孫娜

（浙江省發(fā)展和改革研究所，浙江杭州310025）

2000年以來，中西部地區(qū)發(fā)展開始加快，沿海地區(qū)發(fā)展出現(xiàn)相對(duì)性放慢。在這一變化過程當(dāng)中，中央和地方的財(cái)政分配格局發(fā)揮了重要作用。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該對(duì)全國(guó)有較大貢獻(xiàn)，因?yàn)檠睾０l(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展離不開中央政府支持，離不開中西部地區(qū)支持，離不開全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的支持。然而，區(qū)域財(cái)政收入的大量上繳意味著區(qū)域國(guó)民產(chǎn)值凈流出，隨著區(qū)域邊際收益遞減和積累率下降時(shí)期的逐漸到來，區(qū)域增長(zhǎng)就有可能放緩，從而影響沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，弱化其全國(guó)發(fā)展引擎的作用。

一、發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)全國(guó)財(cái)政貢獻(xiàn)頗豐

1994年分稅制改革后，中央和地方財(cái)政收入按照稅種進(jìn)行明確劃分，由國(guó)稅和地稅兩個(gè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征收中央和地方稅收。分稅制改革后財(cái)政關(guān)系出現(xiàn)兩個(gè)明顯的“上升”特征：一是全國(guó)財(cái)政收入占GDP比重大幅上升；二是中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入比重顯著提高。在此情況下，中央及地方財(cái)政收入和支出形成了明顯的“剪刀差”。中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重，由改革前的20％左右，上升到上世紀(jì)90年代中期的55.7％高位，而中央財(cái)政本級(jí)支出持續(xù)走低，至2010年僅為17.8％（見圖1）。地方政府收支占比情況與中央相反，與分稅制前相比，地方政府本級(jí)收入占比下滑30個(gè)百分點(diǎn)左右，而財(cái)政支出基本維持在70％（見圖2）。這說明，近年來地方政府以占40％左右的本級(jí)財(cái)政收入，支撐了70％的財(cái)政支出責(zé)任。根據(jù)財(cái)政部的最新決算數(shù)據(jù)，2010年地方政府財(cái)政支出占比更是高達(dá)82.2％，地方財(cái)政收支占比缺口已達(dá)33.3個(gè)百分點(diǎn)。

圖1 中央財(cái)政收入和支出占全國(guó)財(cái)政收支比重/％

圖2 地方財(cái)政收入和支出占全國(guó)財(cái)政收支比重/％

地方財(cái)政收支缺口主要由大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行平衡和彌補(bǔ)。1994年至2010年（見圖3），中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付總量年均增長(zhǎng)20.3％，比同期全國(guó)財(cái)政收入和地方財(cái)政收入增長(zhǎng)分別高出2.0和1.0個(gè)百分點(diǎn)，其中2006年至2010年增長(zhǎng)進(jìn)一步加快，增速高達(dá)28.7％。至2010年，轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政支出的比重達(dá)到45.6％，即地方財(cái)政支出中有將近一半的財(cái)政資金來源于中央的轉(zhuǎn)移支付。

圖3 1994年以來中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的增長(zhǎng)情況

轉(zhuǎn)移支付的實(shí)質(zhì)是區(qū)域間財(cái)富的再分配，大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付的背后，是不斷增長(zhǎng)的地方財(cái)政上繳。中央和地方財(cái)政收入在基數(shù)和增長(zhǎng)分成基礎(chǔ)上逐步調(diào)整，其結(jié)果是發(fā)達(dá)地區(qū)上繳中央財(cái)政收入逐年大幅增長(zhǎng)。從稅收口徑看，我們以各地上劃中央稅收以及海關(guān)代征稅收，減去出口退稅作為各地上繳中央稅收總額，發(fā)現(xiàn)近年來發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)國(guó)家稅收大盤貢獻(xiàn)可謂頗豐。

從上繳稅收占全國(guó)的比重看，2005年至2010年（見圖4），江浙滬地區(qū)上繳中央稅收占中央稅收總額的比重在24％以上，2010年達(dá)到27.4％。從上繳稅收增長(zhǎng)情況看，2005年至2010年，三地區(qū)上繳中央稅收年均增長(zhǎng)22.6％，而同期地稅收入和稅收總收入增速只有18.6％和21.0％。從地區(qū)稅收結(jié)構(gòu)看，江浙滬上繳中央稅收占三地區(qū)稅收總收入比重逐年上升，由2005年的40.8％上升到2010年的73.3％，即在當(dāng)年三地區(qū)創(chuàng)造的稅收總量中，中央抽走了7成，地方僅留存3成。

圖4 江浙滬上繳中央稅收占三地稅收總收入比重％

我們選取中西部有代表性的十二個(gè)省市，中部六省包括湖南、湖北、江西、安徽、河南和山西，西部六省市包括四川、云南、貴州、青海、陜西和重慶。將中部六省、西部六省市同江浙滬地區(qū)上繳稅收進(jìn)行比較（見圖5）。2005年以來，江浙滬地區(qū)上繳中央稅收增長(zhǎng)比中部六省和西部六省市分別快3.2和2.3個(gè)百分點(diǎn)。從總量上看，江浙滬三省市上繳稅收總額相當(dāng)于中部六省的2倍，西部六省市的2.5倍多。2007年至2010年，三省市上繳的稅收比中西部十二個(gè)省市上繳稅收的總和還要多。

圖5 江浙滬地區(qū)與中西部省份上繳稅收/億元

除了稅收，地方財(cái)政上繳還包括地方財(cái)政上繳中央、地方財(cái)政定向上繳等因素。筆者將數(shù)據(jù)核算加總，得到江浙滬地區(qū)上繳中央財(cái)政的數(shù)額。1994年至今，江浙滬上繳中央財(cái)政收入年均增長(zhǎng)22.5％（見圖6），高于三省市地方一般預(yù)算收入0.5個(gè)百分點(diǎn)；上繳中央財(cái)政收入與地方一般預(yù)算收入之比由1994年的1.29倍上升到2010年的1.41倍。1994年江浙滬上繳財(cái)政占中央財(cái)政收入的比重為18.2％，與三省市GDP占全國(guó)的比重持平，而此后，在GDP占全國(guó)比重基本穩(wěn)定情況下，其上繳財(cái)政比重卻逐年增長(zhǎng)，至2010年已達(dá)到31.8％，這一數(shù)據(jù)高于同期江浙滬地區(qū)GDP占全國(guó)的比重10.4個(gè)百分點(diǎn)。

圖6 江浙滬地區(qū)上繳財(cái)政以及GDP占比比較/％

在發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政大量上繳中央的同時(shí)，中央財(cái)政對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付卻逐步下降，這里有兩個(gè)方面的原因。

一是從制度層面看。我國(guó)當(dāng)前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系中，一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還占比分別為40％、44％和16％。其中只有稅收返還是以維護(hù)地方既得利益的基數(shù)法進(jìn)行分配，具有效率傾斜原則，而其他兩項(xiàng)則主要是基于縮小地區(qū)財(cái)政差距的目的。稅收返還占比較小，而一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比較高，顯然不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)獲取中央財(cái)政的補(bǔ)助。

二是從政策層面看。中央一直傾向于平衡區(qū)域差距的思路和政策。1999年的西部大開發(fā)戰(zhàn)略以及2003年、2004年相繼提出的“振興東北老工業(yè)基地”和“中部崛起”戰(zhàn)略，促使中央對(duì)中西部地區(qū)支持力度逐步加大。在轉(zhuǎn)移支付總量一定的情況下，只能是東部地區(qū)分得的那“一勺羹”的比重越來越低。至2010年，中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付，東中西部比例分別為11.3％、44.1％和44.6％；中央對(duì)地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，東中西部比例分別為19.4％、39％和41.6％。這里的東部地區(qū)還包括老工業(yè)基地的遼寧省，如果將其剔除，那么實(shí)際上中央對(duì)東部其他地區(qū)的一般轉(zhuǎn)移支付比重可能都不足10％。

三是從制度與政策的雙層面看。在制度和政策的雙重影響下，江浙滬地區(qū)獲得的中央轉(zhuǎn)移支付更是微乎其微。從1995年至今，中央對(duì)江浙滬地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付比重雖然略有波動(dòng)，但總體呈下降趨勢(shì)，從上個(gè)世紀(jì)90年代的10％左右，下降到如今的5％左右，在2007年降到最低點(diǎn)，只有3.9％（見圖7）。

圖7 中央對(duì)江浙滬的轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總量的比重/％

在江浙滬地區(qū)上繳中央財(cái)政的核算中，由于受到數(shù)據(jù)限制，并沒有將關(guān)稅、金融機(jī)構(gòu)上繳以及石油石化、通訊、煙草等央企向中央財(cái)政上繳的計(jì)算在內(nèi)。根據(jù)個(gè)別年份的數(shù)據(jù)，以上各個(gè)上繳的總和與中央對(duì)江浙滬的稅收返還和補(bǔ)助總額可基本相互抵消。這樣來看，以上計(jì)算的江浙滬地區(qū)上繳中央財(cái)政的數(shù)額可基本視為三省市上繳中央財(cái)政的凈額。

二、發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政上繳存在最優(yōu)極限

長(zhǎng)期以來，中央政府對(duì)中西部地區(qū)實(shí)施“多予少取”政策，而對(duì)江浙滬等發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施“多取少予”政策。盡管財(cái)政宏觀調(diào)控作用的主旨之一就在于促進(jìn)區(qū)域發(fā)展平衡，但是長(zhǎng)期而且大規(guī)模的財(cái)政上繳勢(shì)必將弱化發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)激勵(lì)，從而必然對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。

（一）發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政上繳最優(yōu)極限模型估計(jì)

筆者考慮到可能存在一個(gè)地方財(cái)政上繳的最優(yōu)極限，在最優(yōu)極限之前，地方財(cái)政上繳有利于或至少不會(huì)拖累地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而超過這一最優(yōu)極限后，地方財(cái)政上繳則不利于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，且對(duì)全局亦將有不利影響。

1.模型設(shè)定。以巴羅模型為基礎(chǔ)，在消除異方差的同時(shí)不改變其長(zhǎng)期趨勢(shì)，取各變量的自然對(duì)數(shù)，建立以下最基本的上凹增長(zhǎng)函數(shù)模型，來定量估算江浙滬地區(qū)財(cái)政上繳的最優(yōu)極限。

根據(jù)增長(zhǎng)核算方程，產(chǎn)出增長(zhǎng)=（勞動(dòng)份額×勞動(dòng)增長(zhǎng)）+（資本份額×資本增長(zhǎng)）+技術(shù)進(jìn)步。從增長(zhǎng)核算方程可見，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)源于勞動(dòng)和資本投入的增長(zhǎng)以及技術(shù)的改進(jìn)。目前就我國(guó)以及江浙滬地區(qū)來說，技術(shù)進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)有限，勞動(dòng)力投入相對(duì)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最重要的動(dòng)力為資本投入，同時(shí)考慮到該模型的數(shù)據(jù)年限跨度不大，變量增多會(huì)削弱模型的解釋力度，因此，只加入投資變量和價(jià)格變量，對(duì)模型進(jìn)行適當(dāng)拓展。

式（2）中GDP為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，TAX為地方財(cái)政上繳占地區(qū)生產(chǎn)總值比重，P為價(jià)格指數(shù)，I為全社會(huì)固定資產(chǎn)投資，u為干擾項(xiàng)。根據(jù)上凹函數(shù)特點(diǎn)，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最大化的財(cái)政上繳比重由a1/TAX+a2=0決定，即TAX= －a1/a2。

2.檢驗(yàn)估計(jì)。由于我國(guó)真正意義上的轉(zhuǎn)移支付從1994年的分稅制后開始，因此以1994年～2010年數(shù)據(jù)為實(shí)證的樣本空間，能夠完整地反映分稅制后地方財(cái)政上繳與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系。對(duì)宏觀變量進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗(yàn)，lnGDP、lnTAX、TAX、lnP和lnI存在單位根，對(duì)序列進(jìn)行二階差分，得到平穩(wěn)序列，說明他們之間存在協(xié)整關(guān)系，作最小二乘回歸分析，得到回歸結(jié)果如表1所示。

表1 最小二乘回歸檢驗(yàn)結(jié)果

對(duì)回歸方程的殘差序列進(jìn)行ADF檢驗(yàn)，殘差序列是平穩(wěn)的。從表1可以看出，各參數(shù)顯著，DW=1.717說明不存在明顯的序列相關(guān)，擬合程度較好，達(dá)到99.6％，系數(shù)單獨(dú)和聯(lián)合檢驗(yàn)通過。

根據(jù)最優(yōu)極限計(jì)算公式，江浙滬上繳最優(yōu)極限為－a1/a2=10.2％，即當(dāng)江浙滬地區(qū)財(cái)政上繳占其GDP比重達(dá)到10.2％時(shí)，社會(huì)產(chǎn)出達(dá)到最大化?？紤]到統(tǒng)計(jì)誤差等因素，可上下浮動(dòng)0.2個(gè)百分點(diǎn)，最優(yōu)極限區(qū)間應(yīng)為10.0％～10.4％。

3.結(jié)果分析。根據(jù)以上分析，可得出以下結(jié)論。

第一，江浙滬地區(qū)財(cái)政上繳已超過最優(yōu)極限。從實(shí)際情況看，自分稅制以來，江浙滬地區(qū)財(cái)政上繳占其GDP的比重由1994年的6.0％上升到2010年的15.8％，從2002年開始，江浙滬地區(qū)實(shí)際財(cái)政上繳比重就已經(jīng)超過最優(yōu)極限，最高的2007年達(dá)到17.4％（見圖8）。按當(dāng)前水平，如果要達(dá)到地區(qū)財(cái)政上繳不對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生負(fù)面影響的目標(biāo)，那么江浙滬上繳中央財(cái)政收入占GDP比重至少要再降低5個(gè)百分點(diǎn)以上。

圖8 江浙滬地區(qū)上繳中央財(cái)政占GDP比重/％

第二，財(cái)政上繳的替代效應(yīng)明顯大于收入效應(yīng)。地方財(cái)政上繳對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能會(huì)產(chǎn)生兩種效應(yīng)：一是財(cái)政上繳增加，本地財(cái)政能力相應(yīng)削弱，本地發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)的資本和資源被擠占，從而不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，可視為替代效應(yīng)；二是財(cái)政上繳在沒有達(dá)到極限規(guī)模時(shí)，由于上繳導(dǎo)致本地可用財(cái)力減少，可能會(huì)在一定程度上刺激本地進(jìn)一步發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加財(cái)政收入，同時(shí)，上繳財(cái)政形成轉(zhuǎn)移支付后，加快周邊地區(qū)和全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)環(huán)境的提升，也有利于本地發(fā)展，可視為收入效用。財(cái)政上繳對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最終作用要看兩個(gè)作用力的相對(duì)大小。從回歸結(jié)果來看，財(cái)政上繳對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正向作用系數(shù)0.031遠(yuǎn)小于其負(fù)面作用系數(shù)0.305。說明當(dāng)前一個(gè)時(shí)期，財(cái)政上繳的替代效應(yīng)遠(yuǎn)大于收入效應(yīng)，財(cái)政上繳不利于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

第三，如果考慮到地區(qū)投入產(chǎn)出效率的變化，財(cái)政上繳最優(yōu)極限應(yīng)該是一個(gè)動(dòng)態(tài)的區(qū)間。如果地區(qū)投入產(chǎn)出效率提高，即使財(cái)政上繳占GDP比重適當(dāng)加大，那么仍然可以保持與原來相同水平的投入凈產(chǎn)出率，反之，地區(qū)投入產(chǎn)出效率下降，財(cái)政上繳比重需相應(yīng)降低，才能保持相同水平的凈產(chǎn)出率。如果未來一個(gè)時(shí)期，江浙滬地區(qū)投入產(chǎn)出效率不能保持相對(duì)較高的水平，抑或中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個(gè)低利潤(rùn)的時(shí)代，那么地方財(cái)政上繳的最優(yōu)極限會(huì)進(jìn)一步低于10.2％～10.4％的區(qū)間，而已經(jīng)超出最優(yōu)極限的財(cái)政上繳對(duì)江浙滬地區(qū)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的負(fù)面作用會(huì)進(jìn)一步顯現(xiàn)。

（二）過多財(cái)政上繳對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生負(fù)面影響

長(zhǎng)期且大規(guī)模的財(cái)政上繳對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方財(cái)政能力、地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵(lì)以及區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢(shì)的提升帶來了不利影響，長(zhǎng)此以往，將造成發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)滑坡，進(jìn)而也影響全國(guó)整體發(fā)展的均衡和效率。

首先，大量財(cái)政上繳形成“相對(duì)富?！迸c“支出性貧困”的困境。從人均水平上看，1994年至今，江浙滬地區(qū)人均GDP基本上為全國(guó)人均GDP的2倍多，江浙滬地區(qū)人均財(cái)政總收入也基本上為全國(guó)人均財(cái)政收入的2倍，兩者基本吻合（見圖9、圖10）。但扣除上繳中央的財(cái)政收入后，江浙滬人均地方財(cái)政收入則與全國(guó)人均財(cái)政收入基本持平。2010年江浙滬人均地方財(cái)政收入只比全國(guó)人均財(cái)政收入高200元，相對(duì)于2倍多的人均GDP，可以看出，江浙滬地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的財(cái)富并未完全惠及本區(qū)域的進(jìn)一步發(fā)展，從財(cái)政角度來看，江浙滬地區(qū)的“富裕”程度恐怕要大打折扣。

圖9 浙江滬地區(qū)及全國(guó)人均財(cái)政收入/元

從總量而言，看似豐厚的財(cái)政收入大盤，扣除上繳的中央稅收，所剩不過為大盤的3成左右。這3成的財(cái)政收入，加上中央給予的少量轉(zhuǎn)移支付，要面對(duì)的是日益增長(zhǎng)、層次提高、規(guī)模龐大的社保、醫(yī)療、教育等需求。1995年至2010年，江浙滬地方財(cái)政支出年均增長(zhǎng)20.7％，高于贛、鄂、豫、川等中西部地區(qū)平均財(cái)政支出年均增長(zhǎng)2.5個(gè)百分點(diǎn)，高于全國(guó)平均2.0個(gè)百分點(diǎn)。2010年，江浙滬三地區(qū)財(cái)政平衡率為84.1％，比2007年下降7.3個(gè)百分點(diǎn)，表明江浙滬地區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)正在逐步加重?；鶎诱呢?cái)政困難更為明顯，根據(jù)測(cè)算，在浙江設(shè)區(qū)市的69個(gè)市區(qū)和縣市中，有多達(dá)63.8％的行政區(qū)劃，能自主支配的財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重在55％以下。［1］筆者到浙江部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些基礎(chǔ)設(shè)施和鄉(xiāng)村道路建設(shè)仍缺乏財(cái)政資金配套，縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政困難可見一斑。

其次，大量財(cái)政上繳導(dǎo)致地方政府激勵(lì)不足和行為扭曲。一是對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)來說，中央政府抽走了過多的利潤(rùn)，地方政府從每一單位經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中獲得收益減少，從而降低了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的邊際激勵(lì)，就如同一件事情的成果過多地被別人拿走后，積極性就不那么高了。即使地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展還存在官員政治晉升錦標(biāo)賽的激勵(lì)，但綜合來看，這種積極性還是被削弱了。二是財(cái)政上繳過多后，地方政府掌握的資源和資本減少，削弱了其對(duì)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的帶動(dòng)和支撐作用，長(zhǎng)此以往，使得區(qū)域擴(kuò)大再生產(chǎn)和再發(fā)展的資本動(dòng)力不足，社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，公共服務(wù)水平難以提升。根據(jù)2010年數(shù)據(jù)測(cè)算（見表2），江浙滬三省市人均一般預(yù)算支出為8 826元，全國(guó)平均為6913元，江浙滬地區(qū)僅為全國(guó)的1.27倍，其中江蘇和浙江的人均一般預(yù)算財(cái)政支出規(guī)模僅處于全國(guó)的中等水平，與人均GDP是全國(guó)2倍相比，較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并未得到較高質(zhì)量的公共服務(wù)。三是在財(cái)政收支困難的壓力下，地方政府行為極易被扭曲，從市場(chǎng)的“幫助之手”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥訆Z之手”，如對(duì)土地財(cái)政的依賴，加大各種攤派和稅費(fèi)來收取利益，地方融資平臺(tái)大量出現(xiàn)，融資行為不規(guī)范，隱形債務(wù)快速膨脹等。

表2 2010年全國(guó)各地人均一般預(yù)算財(cái)政支出比較

續(xù)表2

第三，大量財(cái)政上繳打破了集聚帶來高效率的良性循環(huán)。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、要素質(zhì)量、資源稟賦角度看，我國(guó)東部地區(qū)相對(duì)于西部具有明顯的集聚發(fā)展效率優(yōu)勢(shì)。從世界發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，要素向沿海地區(qū)集聚是一個(gè)普遍規(guī)律，以紐約為中心的美國(guó)東北部大西洋沿岸城市群，以東京為中心的日本太平洋沿岸城市群等世界6大城市群均在濕潤(rùn)的沿海地區(qū)，即使是美國(guó)國(guó)內(nèi)的10大城市群也均分布在沿海和五大湖區(qū)域。

新地理經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論指出，集聚效應(yīng)會(huì)提高整體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出。從目前情況來看，我國(guó)東部地區(qū)的集聚水平仍有待提升，江浙滬人均GDP已達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)水平，但浙江、江蘇兩省城市化率仍不足60％，上海的城市化率在75％左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家城市化率平均要達(dá)到80％以上。事實(shí)上，像日本和法國(guó)這樣的發(fā)達(dá)國(guó)家，經(jīng)濟(jì)向大都市周圍集聚的步伐也仍然沒有停止，日本曾經(jīng)想分散東京的功能，但最后還是重回到東京集聚功能進(jìn)一步強(qiáng)化的狀況。［2］

當(dāng)前的關(guān)鍵是如何在保持中西部地區(qū)較快發(fā)展的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化東部地區(qū)的集聚效率優(yōu)勢(shì)，提升中國(guó)整體的經(jīng)濟(jì)效率。而目前發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政的大量上繳使資源從東部地區(qū)持續(xù)向中西部轉(zhuǎn)移，實(shí)質(zhì)上形成一個(gè)人為的逆集聚過程，造成以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的資源配置的扭曲。

第四，大量財(cái)政上繳已導(dǎo)致“引擎”帶動(dòng)力的弱化。從世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)騰飛無不是依賴某區(qū)域的領(lǐng)先發(fā)展，作為增長(zhǎng)引擎，帶動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。改革開放以來，江浙滬地區(qū)一直居于中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)第一方陣，1978年至2000年，浙江和江蘇GDP年均增長(zhǎng)高達(dá)13.2％和12.4％，分別位于全國(guó)的第3位和第4位。［1］但是近幾年，江浙滬地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)較為明顯的疲態(tài)，一個(gè)重要表現(xiàn)是江浙滬地區(qū)投資增速持續(xù)走低。從2003年開始，江浙滬地區(qū)固定資產(chǎn)投資出現(xiàn)明顯下滑，2003年至2010年，三地區(qū)投資年均增長(zhǎng)18.1％，低于全國(guó)7.8個(gè)百分點(diǎn)，特別是2006年以來，江浙滬和全國(guó)固定資產(chǎn)投資增速差距基本上都在10個(gè)百分點(diǎn)以上，平均來看，江浙滬的投資增長(zhǎng)速度不足全國(guó)的60％（見圖11）。

圖11 全國(guó)及江浙滬地區(qū)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)/％

經(jīng)測(cè)算，江浙滬地區(qū)投資對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率在40％以上，投資持續(xù)低增長(zhǎng)，必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下滑。從2001年開始，浙江GDP增速由全國(guó)第5位，下降到第9位，再下降到2008年的全國(guó)倒數(shù)第9位，2010年的倒數(shù)第5位；上海增速排名也在逐步下滑，2005年以后更為明顯，2010年為全國(guó)倒數(shù)第2位；江蘇的情況稍好一些，但即使有蘇北地區(qū)高增長(zhǎng)的拉動(dòng)，GDP增速近年來也只是處于全國(guó)中等水平。

按照當(dāng)前情況，江浙滬地區(qū)已退出全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)第一方陣，對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的帶動(dòng)力不只是弱化的問題，甚至有拖累全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之嫌。這里一方面有中西部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加快，江浙滬處于轉(zhuǎn)型升級(jí)瓶頸期等因素，但另一方面也佐證了江浙滬地區(qū)財(cái)政持續(xù)大量上繳以及形成的國(guó)民收入凈流出對(duì)本區(qū)域發(fā)展的負(fù)面影響正在逐步顯現(xiàn)。

（三）過多轉(zhuǎn)移支付扭曲欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)激勵(lì)

從另一視角看，給欠發(fā)達(dá)地區(qū)予大量的轉(zhuǎn)移支付是否能有效拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)似乎還存疑問，從理論和實(shí)際角度，至少有以下幾個(gè)方面的影響值得思考。

1.公共支出對(duì)私人支出的“擠出效應(yīng)”。中央政府的轉(zhuǎn)移支付能夠增加欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支出，短期內(nèi)，一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入有利于改善該地區(qū)的投資和發(fā)展環(huán)境，從而帶來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但從長(zhǎng)期來看，政府支出的增加會(huì)擴(kuò)大社會(huì)總需求，提高借貸成本，使資本價(jià)格上升，最終對(duì)私人投資形成“擠出效應(yīng)”，進(jìn)而降低社會(huì)總投資，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)產(chǎn)生不利影響。

2.轉(zhuǎn)移支付抑制地方政府的財(cái)政努力。就全國(guó)來看，當(dāng)前，中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付總量占地方政府財(cái)政支出的45.6％，而中西部省份的這一比重要高達(dá)65％左右。轉(zhuǎn)移支付比重越高，說明本級(jí)政府收益與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)性越小。在這種情況下，地方政府的理性選擇是不努力增加收入，甚至有意擴(kuò)大收支缺口。結(jié)果是中央有限的財(cái)政資金不能得到合理配置，同時(shí)也損害了那些努力增加收入的地方政府的積極性，長(zhǎng)此以往，各個(gè)地區(qū)都不努力增加收入，形成中央政策的逆向調(diào)節(jié)。

3.轉(zhuǎn)移支付存在明顯效率缺失。按照當(dāng)前實(shí)際，轉(zhuǎn)移支付是財(cái)力在政府間的多次再分配。通俗地說，就是老張拿老李的錢，給小張由小李去用，收入主體和支出主體嚴(yán)重錯(cuò)位，導(dǎo)致資金效率非常低下。

對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，一方面由于現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度缺乏程序化和法制化，形成了地方政府和中央政府的博弈空間。地方政府有較強(qiáng)的動(dòng)力與中央討價(jià)還價(jià)以爭(zhēng)取盡可能多的轉(zhuǎn)移支付，在這一過程中容易形成大量的租金損失。另一方面，在我國(guó)當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付體系中，占比達(dá)44％的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是由中央指定資金具體用途，并需地方給予資金配套的。首先，配套資金加劇了地方財(cái)政困難；其次，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)需求存在明顯差異，如東部地區(qū)（以上海、江蘇、浙江為代表）教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等軟公共物品和服務(wù)支出占地方財(cái)政支出的比重為66.8％，建設(shè)性硬公共物品支出僅占15％左右，而中西部地區(qū)（以湖北、四川、山西為代表）農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸?shù)冉ㄔO(shè)性支出占比仍在30％以上，即使同為中西部地區(qū)，具體財(cái)政支出需求也有很大不同，中央制定的資金用途，未必就符合地方實(shí)際，即中央所予，未必是地方所需。

三、不能在平衡中喪失了效率

發(fā)達(dá)地區(qū)向中央上繳較多的財(cái)政收入，是先富地區(qū)理應(yīng)作出的貢獻(xiàn)，支援欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展也是其應(yīng)有的義務(wù)和責(zé)任。然而長(zhǎng)期占GDP比重過大的財(cái)政上繳，已經(jīng)在追求平衡中喪失了部分應(yīng)得的效率，這個(gè)效率不僅僅是發(fā)達(dá)地區(qū)的效率，也是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的效率，更是全國(guó)增長(zhǎng)的效率，當(dāng)前的關(guān)鍵是如何在平衡和效率中找到合理的平衡點(diǎn)。

（一）實(shí)施普遍意義上的減稅

當(dāng)前我國(guó)政府收入增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)快于GDP和居民收入的增長(zhǎng)速度。2000年至2010年，全國(guó)財(cái)政收入年均增長(zhǎng)20.0％，比GDP和居民收入名義上的增長(zhǎng)速度高5.0和8.6個(gè)百分點(diǎn)。10年間，全國(guó)稅收收入增長(zhǎng)5.8倍，居民收入僅增長(zhǎng)2.9倍。2010年，即使只統(tǒng)計(jì)財(cái)政收入和土地出讓金兩塊，我國(guó)的政府收入高達(dá)11.2萬億元，總收入在全球的排名僅次于美國(guó)，①如包括其他基金收入則會(huì)更高。按統(tǒng)計(jì)局公布的人均收入計(jì)算，2010年全國(guó)城鄉(xiāng)居民總收入為16.8萬億元，僅比政府收入多50％。政府收入拿大頭傾向明顯，“國(guó)富民窮”現(xiàn)象比較突出。

盡管自2004年以來，我國(guó)開始落實(shí)一系列結(jié)構(gòu)性減稅政策，但收效甚微。2009年福布斯發(fā)布的“稅負(fù)痛苦指數(shù)”榜單顯示，中國(guó)稅負(fù)痛苦指數(shù)為159，在公布的65個(gè)國(guó)家和地區(qū)中排列第2。當(dāng)前我國(guó)的稅負(fù)問題可能不只是結(jié)構(gòu)性減稅那么簡(jiǎn)單，更重要的是總體稅負(fù)過重。故應(yīng)考慮實(shí)施普遍意義上的規(guī)模減稅，改變稅收征收隨意性，進(jìn)一步將征稅納入法制軌道，并以法定形式控制政府的總體收入。不然，黨的“十七大”報(bào)告要求的提高勞動(dòng)收入比重以及“十二五”綱要提出的“兩個(gè)同步”都將成為一紙空談。

（二）給予地方更多的自主財(cái)力和財(cái)權(quán)

在收入方面，更為重要的是賦予地方政府一定的稅收管理權(quán)和立法權(quán)，適當(dāng)增加地方財(cái)政收入分成比重，提高地方政府自有和自主收入在財(cái)政收入中的比重，使地方政府對(duì)既得收益和未來收益形成穩(wěn)定預(yù)期，從而減少機(jī)會(huì)主義誘因，避免地方政府行為短期化。在支出方面，中央政府應(yīng)著力制定具有統(tǒng)領(lǐng)和全局意義的支出決策，將具體的、細(xì)枝末節(jié)的支出政策制定權(quán)和決定權(quán)賦予地方政府，給地方更大的處理本區(qū)域事務(wù)的權(quán)限，畢竟地方擁有更多的信息優(yōu)勢(shì)，可以較少成本和較高效率處理各項(xiàng)事務(wù)。

（三）減輕發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)稅負(fù)擔(dān)

中央政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付具體制度的調(diào)整，不僅應(yīng)考慮到總量指標(biāo)，而且應(yīng)更加重視人均財(cái)政收支、財(cái)政實(shí)際困難等指標(biāo)，適當(dāng)增加發(fā)達(dá)地區(qū)地方留成比例，將地方財(cái)政上繳占GDP的比重控制在合理的范圍之內(nèi)。實(shí)施有效的財(cái)政激勵(lì)，保證地方能穩(wěn)定而充分地分享到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的果實(shí)，減少區(qū)域財(cái)富的凈流出。加大對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)稅支持力度，助推其突破轉(zhuǎn)型發(fā)展瓶頸，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)加快提升，減輕中小企業(yè)負(fù)擔(dān)，激勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)一步發(fā)揮集聚優(yōu)勢(shì)和效率優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)要素跨地區(qū)的合理配置。

（四）改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政依賴

由于現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度存在著大量效率損失，故應(yīng)適當(dāng)減少縱向轉(zhuǎn)移支付總量，以對(duì)口支援等形式的橫向轉(zhuǎn)移支付來平衡地區(qū)間財(cái)力差距，以減少資金流動(dòng)環(huán)節(jié)，降低交易費(fèi)用和租金。中央政府應(yīng)合理調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)和方式，降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重，推進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配的規(guī)范化和透明化，改變“跑部錢進(jìn)”的扭曲的財(cái)政關(guān)系現(xiàn)狀。在轉(zhuǎn)移支付體系中，應(yīng)適當(dāng)增加促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)增收的有效激勵(lì)因素，改變財(cái)政“缺口”越大，所獲中央補(bǔ)助越多的地方財(cái)政依賴心理。

綜上所述，以江浙滬為代表的發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政上繳占其GDP的比重已超過最優(yōu)極限，這不僅會(huì)弱化發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，也會(huì)影響全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的整體效率。中央政府必須給予足夠的重視，采取積極的財(cái)稅改革和政策措施，努力保持全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的平衡和效率。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于網(wǎng)易經(jīng)濟(jì)學(xué)家年會(huì)材料（http://money.163.com/2012NAEC）。

［1］卓勇良.減稅及優(yōu)化中央與地方分配關(guān)系［J］.科學(xué)發(fā)展，2010（3）：27－37.

［2］陸銘，陳釗.在集聚中走向平衡：城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“第三條道路”［J］.世界經(jīng)濟(jì)，2008（8）：57－61.