譚 民

(1.武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072；2.昆明理工大學 法學院，云南 昆明 650093)

中國-東盟能源安全合作是指中國與東盟及其成員國為保障各自的能源安全而在相關領域進行的國際合作。東盟是當前中國能源進口的重要來源地、能源運輸?shù)谋亟?jīng)之地和能源企業(yè)實施“走出去”戰(zhàn)略的重要目的地，中國-東盟能源安全合作對中國而言意義重大。

一、范圍的界定

中國-東盟能源安全合作的主體是中國和東盟及其成員國。作為獨立的主權國家，中國由大陸、香港、澳門、臺灣四部分構成。為了論述方便，本文所指中國，范圍限于大陸地區(qū)，即WTO所定義的中國關稅領土。東盟是1967年成立的區(qū)域性國際組織，現(xiàn)有成員國10個。該組織擁有國際法律人格，但其對外交往和締約權，卻直到2007年11月20日，才由《東盟憲章》從法律上予以明確，該憲章于2008年10月15日生效。在該憲章生效前，中國是與東盟成員國締結各種與能源安全合作有關的條約，該憲章生效后，中國可能會直接與東盟而非其成員國締結條約。

中國-東盟能源安全合作的領域主要有四個：能源貿(mào)易、能源投資、能源通道安全維護、爭議海域能源資源的共同開發(fā)。2006年以來，中國每年從東盟進口的原油約占原油進口總量的4%左右，液化天然氣的比例更高，2010年達到25%，中國每年約有80%的進口原油需經(jīng)馬六甲海峽入境。并且，對中國能源運輸安全起到保障作用的中緬油氣管道，已于2010年6月動工，預計2013年建成。東盟還是中國在全球范圍內(nèi)建立的四個能源重點開發(fā)區(qū)之一。中國能源企業(yè)不僅為東盟提供許多專業(yè)性的能源服務，還對東盟進行廣泛的能源投資。更重要的是，對于南海地區(qū)豐富的能源資源，中國與東盟存在共同開發(fā)的現(xiàn)實需要。

二、現(xiàn)有的法律機制

中國-東盟能源安全合作基本未形成專門的法律機制，但下列國際條約或下列國際組織制訂的一些國際條約，部分內(nèi)容涉及能源安全合作，中國與全體或部分東盟成員國均有參與，可資援用。

(一)普遍性多邊合作

1.聯(lián)合國(UN)。作為當今全球最具普遍性和權威性的政府間國際組織，UN對中國-東盟能源安全合作的主要影響在于：(1)《UN憲章》確立的主權平等、和平解決爭端、不干涉內(nèi)政等國際法基本原則，提供了行為指南；(2)安理會通過的反恐決議，以及聯(lián)合國通過的《海洋法公約》、《反對劫持人質公約》、《制止恐怖主義爆炸公約》等條約，對確定爭議領土能源資源歸屬和維護能源通道安全，具有重要作用。

2.世界銀行集團(WBG)。WBG的目標是向發(fā)展中國家提供中長期貸款與投資，促進經(jīng)濟和社會發(fā)展，其5個成員機構：國際復興開發(fā)銀行(IBRD)、國際開發(fā)協(xié)會(IDA)、國際金融公司(IFC)、多邊投資擔保機構(MIGA)、解決投資爭端國際中心(ICSID)，對中國-東盟能源安全合作均存在影響，尤其是MIGA和ICSID，可為能源領域的國際投資提供一定保護。

3.世界貿(mào)易組織(WTO)。WTO是當今全球最有影響力的國際經(jīng)濟組織，對中國-東盟能源安全合作的主要影響是：其法律文件——《貨物多邊貿(mào)易協(xié)議》、《服務貿(mào)易總協(xié)定》、《與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權協(xié)議》、《關于爭端解決的諒解協(xié)定》，能規(guī)范能源貿(mào)易和投資的紀律。

4.國際海事組織(IMO)。IMO的宗旨是促進海上安全、防止海洋污染、進行海事技術合作，對中國-東盟能源安全合作的影響主要是：其制訂的《海上人命安全公約》和《制止危及海上航行安全非法行為公約》對維護能源通道安全具有特殊作用。

(二)區(qū)域性合作

1.中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)(CAFTA)。CAFTA是中國與東盟10國建立的區(qū)域經(jīng)濟一體化組織。與WTO相同，CAFTA對中國-東盟能源安全合作的主要影響是：其法律文件——框架協(xié)議、貨物貿(mào)易協(xié)議、服務貿(mào)易協(xié)議、投資協(xié)議、爭端解決協(xié)議，能規(guī)范能源貿(mào)易和投資的紀律。

2.東南亞友好合作條約組織(TAC)。根據(jù)《東南亞友好合作條約》成立的TAC，是維護地區(qū)和平的政治性國際組織，主要對東南亞國家開放，中國在2003年加入。在確定爭議領土能源資源歸屬和維護能源通道安全方面，TAC對中國-東盟能源安全合作具有重要作用。

3.《亞洲反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》(ReCAAP)。ReCAAP是《海洋法公約》簽署以來，全球第一個專門打擊海盜和“武裝劫船”行為的多邊條約，其設立的信息分享中心，加強了締約國在打擊海盜和“武裝劫船”行為方面的信息合作，在維護能源通道安全方面，對中國-東盟能源安全合作具有積極意義。

4.《南海各方行為宣言》(DOC)。DOC是中國與東盟10國為解決“南海問題”于2002年達成的一項協(xié)議。該協(xié)議在確定爭議領土能源資源歸屬方面，對中國-東盟能源安全合作具有不可忽略的作用。根據(jù)該協(xié)議，爭端各方要保持自我克制，避免爭議復雜化、擴大化，依據(jù)國際法處理“南海問題”。

(三)次區(qū)域合作

中國與東盟目前進入實際層面的次區(qū)域合作是大湄公河次區(qū)域合作，它是在瀾滄江-湄公河流域開展的國際合作，成員包括中、柬、老、緬、泰、越六國，中國主要以云南省為合作的實際參與方。大湄公河次區(qū)域合作內(nèi)容豐富、機制復雜，其中對中國-東盟能源安全合作具有影響的是：亞洲開發(fā)銀行主導的大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作(GMS)、東盟主導的東盟-湄公河流域開發(fā)合作(AMBDC)和泰國倡議的“黃金四角”經(jīng)濟開發(fā)合作(GQEC)。GMS明確規(guī)定“能源”為其調整領域之一，AMBDC的合作內(nèi)容“基礎設施”、“礦業(yè)”等與能源安全有關，GQEC的合作范圍則涵蓋水電資源開發(fā)等能源事項。此外，GMS框架下還產(chǎn)生了《大湄公河次區(qū)域電力貿(mào)易政府間協(xié)定》，該協(xié)定于2004年生效。

(四)雙邊合作

1.雙邊貿(mào)易、投資協(xié)定。中國與所有東盟成員國均訂有雙邊投資保護協(xié)定，與文、馬兩國之外的東盟國家還訂有雙邊貿(mào)易協(xié)定。這些協(xié)定未將能源領域排除在外，對能源貿(mào)易和投資同樣適用。但隨著CAFTA的建立，上述協(xié)定的大部分功能被CAFTA吸收。

2.《中緬油氣管道協(xié)議》?！吨芯捰蜌夤艿绤f(xié)議》于2009年簽訂，根據(jù)該協(xié)議，中緬兩國決定修建從緬甸實兌到中國昆明的石油和天然氣輸送管道，建成后將有效緩解中國能源進口的安全困境。

3.《中越北部灣劃界協(xié)定》?！吨性奖辈繛硠澖鐓f(xié)定》于2000年12月簽訂，其第7條是“單一地質構造條款”，對能源資源的共同開發(fā)有直接影響。中越兩國石油公司2005年簽訂《北部灣油氣合作框架協(xié)議》和《北部灣協(xié)議區(qū)聯(lián)合勘探協(xié)議》，是落實該條的具體表現(xiàn)。

三、主要的法律問題

雖然中國-東盟能源安全合作已從現(xiàn)實和制度兩個層面展開，取得了令人矚目的成就，但仍存在以下法律問題，如不妥善解決，勢必阻礙合作的進一步深化。

(一)能源產(chǎn)品的出口限制

2005年以來，部分東盟國家對能源產(chǎn)品出口開始施加限制，導致東盟能源產(chǎn)品對中國出口總體下降。實施出口限制的國家中，有的增加出口關稅，有的采取出口配額和許可證等非關稅措施，如越南2008年6月將煤炭和原油的出口關稅提高到20%[1]，并于2009年將對中國煤炭出口量削減了19%[2]，印尼于2010年開始實行每年最高可達1.5億噸的煤炭出口配額限制[3]。

造成上述局面的主要原因是國際社會對能源產(chǎn)品的出口限制行為缺乏有效規(guī)制。如今各種國際組織和國際條約，基本上都未將能源產(chǎn)品的出口關稅納入減讓表進行約束，這為締約方實施或提高出口關稅創(chuàng)造了條件。許多條約雖然原則上禁止對能源產(chǎn)品的出口實施非關稅限制，但由于例外條款的存在，導致這一約束形同虛設[4]。上述東盟國家正是利用了這一制度漏洞，以保護國內(nèi)環(huán)境和自然資源為由實施出口限制。這種行為如不加以約束，恐將愈演愈烈。

(二)能源服務和投資的壁壘障礙

能源領域的服務和投資更易遭遇壁壘障礙。對于能源服務，除資格認證、股權比例等常規(guī)限制外，還遭遇特殊限制，如不公平和不透明的傳輸費用，跨境貿(mào)易的商業(yè)存在要求，跨境融資的歧視待遇，武斷和歧視性的招標程序等[5]。從中國與東盟成員國共同參與的相關條約來看，雖有中、越、柬、菲、馬、印、泰、新等八國部分開放了能源服務的相關部門，但卻存在較多限制，如商業(yè)存在的土地獲取和租賃限制，自然人移動的商業(yè)聯(lián)系限制，跨境提供的特許合同審批限制等，阻礙了能源服務貿(mào)易的自由化。

受屬地管轄權和自然資源主權影響，能源領域的外來投資通常面臨東道國苛刻的準入限制。雖然中國與所有東盟成員國均訂有雙邊投資保護協(xié)定，也有WTO、CAFTA、ICSID、MIGA等約束東道國的投資管理行為，但均未觸動東道國的投資準入控制權，至多施加了最惠國待遇的限制。從中國和東盟成員國的國內(nèi)法來看，均不禁止外資進入本國能源領域，有些國家還對此進行鼓勵，如柬埔寨和緬甸，但都施加了投資比例、出資方式、審批手續(xù)等方面的條件限制，影響了能源領域外來投資的積極性。

(三)能源通道安全維護機制存在缺陷

馬六甲海峽是包括中國在內(nèi)整個東亞地區(qū)的能源運輸生命線，如今該海峽不僅航路擁擠，事故頻發(fā)，污染嚴重，而且海盜與恐怖主義活動猖獗[6]，嚴重威脅中國的能源運輸安全和沿岸國的切身利益。

馬六甲海峽的海盜問題由來已久，海盜與國際恐怖組織相勾結則始于“9·11”之后[7]。沿岸國一直費盡心思予以治理，卻無顯著成效，除自然條件特殊和經(jīng)濟、軍事實力有限之外，主要的原因在于海峽的安全維護機制存在缺陷。由于拒絕區(qū)外大國勢力的直接介入，目前海峽的安全維護基本上由沿岸國自身負責，主要的機制有印馬海上聯(lián)合巡邏、印馬新海上聯(lián)合巡邏、印馬新泰空中聯(lián)合巡邏、印馬新設立的航行援助基金。這些機制在海峽安全維護方面發(fā)揮了一定作用，但效果有限，原因如下。(1)未能有效解決安全維護與國家主權的矛盾。海峽所在水域分屬沿岸三國，海盜和恐怖分子善于流竄，極易跨越邊界進入他國海域，目前的合作機制卻不允許單方跨境追捕，影響了打擊效果。雖然ReCAAP對維護海峽安全具有積極意義，但其作用相當有限，只是提供了信息交流的平臺，且印、馬兩國尚未加入。(2)使用國參與程度不足。盡管設有航行援助基金，但只要求使用國自愿提供財政支持，也未規(guī)定使用國的權利。目前只有少數(shù)國家向其注入資金，其余國家多通過雙邊途徑提供援助，這種各自為政的援助方式不利于使用國之間的協(xié)調。

(四)爭議海域能源資源共同開發(fā)進展困難

南海水域遼闊，島嶼眾多，自古以來即為中國領土[8]，該地區(qū)不僅石油、天然氣等傳統(tǒng)能源資源豐富，還蘊藏著大量新型能源——可燃冰。如此豐富的能源資源如能得到有效開采，無疑可緩解中國的能源需求困境。但南海問題的存在使中國在該地區(qū)的能源開發(fā)受到阻礙。

中國于1990年正式提出“擱置爭議，共同開發(fā)”的主張，希望將島嶼歸屬與海域劃分的爭端留至以后解決。中國的主張獲得一定的正面回應。2002年中國與東盟全體成員國共同簽署《南海各方行為宣言》，雖未提及資源開發(fā)，但其規(guī)定的爭端和平解決方式為共同開發(fā)奠定了基礎。但如今共同開發(fā)進展困難，主要問題如下。(1)島嶼歸屬、海域劃分與共同開發(fā)關系不清。共同開發(fā)對于南海問題而言只是一種臨時措施，但一些國家卻將確定島嶼歸屬和海域劃分作為其前提條件，制造了不小的障礙。(2)爭議海域具體范圍不清。盡管各方均提出了各自的解決方案，如菲律賓的“中間線方案”、越南的“U形方案”、印尼的“環(huán)形方案”等，但爭議海域的具體位置并不明確，導致權利主張無法得到合理支持。(3)資源蘊藏情況不清。目前爭端各方對南海能源資源的蘊藏情況并不十分了解，甚至出現(xiàn)差異較大的估算數(shù)值，增加了共同開發(fā)的風險。

四、完善法律機制的建議

為了解決中國-東盟能源安全合作中存在的法律問題，完善其法律機制，筆者以為應從以下幾個方面著手。

(一)建立以沿岸國為主導的能源通道安全維護機制

馬六甲海峽所在水域是沿岸國的領?；驅俳?jīng)濟區(qū)，所有要塞部位均為沿岸國領土，對該海峽范圍內(nèi)發(fā)生的海盜或恐怖主義行為，沿岸國享有排他或專屬的管轄權，沒有沿岸國配合，根本無法確保該地區(qū)的能源運輸安全。因此，應當尊重沿岸國的主權和領土完整，建立以沿岸國為主導、使用國共同參與的能源通道安全維護機制。

國家主權平等是國際法的首要基本原則。雖然《海洋法公約》賦予締約國對海盜罪行的普遍管轄權，聯(lián)合國有關條約和安理會相關決議，也明確了各國對恐怖主義的懲治與防范義務，但同時也規(guī)定，防盜反恐要尊重國家主權?！稏|南亞友好合作條約》、《南海各方行為宣言》等也強調了國家主權的重要性。根據(jù)《海洋法公約》第43條，馬六甲海峽使用國在船舶航行、污染防治等方面，負有與沿岸國合作的義務。一直以來，海峽的安全維護基本上由沿岸國自身負責，少數(shù)國家通過雙邊途徑提供資金援助和技術支持。今后，海峽的日常管理和安全維護仍應繼續(xù)由沿岸國負責，但應由所有使用國與沿岸國協(xié)調分攤管理和維護費用，同時使用國也需享有相應權利。此外，實力較強的國家還應提供技術、設備、人員培訓等非軍事援助?？勺魅缦驴紤]。(1)將ReCAAP的職能擴展到沿岸國領海之外的聯(lián)合軍事行動，邀請印、馬參加。(2)明確規(guī)定使用國向航行援助基金的繳款義務和參與海峽安全維護的權利。

(二)堅持并完善爭議海域能源資源的共同開發(fā)策略

針對南海局勢日益復雜的趨勢，當事國應保持克制，并對“擱置爭議，共同開發(fā)”的策略進行反思和調整。首先，共同開發(fā)應繼續(xù)堅持，但“擱置爭議”應改為“和平解決爭議”，置于共同開發(fā)之后，理由有三。(1)符合國際法。共同開發(fā)屬于《海洋法公約》第83條所稱的正式劃界前的臨時安排，并無疑義，但“擱置爭議”的提法有待商榷。根據(jù)國際法，和平解決爭端既是國家義務，也是國家權利。“擱置爭議”有限制行使國家權利之嫌，改為“和平解決爭議”，顯得更合理，也易于接受。(2)可為解決南海問題創(chuàng)造良好環(huán)境。共同開發(fā)與和平解決爭端是不同的法律制度[9]，兩者不存在制約關系和時間上的先后順序。但從國際實踐來看，共同開發(fā)有利于和平解決爭端。(3)符合經(jīng)濟效益原則。南海問題短期內(nèi)無法解決，將資源長期閑置于深海，顯然不利于及時有效實現(xiàn)其價值，理性的選擇是先共同開發(fā)后解決爭議，或兩者同時進行。

其次，厘清共同開發(fā)的內(nèi)涵，具體內(nèi)容如下。(1)確定島嶼歸屬、海域劃分應與共同開發(fā)分別進行。如前所述，這是兩種不同的法律制度，若非要將前者作為后者的前提條件，很可能一開始就使后者陷入絕境。(2)確定共同開發(fā)區(qū)的具體范圍。南海地區(qū)不僅存在兩國，還存在三國、四國甚至五國主張的重疊海域。由于雙邊共同開發(fā)區(qū)范圍的確定，比多邊共同開發(fā)區(qū)容易得多，并且國際社會目前尚無多邊共同開發(fā)的先例，因此較為現(xiàn)實的選擇是先確定雙邊共同開發(fā)區(qū)，然后再確定多邊共同開發(fā)區(qū)的具體范圍。(3)循序漸進的確定合作內(nèi)容。南海共同開發(fā)應分四個步驟進行：先從水文和地質調查、環(huán)境保護等基礎工作做起，然后過渡到設置開發(fā)區(qū)、確定開發(fā)模式、擬定合同條款，再進行試開采，最后實現(xiàn)共同開發(fā)。

(三)加強能源貿(mào)易和能源投資方面的紀律約束

盡管當前東盟的能源出口量不斷下降，但來自東盟的能源產(chǎn)品仍為中國快速的經(jīng)濟發(fā)展所急需，并可分散中國能源進口的風險。而中國的資金、技術投入將會使東盟國家獲得穩(wěn)定可觀的收入和在能源勘探開發(fā)方面的新發(fā)現(xiàn)，因此加強雙方能源貿(mào)易與投資的紀律約束實有必要，為此，《能源憲章條約》(ECT)和《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(NAFTA)具有重要借鑒意義。

ECT為能源貿(mào)易、投資、運輸?shù)葐栴}的解決提供了較為理想的法律框架[10]。它吸納了WTO貨物貿(mào)易的基本規(guī)則，將能源產(chǎn)品的出口關稅納入約束范圍；降低了能源投資的政治風險；引入了投資者與東道國的爭端解決機制；規(guī)定了過境自由、非歧視、不妨礙等過境運輸義務，并制定了《過境運輸議定書》供締約國選擇接受[11]。NAFTA最值得借鑒的是被稱為“能源專章”的第六章。該章是關于能源貿(mào)易的規(guī)定：締約國除非對國內(nèi)消費施加相同限制，否則在能源產(chǎn)品進出口方面承擔零關稅義務。此外，NAFTA還將判斷“國家安全”的標準具體化，規(guī)定除四種情況外，不得以“國家安全”為由，維持或采取能源產(chǎn)品的進出口限制措施，其主要目的在于制約出口限制行為，保障進口國的能源供應安全。

中國和東盟在能源貿(mào)易、投資、過境運輸、爭端解決等方面合作前景很大，雖然可利用WTO、CAFTA、MIGA、ICSID的相關規(guī)則，但它們畢竟屬于綜合性的合作機制，未能充分考慮能源領域的特殊性。出口限制對能源產(chǎn)品貿(mào)易的影響最大，必須對能源產(chǎn)品的出口關稅和非關稅措施進行約束，同時嚴格限制例外條款的使用，這方面可借鑒“能源專章”的規(guī)定。此外，能源產(chǎn)品的過境運輸也是中國面臨的現(xiàn)實問題，而ECT為過境運輸制定了詳細規(guī)則，中國和東盟成員國可考慮適時加入或參考制定符合自身情況的規(guī)則。

參考文獻：

[1] Ministry of Finance of Vietnam，Decision Amending Export Duty Rates Applicable to a Number of Lines of Goods in the Export Tariff List[Z].No.35-2008-QD-BTC.

[2] Vietnam to Cut Coal Exports to China by 19 Percent This Year[DB/OL].[2011-08-01].http：//www.chinamining.org/News/ 2008-02-19/1203400124d9069.html.

[3] Fitri Wulandari.Indonesia Coal Exports Curb Will Take Time to Bite[DB/OL].[2011-08-01].http：//in.reuters.com/article/idINJAK435919 20091119?pageNumber=2.

[4] FRANCIS N.BOTCHWAY.International Trade Regime and Energy Trade[J].Syracuse Journal of International Law and Commerce，2001(28)：6-7.

[5] UNCTAD.Managing ‘Request-Offer’ Negotiations under the GATS：the Case of Energy Services[R].2003：4-5.

[6] ADAM J.Young and Mark J.Valencia.Conflation of Piracy and Terrorism in Southeast Asia：Rectitude and Utility[J].Contemporary Southeast Asia，2003(25)：270-274.

[7] RICHARD C.Paddock.Singapore Says Terror Ring Planned Attacks on Americans[N].Los Angeles Times，Jan.12，2002.

[8] Jianming Shen.China’s Sovereignty over the South China Sea Islands：A Historical Perspective[J]，Chinese Journal of International Law，2002(1)：101-152.

[9] D.P.O’Connell.The International Law of the Sea[M].Oxford：Clarendon Press，1984：691-692.

[10] Energy Charter Secretariat，The Energy Charter Tre-aty and Related Documents[R].2004：13-16.

[11] Karl Petter Waern.Transit Provisions of the Energy Charter Treaty and the Energy Charter Protocol on Transit[J].Journal of Energy and Natural Resources Law，2002(20)：175-191.