彭德輝 尹恒

包容性增長(zhǎng)理論對(duì)深圳特區(qū)一體化的現(xiàn)實(shí)意義

彭德輝 尹恒

一、包容性增長(zhǎng)理論的內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)意義

（一）包容性增長(zhǎng)理論的內(nèi)涵

對(duì)“包容性增長(zhǎng)”的理論研究在國(guó)際上受到高度關(guān)注,但到目前為止并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一和公認(rèn)的定義。不過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外學(xué)者相關(guān)文獻(xiàn)的梳理不難發(fā)現(xiàn)，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為利益共享是包容性增長(zhǎng)的核心價(jià)值觀,強(qiáng)調(diào)在共享過(guò)程中所有人的機(jī)會(huì)均等。包容性增長(zhǎng)既是目的，也是手段，既考慮了增長(zhǎng)的結(jié)果，也在乎增長(zhǎng)的過(guò)程。

在發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和發(fā)展社會(huì)學(xué)中，“增長(zhǎng)”被界定為不同于“發(fā)展”的概念。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要是指量的擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)發(fā)展則還包括結(jié)構(gòu)的調(diào)整；發(fā)展社會(huì)學(xué)更進(jìn)一步把發(fā)展的概念，擴(kuò)張到整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和重構(gòu)，除了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以外，發(fā)展還應(yīng)該包括制度、社會(huì)、產(chǎn)業(yè)、管理的結(jié)構(gòu)以及人的態(tài)度的變化，等等?！鞍菪栽鲩L(zhǎng)”的“包容”實(shí)際上是指增長(zhǎng)成果的利益共享，而要獲得公平的利益共享就必須在社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制上進(jìn)行轉(zhuǎn)型和重構(gòu)，所以說(shuō)“包容性增長(zhǎng)”的“增長(zhǎng)”其實(shí)具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)與發(fā)展社會(huì)學(xué)中發(fā)展的含義，這種增長(zhǎng)的衡量是多維度的，涉及到制度、產(chǎn)業(yè)、管理等方方面面。

（二）包容性增長(zhǎng)的意義

為什么我國(guó)現(xiàn)階段強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)？“包容性增長(zhǎng)”和近年來(lái)提出的“全面小康”、“和諧社會(huì)”和“科學(xué)發(fā)展”等思想從根本上說(shuō)是一脈相通的。相對(duì)于1949年的社會(huì)體制轉(zhuǎn)型和1979年的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，中共十七屆五中全會(huì)開(kāi)啟了我國(guó)第三次歷史轉(zhuǎn)型，這次轉(zhuǎn)型要實(shí)現(xiàn)包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)在內(nèi)的全方位發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。雖然改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持著舉世矚目的快速增長(zhǎng),但伴隨的是個(gè)人收入的貧富差距卻在不斷擴(kuò)大，自2000年開(kāi)始,我國(guó)基尼系數(shù)就已越過(guò)0.4的國(guó)際警戒值,2008年達(dá)到了0.5，目前我國(guó)的收入差距還在擴(kuò)大。當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入比達(dá)到3.3倍，行業(yè)之間職工工資差距也很明顯，最高的與最低的相差15倍；不同群體間的收入差距也在迅速拉大，這種收入上差距的逐步拉大直接導(dǎo)致了機(jī)會(huì)不平等，例如就業(yè)機(jī)會(huì)、受教育機(jī)會(huì)和享受公共服務(wù)的機(jī)會(huì)等。在這樣的背景下，我們提出要著力推進(jìn)“包容性增長(zhǎng)”，不僅體現(xiàn)了我國(guó)政府對(duì)同步發(fā)展經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、改善人民生活質(zhì)量和優(yōu)化收入分配格局的重視,也是對(duì)科學(xué)發(fā)展觀執(zhí)政理念的深化。推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、讓每個(gè)公民共享改革開(kāi)放成果是包容性增長(zhǎng)對(duì)現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)的重要的指導(dǎo)意義。

二、經(jīng)濟(jì)特區(qū)一體化是現(xiàn)階段深圳進(jìn)一步發(fā)展的客觀要求

經(jīng)過(guò)30年飛速發(fā)展，深圳站在了新一輪起點(diǎn)之上。下一個(gè)30年，深圳將如何發(fā)展？2010年國(guó)務(wù)院適時(shí)地對(duì)深圳特區(qū)一體化做了批復(fù)，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的拓寬不僅僅是地域意義上特區(qū)面積的擴(kuò)大，作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，國(guó)家賦予了深圳改革的“試驗(yàn)權(quán)”和“試錯(cuò)權(quán)”，深圳應(yīng)大膽嘗試，勇于變革，不怕犯錯(cuò)，改革不合理的體制機(jī)制，改革落后的行政管理制度，在體制機(jī)制改革中掌握主動(dòng)，掌握先機(jī)，成為國(guó)家體制機(jī)制改革的排頭兵，重新獲得制度優(yōu)勢(shì)，形成制度落差，搶占未來(lái)城市發(fā)展的制高點(diǎn)。

2009年，深圳全市生產(chǎn)總值達(dá)8201.23億元，關(guān)內(nèi)與關(guān)外生產(chǎn)總值比為“1.2∶1”，這意味著關(guān)外每平方公里產(chǎn)值僅相當(dāng)于關(guān)內(nèi)的21.2%。造成這一現(xiàn)象的根源在于“二線關(guān)”的存在,人為造成一個(gè)城市兩種制度，人為分割的城市二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致特區(qū)內(nèi)過(guò)度開(kāi)發(fā),特區(qū)外開(kāi)發(fā)不足。在30年的增長(zhǎng)差異之后，特區(qū)外無(wú)論是在基礎(chǔ)設(shè)施、市政配套,還是在公共服務(wù)水平、城市和社會(huì)管理等方面，均與特區(qū)內(nèi)存在明顯差距。特別是深圳特區(qū)立法只能在特區(qū)內(nèi)施行,而不能適用于經(jīng)濟(jì)特區(qū)之外的寶安、龍崗兩區(qū)。長(zhǎng)期以來(lái)，“一市兩法”造成特區(qū)內(nèi)外執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，給深圳的行政管理、司法以及公民權(quán)益保障帶來(lái)諸多困擾。

推進(jìn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)一體化建設(shè)是深圳謀求未來(lái)發(fā)展的重要舉措，也是經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)一步挖掘潛力加快發(fā)展的重大機(jī)遇。特區(qū)一體化建設(shè)意味著在一個(gè)更大范圍的特區(qū)進(jìn)行改革，改革的系統(tǒng)性、深度和銜接，涉及到的內(nèi)容更能體現(xiàn)綜合配套改革。特區(qū)擴(kuò)容將為深圳的發(fā)展騰挪出更大的空間，為解決土地、資源、能源、人口的難以為繼提供了一種解決途徑。特區(qū)一體化也確定了深圳未來(lái)的發(fā)展思路，就是在發(fā)展的同時(shí)要關(guān)注效率與公平，繼續(xù)在深化政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的過(guò)程中充當(dāng)排頭兵的角色。

三、包容性增長(zhǎng)理論對(duì)特區(qū)一體化的現(xiàn)實(shí)意義

（一）有利于消除特區(qū)內(nèi)外

的產(chǎn)業(yè)差距

一方面通過(guò)原來(lái)關(guān)內(nèi)區(qū)域優(yōu)勢(shì)資源的帶動(dòng)加快原二線關(guān)外的地區(qū)從加工制造業(yè)到先進(jìn)制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。從目前來(lái)看寶安、龍崗等地的產(chǎn)業(yè)層次總體較低，基本上處于價(jià)值鏈的低端，產(chǎn)品附加值不高，缺乏自主創(chuàng)新能力。這與原關(guān)內(nèi)高端產(chǎn)業(yè)形成明顯對(duì)比，表現(xiàn)在勞動(dòng)力素質(zhì)、管理模式、收入分配上的差距更為突出。通過(guò)特區(qū)一體化實(shí)現(xiàn)整個(gè)深圳的“包容性增長(zhǎng)”，通過(guò)市場(chǎng)力量和宏觀調(diào)控手段，促進(jìn)由低附加值的加工制造業(yè)向高附加值的制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。加大科技投入，來(lái)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，通過(guò)改造提升優(yōu)勢(shì)傳統(tǒng)制造業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈條向高附加值的兩端延伸。這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變是一種“能促進(jìn)就業(yè)擴(kuò)大和收入平等的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”，即是包容性增長(zhǎng)。

另一方面通過(guò)原關(guān)內(nèi)的服務(wù)業(yè)優(yōu)勢(shì)加快實(shí)現(xiàn)從工業(yè)經(jīng)濟(jì)為主向服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的轉(zhuǎn)型升級(jí)?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)是相對(duì)于傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)而言，主要是指依托現(xiàn)代化的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)和新服務(wù)方式，創(chuàng)造需求，引導(dǎo)消費(fèi)，向社會(huì)提供高附加值、高層次、知識(shí)性的生產(chǎn)服務(wù)和生活服務(wù)的行業(yè)。在“包容性增長(zhǎng)”中理想的包容性狀態(tài)應(yīng)包括以下幾個(gè)方面內(nèi)容:一是人與自然的包容;二是人與人之間的包容;三是人與社會(huì)的包容。由于深圳土地、資金、能源、環(huán)保、產(chǎn)能等硬約束條件，制造業(yè)在其發(fā)展過(guò)程中越來(lái)越受到外部資源要素供給能力的制約。特區(qū)一體化后加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，有利于減輕自然環(huán)境損害，減少自然資源依賴，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，真正實(shí)現(xiàn)“包容性增長(zhǎng)”。

（二）有利于加快城市規(guī)劃管理一體化

城市規(guī)劃作為引導(dǎo)和控制城市發(fā)展、調(diào)節(jié)和分配城市公共資源的公共政策,更應(yīng)兼顧程序公平和結(jié)果公平,合理配置好城市的空間資源，注重規(guī)劃公平。由于“一市兩法”的存在，原特區(qū)外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后于原特區(qū)內(nèi)，比如交通設(shè)施，原特區(qū)外很多區(qū)域仍然停留在公路和城鎮(zhèn)交通階段，還沒(méi)有按照城市道路交通的標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)。在規(guī)劃管理上對(duì)環(huán)保的審批原關(guān)內(nèi)外實(shí)行的標(biāo)準(zhǔn)也不相同，一些在原關(guān)內(nèi)不符合環(huán)保要求的規(guī)劃項(xiàng)目就自然轉(zhuǎn)移到了原關(guān)外。在人均建設(shè)用地、教育醫(yī)療設(shè)施配套、用地分類、市政管網(wǎng)容量和標(biāo)準(zhǔn)等方面，原特區(qū)外的標(biāo)準(zhǔn)都要低于特區(qū)內(nèi)?？梢哉f(shuō)規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的不平等是導(dǎo)致目前關(guān)內(nèi)關(guān)外兩重性的直接原因。

按照深圳特區(qū)一體化的要求，重點(diǎn)要提高城市中心、次中心的公共設(shè)施、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大公共設(shè)施的建設(shè)規(guī)模，全面完善公共設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，擴(kuò)大住房保障范圍，創(chuàng)建宜居城市。按照“包容性增長(zhǎng)”的理論，從促進(jìn)社會(huì)和諧和公平正義的角度看，特區(qū)一體化后的規(guī)劃要充分發(fā)揮其資源配置和空間協(xié)調(diào)的公共政策，注重“規(guī)劃公平”。在城市規(guī)劃管理工作中，一方面要采取在城市中心區(qū)或中心區(qū)邊緣強(qiáng)制預(yù)留保障性住房用地，避免使城市中心區(qū)蛻變?yōu)椤凹兏蝗俗≌瑓^(qū)”；二是要在城市新開(kāi)發(fā)地區(qū)特別是原二線關(guān)外實(shí)施公共設(shè)施和公共綠地均衡布局規(guī)劃策略，引導(dǎo)中高收入階層向新開(kāi)發(fā)地區(qū)遷移，避免居住空間分異現(xiàn)象加劇，實(shí)現(xiàn)城市人群的混合居住。

（三）有利于加快城市公共服務(wù)一體化

“中國(guó)城市服務(wù)經(jīng)濟(jì)指數(shù)2010”和“中國(guó)城市公共服務(wù)指數(shù)2010”榜單上，深圳名列第一。然而在第一的背后卻是深圳不同區(qū)域之間公共服務(wù)體系的嚴(yán)重失衡。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，原特區(qū)內(nèi)規(guī)劃道路建成率近100%，而關(guān)外的寶安只達(dá)到70%，龍崗僅為40%；公交覆蓋率原關(guān)內(nèi)近100%，原關(guān)外只有76%；醫(yī)療衛(wèi)生方面，每萬(wàn)人擁有病床數(shù)，深圳全市平均17.6張，龍崗僅為9.4張。教育資源方面也是如此。在深圳，戶籍人口只有200多萬(wàn)，外來(lái)人口超過(guò)1200萬(wàn)，其中龍崗寶安兩區(qū)就有接近900萬(wàn)人，這些人群所能享受的包括基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、住房保障等公共服務(wù)，與深圳本身的經(jīng)濟(jì)成績(jī)并不成正比。

針對(duì)深圳原有的公共服務(wù)體系的差距，政府部門首先要轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)成一個(gè)公共服務(wù)型政府，在特區(qū)一體化過(guò)程中制定一個(gè)符合本地實(shí)際的總體規(guī)劃，提出明確的任務(wù)目標(biāo)、工作措施和大致時(shí)間表，使這一進(jìn)程在短、中、長(zhǎng)期不同階段都有基本的規(guī)范指引和行動(dòng)依據(jù)。其次，就是借特區(qū)一體化的時(shí)機(jī)使深圳公共服務(wù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化。一定時(shí)期內(nèi)結(jié)合政府的財(cái)政能力，選擇教育、公共衛(wèi)生、公用事業(yè)等領(lǐng)域若干與人民生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系十分密切的公共服務(wù)項(xiàng)目，就其服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量提出明確標(biāo)準(zhǔn)，在整體區(qū)域統(tǒng)一實(shí)施，以逐步縮小區(qū)域差距，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展。最后就是根據(jù)深圳現(xiàn)有的情況盡快在“關(guān)外區(qū)域”完成一批重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公用設(shè)施建設(shè)，形成比較完善的公共交通網(wǎng)絡(luò)和初具規(guī)模的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，在此基礎(chǔ)上按照“包容性增長(zhǎng)”中的可持續(xù)性發(fā)展的理念對(duì)新的城市公共服務(wù)進(jìn)行超前規(guī)劃，以更高的標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)建設(shè)。

（四）有利于加快城市文化建設(shè)一體化

包容性增長(zhǎng)不僅僅是物質(zhì)生活水平和生活設(shè)施上的包容，更反映了對(duì)公民權(quán)利的強(qiáng)調(diào)和對(duì)社會(huì)排斥問(wèn)題的重視，強(qiáng)調(diào)貧困人口不應(yīng)因其個(gè)人背景的差異而受到歧視，強(qiáng)調(diào)社會(huì)各階層在追求精神文明上權(quán)利與貢獻(xiàn)的公平。從這個(gè)意義上看文化需求不是社會(huì)某些階層獨(dú)享的“奢侈品”，它更應(yīng)體現(xiàn)全社會(huì)的“包容”。

在深圳三十多年的發(fā)展上實(shí)際上就形成了典型的“半截城市化”，外來(lái)勞務(wù)工至今頭上還頂著一個(gè)“農(nóng)民工”的帽子。他們絕大部分都沒(méi)有得到城市戶籍，大部分沒(méi)有享受到城市居民的社會(huì)保障和公共福利。面對(duì)城市的高物價(jià)、不穩(wěn)定的工作和缺乏公共福利，他們不得不在城市的工作地點(diǎn)和農(nóng)村的家之間往返奔波，因此成了不折不扣的流動(dòng)人口。體現(xiàn)在文化需求上產(chǎn)生了明顯的“二元化”，公益性文化設(shè)施基本集中在原關(guān)內(nèi)，原關(guān)外大量的工業(yè)區(qū)供外來(lái)務(wù)工人員使用的文化設(shè)施少之又少。

深圳城市文化建設(shè)的一體化首先就是去功利化,還文化建設(shè)的本質(zhì)。文化建設(shè)的重心應(yīng)該是價(jià)值觀的建設(shè)；文化建設(shè)的關(guān)鍵是滿足人民群眾的文化需要，而不是賺錢；文化發(fā)展的基礎(chǔ)是道德文化、科學(xué)文化、人文文化的全面發(fā)展，而不是產(chǎn)業(yè)化。所以文化建設(shè)的一體化首要在文化場(chǎng)地、設(shè)備等基礎(chǔ)建設(shè)上，通過(guò)引進(jìn)文化人才，滿足城市居民多層次的精神文化需求，實(shí)現(xiàn)人民群眾的文化權(quán)利。按照深圳一體化后的區(qū)域面積或人口密度，重新布局基層公共文化設(shè)施，實(shí)現(xiàn)基層文化設(shè)施覆蓋率、設(shè)施面積人均擁有量的基本均衡，把重點(diǎn)放在大型居民小區(qū)、工業(yè)廠區(qū)公共文化設(shè)施建設(shè)上。

同時(shí)針對(duì)深圳的人口特點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注外來(lái)務(wù)工人員的文化需求，從以往單一的娛樂(lè)休閑型向多元化方向發(fā)展，從被動(dòng)旁觀型向積極參與型轉(zhuǎn)變，面對(duì)眼前城市文化的形式和內(nèi)容，激發(fā)出學(xué)習(xí)和創(chuàng)新的熱情和行動(dòng)，努力形成屬于他們自己的文化群落和文化特色。

彭德輝，深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院管理學(xué)院；尹恒，深圳市應(yīng)急辦）