韓穎

中國國際救災(zāi)援助的重大變革

韓穎

隨著世界全球化發(fā)展趨勢(shì)的日益加強(qiáng)，自然災(zāi)害的跨國界影響日益明顯，國際救災(zāi)援助成為遇災(zāi)后跨國救災(zāi)組織工作的重要一環(huán)，發(fā)揮著不可替代的作用。近些年來，我國對(duì)待國際救災(zāi)援助態(tài)度積極、主動(dòng)，接受國際救災(zāi)援助活動(dòng)越來越頻繁，操作程序逐漸規(guī)范、有序，政策更加成熟、完善，參與國際救災(zāi)援助的規(guī)模和領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，這些變化從不同側(cè)面反映了全球化背景下我國救災(zāi)減災(zāi)工作積極融入國際社會(huì)和對(duì)外開放的巨大變革。

一、主動(dòng)、規(guī)范、多元接受國際救災(zāi)援助

進(jìn)入21世紀(jì)后的救災(zāi)工作中，國務(wù)院和各有關(guān)部委針對(duì)接受國際救災(zāi)援助先后制定和出臺(tái)了一系列政策、規(guī)章，確保了國際救災(zāi)援助工作的規(guī)范化、制度化發(fā)展。2000年5月民政部頒布《救災(zāi)捐贈(zèng)管理暫行辦法》，專設(shè)一章“境外救災(zāi)捐贈(zèng)”，對(duì)國際救災(zāi)援助的呼吁、接收主體、接收外匯方式等作出規(guī)定。2003年3月民政部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范境外救災(zāi)捐贈(zèng)物資進(jìn)口管理的通知》，對(duì)境外救災(zāi)捐贈(zèng)物資的接收、免稅、分配、發(fā)放等問題做出規(guī)定，進(jìn)一步促進(jìn)了境外捐贈(zèng)工作的順利開展。2005年5月國務(wù)院頒布《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，規(guī)定“根據(jù)突發(fā)性自然災(zāi)害的危害程度等因素，國家設(shè)定四個(gè)響應(yīng)等級(jí)”，“啟動(dòng)二級(jí)響應(yīng)時(shí)，民政部成立救災(zāi)應(yīng)急指揮部，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，向國際社會(huì)發(fā)出救災(zāi)援助呼吁，公布接受捐贈(zèng)單位和賬號(hào)，設(shè)立救災(zāi)捐贈(zèng)熱線電話，主動(dòng)接受社會(huì)各界的救災(zāi)捐贈(zèng)”。①2008年4月民政部頒布《救災(zāi)捐贈(zèng)管理辦法》，對(duì)“境外救災(zāi)捐贈(zèng)”內(nèi)容作了補(bǔ)充修訂，調(diào)整了接收外匯的方式，并對(duì)國際救災(zāi)援助的呼吁、接受、備案、管理等做出更加明確具體規(guī)定。2009年3月，民政部制定《自然災(zāi)害救助應(yīng)急工作規(guī)程》，規(guī)定“根據(jù)《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，按照突發(fā)性自然災(zāi)害的危害程度，國家設(shè)定四個(gè)應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)”，“啟動(dòng)二級(jí)響應(yīng)，民政部報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)，向國際社會(huì)發(fā)出救災(zāi)援助呼吁；啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)，建議以國家減災(zāi)委員會(huì)名義對(duì)外通報(bào)災(zāi)情，呼吁國際救災(zāi)援助”。②這些有關(guān)境外救災(zāi)捐贈(zèng)的政策法規(guī)對(duì)開展國際救災(zāi)援助工作起了重要的指導(dǎo)和規(guī)范作用，特別是在2008年“5·12”汶川特大地震抗震救災(zāi)工作中得到了積極、有效的實(shí)踐。

2008年5月12日汶川特大地震發(fā)生后，國際社會(huì)紛紛向我國表達(dá)了援助動(dòng)議。根據(jù)《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，國家減災(zāi)委員會(huì)、民政部緊急啟動(dòng)國家應(yīng)急救災(zāi)一級(jí)響應(yīng)，并主動(dòng)對(duì)外呼吁國際社會(huì)提供救災(zāi)援助。5月13日民政部就接受國際社會(huì)向地震災(zāi)區(qū)捐贈(zèng)提出具體意見，即對(duì)于國際社會(huì)主動(dòng)向我地震災(zāi)區(qū)捐贈(zèng)救災(zāi)資金，迅速接受并致謝；由于災(zāi)區(qū)道路受阻，運(yùn)輸困難，接受救災(zāi)物資暫時(shí)有困難，建議對(duì)捐贈(zèng)物資表示感謝并婉拒；對(duì)于外國非政府組織和個(gè)人向?yàn)?zāi)區(qū)捐款，可提供中國紅十字總會(huì)和中華慈善總會(huì)賬號(hào)并由其具體接受。此后，外交部新聞發(fā)言人多次明確表示，在這次大地震以后，對(duì)于國際上凡是愿意向我們提供援助的，均表示誠摯感謝和歡迎。具體政策是，外交部負(fù)責(zé)統(tǒng)一對(duì)外接收的政策銜接，對(duì)內(nèi)接收統(tǒng)一由民政部歸口，由民政部負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

為做好國際救災(zāi)援助物資的接收工作，民政部與外交部、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局、民航等部門積極協(xié)調(diào)、相互配合，共同建立接收國際救災(zāi)援助物資特事特辦、簡(jiǎn)化手續(xù)、通關(guān)驗(yàn)放的“快速通道”，在辦理時(shí)憑民政部救災(zāi)救濟(jì)司、全國婦聯(lián)辦公廳、中國紅十字會(huì)總會(huì)、中華慈善總會(huì)或?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）民政廳（局）的證明，可先登記放行，后補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)，最大限度地為接收救災(zāi)援助物資提供方便。

“5·12”汶川特大地震抗震救災(zāi)中，以民政部為主要牽頭單位，各部門協(xié)調(diào)配合，規(guī)范、有序地接受了大量國際救災(zāi)援助物資。先后得到170多個(gè)國家和地區(qū)、20多個(gè)國際組織提供的資金或物資援助。國際社會(huì)提供的現(xiàn)金援助達(dá)44億多元人民幣；俄羅斯、日本、韓國、新加坡派出專業(yè)救援隊(duì)參與緊急救援；英國、日本、俄羅斯、意大利、法國、古巴、印度尼西亞、巴基斯坦政府和德國紅十字會(huì)的九支醫(yī)療隊(duì)參與災(zāi)區(qū)傷員救治；美國、英國和墨西哥等國家的志愿者到災(zāi)區(qū)參與救災(zāi)；日本ALOS、意大利COSMO－SkyMed、美國LandSat等多顆衛(wèi)星提供了災(zāi)區(qū)遙感影像。③在這次國際救災(zāi)援助中我國首次打破慣例，本著“鄰近、快捷”原則同意接受外國專業(yè)救援人員的援助，允許境外專業(yè)救援隊(duì)、醫(yī)護(hù)和衛(wèi)生防疫人員、志愿者赴災(zāi)區(qū)參加救援，其數(shù)額之大、品種之多、來源之廣、速度之快，都是歷史上空前的。

“5·12”汶川特大地震國際救災(zāi)援助工作，無論在國內(nèi)，國際都收到了很好效果，充分展現(xiàn)了我國接受國際救災(zāi)援助的巨大變革，國際救災(zāi)援助工作向更加積極主動(dòng)、規(guī)范有序、多元化方向發(fā)展。

二、積極開展印度洋海嘯等對(duì)外救災(zāi)援助

國際救災(zāi)援助是跨國救災(zāi)的重要途徑和形式，主要包括接受救災(zāi)外援和對(duì)外救災(zāi)援助兩個(gè)方面。隨著對(duì)外開放的深入，我國越來越深刻地融入國際社會(huì)，在接受國際救災(zāi)援助的同時(shí)，開始擴(kuò)展國際救災(zāi)援助領(lǐng)域，積極開展對(duì)外救災(zāi)援助，與國際社會(huì)相互支持，相互援助，承擔(dān)國際責(zé)任，體現(xiàn)人文關(guān)懷，促進(jìn)世界共同發(fā)展。

2004年12月26日，印度洋發(fā)生強(qiáng)烈地震并引發(fā)嚴(yán)重海嘯，給東南亞、南亞和非洲等許多國家?guī)韲?yán)重災(zāi)難，我國向各有關(guān)受災(zāi)國政府及聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)提供了有史以來最大規(guī)模的緊急救援，救災(zāi)援助總額達(dá)68763萬元人民幣，并派出中國國際救援隊(duì)和醫(yī)療救援隊(duì)赴印尼開展緊急救援。④并同時(shí)在國內(nèi)開展了迄今為止最大規(guī)模的對(duì)外救災(zāi)援助民間捐贈(zèng)活動(dòng)。

按照“政府主導(dǎo)、民間組織”的宗旨，這次對(duì)外救災(zāi)援助捐贈(zèng)活動(dòng)實(shí)行統(tǒng)一指揮，歸口管理，協(xié)調(diào)行動(dòng)。民政部專門成立民間援助印度洋海嘯災(zāi)區(qū)協(xié)調(diào)辦公室，統(tǒng)一負(fù)責(zé)本次捐贈(zèng)活動(dòng)的組織協(xié)調(diào)、宣傳報(bào)道、數(shù)據(jù)匯總、信息發(fā)布等工作。2005年1月1日，民政部下發(fā)《關(guān)于開展對(duì)印度洋海嘯災(zāi)區(qū)民間捐贈(zèng)活動(dòng)的緊急通知》，明確規(guī)定本次接受民間對(duì)印度洋海嘯捐款的主體是中國紅十字會(huì)總會(huì)及各地紅十字會(huì)、中華慈善總會(huì)及各地慈善會(huì)。其他部門和社會(huì)組織不得接受社會(huì)捐贈(zèng)，已接受的捐贈(zèng)款要如數(shù)移交至當(dāng)?shù)氐募t十字會(huì)、慈善會(huì)或民政部門。要求本次捐贈(zèng)活動(dòng)堅(jiān)持自愿原則，不得搞行政命令或硬性攤派。要求加強(qiáng)對(duì)捐贈(zèng)物資的監(jiān)督和管理，及時(shí)查處和取締各種形式的非法募集活動(dòng)。要求在全國建立信息統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，各地民政部門及中國紅十字會(huì)總會(huì)、中華慈善總會(huì)要在每日15時(shí)前將當(dāng)日接受捐款情況報(bào)民政部，確保捐贈(zèng)工作的高效、有序、便捷開展等。外交部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、海關(guān)總署、食品藥品檢驗(yàn)檢疫總局也都對(duì)民間捐贈(zèng)給予了全力支持。形成了民政部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)指導(dǎo)、各有關(guān)部門互相配合、社會(huì)各界廣泛參與的協(xié)調(diào)一致的民間捐贈(zèng)局面。

在這次跨越國界的愛心捐贈(zèng)活動(dòng)中，全國人民表現(xiàn)出崇高的國際人道主義精神。迅速、及時(shí)、有效的對(duì)外救災(zāi)援助，不僅體現(xiàn)了中國人民的情誼，也進(jìn)一步提升了中國在東南亞及國際社會(huì)的形象，并為我國開展對(duì)外救災(zāi)援助提供了成功的范例，豐富發(fā)展了國際救災(zāi)援助政策。

此后，對(duì)國際社會(huì)發(fā)生的巨災(zāi)，我國都及時(shí)救助，顯示了中國在國際事務(wù)中負(fù)責(zé)任的良好形象。2005年8月29日，美國南部地區(qū)遭受“卡特里娜”颶風(fēng)襲擊，我國政府向美國提供500萬美元救災(zāi)援款和一批救災(zāi)急需物資；2005年10月8日巴基斯坦發(fā)生7.8級(jí)大地震后，我國政府先后四次提供總價(jià)值2673萬美元的緊急人道主義援助，自10月9日至11月29日，共向巴空運(yùn)26批次救災(zāi)物資，并派出中國國際救援隊(duì)、醫(yī)療救援隊(duì)開展救災(zāi)行動(dòng)；2008年5月，緬甸發(fā)生“納吉斯”熱帶風(fēng)暴，我國政府在進(jìn)行四川汶川抗震救災(zāi)的同時(shí)，先后提供價(jià)值100萬美元的緊急援助物資、3000萬元人民幣援助款和1000萬美元援助，并派出醫(yī)療救援隊(duì)。⑤

三、多層次、多渠道參與國際救災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的交流合作

2002年以來，我國一直努力推動(dòng)上海合作組織成員國政府間救災(zāi)協(xié)作。2002年4月，上海合作組織成員國緊急救災(zāi)部門領(lǐng)導(dǎo)人在俄羅斯圣彼得堡舉行首次會(huì)晤。2003年4月，上海合作組織在北京舉行救災(zāi)部門專家級(jí)會(huì)議，對(duì)《上海合作組織成員國政府間救災(zāi)互助協(xié)定》進(jìn)行磋商。2006年11月，在北京召開第二次成員國緊急救災(zāi)部門領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，通過《上海合作組織成員國2007－2008年救災(zāi)合作行動(dòng)方案》，為上海合作組織成員國在救災(zāi)聯(lián)絡(luò)、信息交流、邊境區(qū)域救災(zāi)、人員研修和技術(shù)交流等方面開展活動(dòng)奠定行動(dòng)框架。2008年9月，上海合作組織成員國邊境地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人首次會(huì)議在烏魯木齊舉行。會(huì)議就開展成員國邊境地區(qū)救災(zāi)合作，推動(dòng)建立邊境地區(qū)聯(lián)合救災(zāi)行動(dòng)機(jī)制，以及開展有關(guān)信息交流、人員培訓(xùn)等問題達(dá)成共識(shí)。

我國還重視與東盟和南亞國家討論簽署雙邊或多邊減災(zāi)救災(zāi)協(xié)定，注重開展減災(zāi)人力資源開發(fā)合作。2005年5月，我國為印度洋地震海嘯受災(zāi)國舉辦了防災(zāi)減災(zāi)人力資源培訓(xùn)班，2006年5月在北京召開了中國——東盟框架下的防災(zāi)減災(zāi)研討會(huì)。2007年先后舉辦了東盟和亞洲國家應(yīng)急和救助研討會(huì)、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理研修班和災(zāi)后恢復(fù)重建管理研修班。積極參與東盟災(zāi)害管理各項(xiàng)活動(dòng)，出席東盟舉辦的各類研討會(huì)，觀摩災(zāi)害應(yīng)急演練，積極探討中國－東盟合作協(xié)議和行動(dòng)計(jì)劃。同時(shí)，積極推動(dòng)建立亞洲國家間的減災(zāi)對(duì)話與交流平臺(tái)。2005年9月，我國政府在北京主辦第一屆亞洲部長級(jí)減災(zāi)大會(huì)，會(huì)議通過了《亞洲減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)北京行動(dòng)計(jì)劃》，為亞洲各國進(jìn)一步加強(qiáng)減災(zāi)合作奠定基礎(chǔ)。

我國在救災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域還與聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略、聯(lián)合國人道主義援助事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室、聯(lián)合國亞太經(jīng)社理事會(huì)、聯(lián)合國世界糧食計(jì)劃署、聯(lián)合國糧農(nóng)組織和聯(lián)合國外空委等機(jī)構(gòu)建立了緊密型合作伙伴關(guān)系，積極參與聯(lián)合國框架下的減災(zāi)合作。2006年3月，向聯(lián)合國成立的“中央緊急應(yīng)對(duì)基金”認(rèn)捐100萬美元。2006年11月，與聯(lián)合國駐華機(jī)構(gòu)共同舉辦印度洋海嘯緊急援助回顧研討會(huì)。與聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略共建國際減輕旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)中心，參與聯(lián)合國災(zāi)害管理與應(yīng)急反應(yīng)天基信息平臺(tái)（UN-SPIDER），積極籌建北京辦公室。派遣專家參與聯(lián)合國災(zāi)害評(píng)估隊(duì)，多次執(zhí)行災(zāi)害評(píng)估任務(wù)，積極參與聯(lián)合國搜索與救援咨詢國活動(dòng)，積極推進(jìn)全球?yàn)?zāi)害應(yīng)急救援領(lǐng)域的合作，成功舉辦了2006年聯(lián)合國亞太地區(qū)地震應(yīng)急演練。⑥

實(shí)踐證明，積極主動(dòng)爭(zhēng)取和接受國際救災(zāi)援助并不等于完全放棄自力更生的原則，積極參與國際救援，是主動(dòng)承擔(dān)大國責(zé)任的重要體現(xiàn)。積極、主動(dòng)、規(guī)范、多元地參與國際救災(zāi)援助，使我國在國際救災(zāi)援助方面積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不僅提高了救災(zāi)減災(zāi)能力，而且增強(qiáng)了國際地位。日益強(qiáng)大的中國，必將在“和諧世界”理念指引下，與國際社會(huì)一道，尋求和建立更加多元化、廣泛化、國際化的救災(zāi)減災(zāi)交流合作與相互援助。

注釋：

①國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案，2006年1月10日。http://www.gov.cn/yjgl/2006.01/11/content_153952.htm。

②民政部自然災(zāi)害救助應(yīng)急工作規(guī)程，2008年3月11日。http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/jzjj/200805/20080500015846.shtml

③④⑤⑥中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室，中國的減災(zāi)行動(dòng)，2009 年，第 34～35；33；33；31～32 頁。

（作者：深圳市委黨校講師）