關(guān)鍵在于“用地”類型、“用地”規(guī)模、“用地”布局以及規(guī)劃年期等方面協(xié)調(diào)。

此外，龍開勝分析了土地財政改革與土地違法治理的關(guān)系，指出土地出讓金和土地稅性質(zhì)不同，兩者對土地違法的影響也不相同，以土地稅代替土地出讓金的土地財政制度改革，是土地違法治理的有效手段，同時也應因地制宜地采取差別化策略，不能在全國范圍內(nèi)搞一刀切。唐鵬則分析了中國式分權(quán)體制下地方政府土地出讓價格的偏離行為，闡述了集權(quán)體制對政府行為的影響，并提出了中國土地財政制度的相關(guān)治理對策。

4 土地利用與農(nóng)民權(quán)益保護

農(nóng)民土地權(quán)益保護是農(nóng)村土地利用中的核心問題，也是確保農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展的基礎。以農(nóng)民意愿作為出發(fā)點，郭愛請認為強化節(jié)約和集約利用農(nóng)村居民點用地，成為新農(nóng)村建設中不可忽視的內(nèi)容和建設節(jié)約型社會的必然要求，并以縣域為單元，運用聚類分析法對河北省農(nóng)村居民點進行綜合分類，在基于農(nóng)戶意愿調(diào)查的基礎上，測算各類農(nóng)村居民點集約用地標準，從而提出相應的集約用地模式。王樂通過建立“土地銀行”農(nóng)戶滿意度評價指標體系，以陜西省楊凌區(qū)“土地銀行”為例，對其實施績效進行了實證分析，發(fā)現(xiàn)楊凌“土地銀行”實施績效的農(nóng)民滿意度處于中等偏下水平，需從政策指導、監(jiān)督考核以及人才隊伍建設等方面著手，全面提高楊凌“土地銀行”的績效水平。許恒周利用CVM法和Tobit計量模型研究了農(nóng)民對宅基地退出補償意愿的受償水平，并檢驗影響農(nóng)民受償意愿的相關(guān)因素，其指出農(nóng)戶退出宅基地的平均受償意愿為704.22元/m2，并提出應增強農(nóng)戶退出宅基地轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)的能力與機會，制定科學合理的宅基地退出補償機制，提高農(nóng)民退出宅基地后的可持續(xù)發(fā)展保障水平。趙光對農(nóng)民參加養(yǎng)老保險情況與其土地流轉(zhuǎn)意愿之間的關(guān)系進行研究，認為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度有利于提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，建議要進一步完善農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，鼓勵和引導農(nóng)民參與多種方式的養(yǎng)老保障，弱化土地的養(yǎng)老保障功能。

針對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)民土地權(quán)益保護問題，陳美球認為目前“增減掛鉤”中，拆遷補償標準是農(nóng)民關(guān)注的焦點，集中安置是大多數(shù)農(nóng)民的安置意愿，方便耕作是安置選址的關(guān)注點，生活成本的提高是農(nóng)民集中安置到城鎮(zhèn)最擔心的問題，并提出了確?！霸鰷p掛鉤”中的農(nóng)民利益的政策機制。劉洪彬通過對農(nóng)戶土地利用行為內(nèi)涵的界定，構(gòu)建工業(yè)化、城市化進程中社會經(jīng)濟及政策變化對其影響機理分析框架和計量經(jīng)濟結(jié)構(gòu)模型，分析了相關(guān)影響因素的作用機制，并提出政府應該從規(guī)范政府征地行為、健全土地流轉(zhuǎn)市場、增加對農(nóng)村的投入等方面合理引導農(nóng)戶土地利用行為，提高土地利用效率和持續(xù)利用。陳前利著眼于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中不同利益主體合理共享土地收益、耕地資源的有效保護與經(jīng)濟社會和諧發(fā)展，運用博弈論對新疆伊寧市英也爾鄉(xiāng)土地征收做實證分析，探討征收耕地補償量的計算方法，認為當?shù)赝恋卣魇罩校r(nóng)戶實際可得到的征收耕地補償量基本滿足近期的生存需求，但是遠遠小于理論補償量。苑韶峰選擇經(jīng)濟發(fā)達和征地行為較活躍的慈溪市的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為調(diào)查樣本，構(gòu)建經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)失地農(nóng)民福利水平評價體系，定量測度征地前后農(nóng)戶福利水平的變化，發(fā)現(xiàn)征地后4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的農(nóng)戶福利水平均呈現(xiàn)一定程度的下降。他指出，為進一步提高被征地農(nóng)民福利水平，政府可以為失地農(nóng)民提供受教育和培訓、提供工作機會、社會保險、變一次補償為終生補償?shù)葟秃涎a償方式，進一步完善社會保障體系，創(chuàng)建多元化的籌資機制，在農(nóng)村全面推廣養(yǎng)老保險，逐步將城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險納入被征地農(nóng)民保障體系中。成程運用福利經(jīng)濟學相關(guān)理論構(gòu)建農(nóng)民福利變化理論模型，從理論上比較政府主導、集體推動和農(nóng)民自發(fā)三種模式下的農(nóng)民福利，結(jié)果顯示，從短期來看，在無法改變城鄉(xiāng)土地市場二元分割現(xiàn)實的情況下，集體推動宅基地流轉(zhuǎn)模式最有利于增加農(nóng)民福利；從長期來看，增加農(nóng)民福利的有效途徑在于實現(xiàn)政府主導、集體推動和農(nóng)民自發(fā)三種模式向宅基地市場自由流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變。

學者們在論壇交流中對社會管理創(chuàng)新與土地資源管理方式轉(zhuǎn)變的關(guān)系和途徑作了深刻的闡述。通過本次交流研討形成了一些共識，即中國經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型正處于一個關(guān)鍵的時期，30余年的經(jīng)濟快速增長的資源環(huán)境成本與社會代價過大，農(nóng)地大量、快速地非農(nóng)化，征地拆遷等領(lǐng)域社會沖突也日漸增多，農(nóng)民土地權(quán)益受損。轉(zhuǎn)變土地資源管理方式，化解土地社會經(jīng)濟矛盾與沖突，調(diào)整城鄉(xiāng)土地利益關(guān)系，對統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展至關(guān)重要；創(chuàng)新社會管理，改革傳統(tǒng)土地管理模式，轉(zhuǎn)變土地利用方式，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展至關(guān)重要。本次會議的主題非常切合中國“十二五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主線工作，抓住了中國當前急需解決的重大熱點和難點問題，具有重要的理論意義和實踐價值。