周甲文

（沈陽工程學(xué)院，遼寧 沈陽 110136）

高效能服務(wù)型政府的法制建設(shè)路徑選擇※
——以遼寧省為視角

周甲文

（沈陽工程學(xué)院，遼寧 沈陽 110136）

近年來，遼寧的民主法制建設(shè)取得了令人矚目的成就，政府法制工作也有了長足進(jìn)展，在全省經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。法制建設(shè)對(duì)推進(jìn)遼寧老工業(yè)基地振興和沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)具有重要的意義。本文圍繞著我省構(gòu)建高效能服務(wù)型政府法制建設(shè)中面臨的實(shí)際問題，有效地分析存在問題的原因，在此基礎(chǔ)上提出構(gòu)建高效能服務(wù)型政府法制建設(shè)的創(chuàng)新機(jī)制的新路徑的解決對(duì)策，搭建“網(wǎng)絡(luò)政務(wù)平臺(tái)”，推進(jìn)高效能服務(wù)型政府法制建設(shè)的對(duì)策建議。

服務(wù)型政府；法制建設(shè)；解決對(duì)策

一、基于法制建設(shè)中高效能服務(wù)型政府的構(gòu)建

（一）法制建設(shè)是構(gòu)建高效能服務(wù)型政府的必然要求

改革開放以來，我國的政府法制建設(shè)從基礎(chǔ)相對(duì)薄弱逐漸發(fā)展起來，依法行政的能力和水平不斷地提高，對(duì)推進(jìn)政府法制進(jìn)程起到重要的作用。隨著新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)變遷和政府機(jī)構(gòu)體制改革的逐步深入和全面展開，法制建設(shè)日益凸顯其重要作用，尤其處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的政府在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等方面進(jìn)行改革時(shí)，須要以制度化確保改革能穩(wěn)步地進(jìn)行、營造一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

政府行政模式從管理行政到給付行政、指導(dǎo)行政、服務(wù)行政、責(zé)任行政和效能行政的轉(zhuǎn)型發(fā)展，推進(jìn)高效能服務(wù)型政府的建設(shè)具有深遠(yuǎn)的意義。法制建設(shè)是以制度化保障構(gòu)建高效能服務(wù)型政府，提升政府效能建設(shè)為前提。也是落實(shí)政府各項(xiàng)工作的重要組成部分，為社會(huì)和諧發(fā)展奠定良好的環(huán)境，同時(shí)以制度化保障“公民本位”的政府執(zhí)政理念，彰顯社會(huì)民主政治與依法行政建設(shè)。與此同時(shí)，高效能服務(wù)型政府建設(shè)應(yīng)遵循良治的六個(gè)特征，即合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。高效能服務(wù)型政府構(gòu)建需要踐行依法行政，推進(jìn)政府法制建設(shè)。高效能服務(wù)型政府涵蓋著政府是依法行政的政府、有限政府、責(zé)任政府和法制政府的層次，而且還更加注重行政的效能建設(shè)和行政的社會(huì)效益。

（二）當(dāng)前高效能服務(wù)型政府法制建設(shè)中面臨的主要障礙與存在的問題

依法行政與完善高效能服務(wù)型政府的法制建設(shè)是符合社會(huì)歷史發(fā)展的客觀要求，保障社會(huì)改革成果、社會(huì)進(jìn)步與演化的有利支撐，它勢必會(huì)受到各種因素的制約和影響，這些障礙與存在問題對(duì)構(gòu)建高效能服務(wù)型政府的法制建設(shè)具有重要影響。

1.當(dāng)前高效能服務(wù)型政府法制建設(shè)中面臨的主要障礙。（1）思想障礙——中國傳統(tǒng)法律與行政文化的負(fù)面影響。其中包括傳統(tǒng)的官本位思想的影響；法律工具主義觀念的存在，即為部分領(lǐng)導(dǎo)干部將法律僅視為一種治人的工具，而不具有法律的目標(biāo)價(jià)值觀念。（2）立法障礙——當(dāng)前行政立法領(lǐng)域存在的缺陷使依法行政缺乏良好的法律環(huán)境，行政法律規(guī)范對(duì)行政主體的授權(quán)不明確，缺乏充分保障公民權(quán)利的條款，沒有相應(yīng)的行政程序規(guī)則規(guī)范行政行為，某些領(lǐng)域或部門缺乏有效的論證或民主決策質(zhì)詢；行政立法的信息公開、透明和民主參與不足，缺乏有效評(píng)估機(jī)制；缺乏統(tǒng)一的行政程序法，政府行政與行政問責(zé)信息反饋的法律保障機(jī)制須完善等。（3）體制機(jī)制障礙——現(xiàn)行行政執(zhí)法機(jī)制體制存在弊端，缺乏有效的現(xiàn)行監(jiān)督制約機(jī)制。當(dāng)前行政執(zhí)法存在問題在一定程度上可以從行政執(zhí)法的行政執(zhí)法體制和財(cái)政保障機(jī)制以及現(xiàn)行監(jiān)督制約機(jī)制上剖析原因，有些制度上的缺陷甚至已成為不當(dāng)行政、違法行政的直接誘因。

2.當(dāng)前高效能服務(wù)型政府法制建設(shè)中存在的問題。如立法質(zhì)量有待提高；執(zhí)法環(huán)境有待完善；監(jiān)督力度有待加強(qiáng)；政務(wù)公開制度初步建立但仍需完善，公民參與決策的制定、執(zhí)行和信息反饋過程中缺乏有效法律保障；基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政理念有待提升以及行政問責(zé)與行政績效評(píng)估缺乏有效指標(biāo)體系等問題。

二、法制建設(shè)推進(jìn)高效能服務(wù)型政府的建設(shè)有效路徑

改革開放以來，我國的法制建設(shè)進(jìn)程正逐漸深入，有效地推進(jìn)政府法制建設(shè)進(jìn)程對(duì)于構(gòu)建高效能服務(wù)型政府具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

當(dāng)前我國法制建設(shè)主要包括立法、執(zhí)法和監(jiān)督等多方面內(nèi)容，對(duì)內(nèi)設(shè)計(jì)本系統(tǒng)的各個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)外涉及人大、司法機(jī)關(guān)、政府各部門，是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作。要加強(qiáng)與人大、法制辦、政法委和公檢法等部門的溝通、協(xié)調(diào)，要高度重視與政府各職能部門、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和其他企事業(yè)單位的聯(lián)系。關(guān)于高效能服務(wù)型政府的構(gòu)建，探索一條制度框架下規(guī)范與制約政府行為在行使公共權(quán)力、分配公共資源、約束與規(guī)范政府行為等，提高政府行使行政權(quán)力的行政效能和社會(huì)效益，不斷提高為人民服務(wù)的水平。在一定程度上規(guī)范與制約了政府的行為，有效地貫徹落實(shí)全面推進(jìn)依法行政的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信和權(quán)責(zé)統(tǒng)一的依法行政的基本要求。政府法制建設(shè)也為政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革過程中起到了穩(wěn)定的作用，保障了各項(xiàng)改革在穩(wěn)步中前進(jìn)和社會(huì)的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。進(jìn)而提升政府行政文化建設(shè)，推進(jìn)依法行政理念的落實(shí)，規(guī)范政府行政執(zhí)法行為、提高行政執(zhí)法水平、對(duì)科學(xué)民主決策、防范與化解社會(huì)矛盾和提高政府行政工作人員的素質(zhì)等方面具有重要作用?？梢姡ㄖ平ㄔO(shè)對(duì)推進(jìn)高效能服務(wù)型政府的建設(shè)提供制度化保障，從法律上保證了政府應(yīng)該賦予的權(quán)力、責(zé)任、職能、權(quán)利和義務(wù)等權(quán)限與范圍。

鑒于此，高效能服務(wù)型政府不僅具有服務(wù)型政府具有的依法行政的政府、有限政府、責(zé)任政府和法制政府的層次，而且還更加注重行政的效能建設(shè)和行政的社會(huì)效益。與此同時(shí)，依法治國和依法行政是推進(jìn)政府法制的強(qiáng)有力的途徑，也是構(gòu)建高效能服務(wù)型政府的客觀要求之一。

三、解決對(duì)策與創(chuàng)新機(jī)制研究

針對(duì)構(gòu)建高效能服務(wù)型政府中存在的諸多問題，在實(shí)證調(diào)研的量化分析與必要的定性分析相結(jié)合的基礎(chǔ)上提出有關(guān)科學(xué)合理的解決對(duì)策與創(chuàng)新機(jī)制對(duì)策建議。

（一）解決對(duì)策

1.提高行政立法質(zhì)量。（1）完善立法程序。一要建立和完善行政立法專家論證制度；二要完善行政立法聽證制度；三要積極推行法律法規(guī)跟蹤問效制度。（2）不僅要注重立法的專業(yè)性技術(shù)，而且也更應(yīng)該注重立法的信息公開與群眾參與機(jī)制的構(gòu)建，利用多渠道的方式，建立健全執(zhí)行的信息反饋機(jī)制，以便及時(shí)修正，避免存在漏洞。

2.推進(jìn)行政執(zhí)法改革。轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法觀念，提升行政執(zhí)法人員職業(yè)素質(zhì)、改革行政執(zhí)法體制機(jī)制，完善行政執(zhí)法職能、建立與完善行政執(zhí)法責(zé)任制以及科學(xué)有效地實(shí)施行政指導(dǎo)，促進(jìn)行政文化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府“善治”。

3.完善行政監(jiān)督制約體制機(jī)制。建立統(tǒng)一的行政監(jiān)督情報(bào)信息網(wǎng)、聯(lián)席會(huì)議等方式的行政監(jiān)督體系的協(xié)調(diào)機(jī)制；健全權(quán)力約束的行政監(jiān)督制約機(jī)制，即加強(qiáng)黨對(duì)政府各職能部門或行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的同時(shí)，也應(yīng)強(qiáng)化人大、政協(xié)監(jiān)督制約機(jī)制以及增強(qiáng)行政監(jiān)察部門的權(quán)威性；完善群眾監(jiān)督制約機(jī)制，尤其是加強(qiáng)縣區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主監(jiān)督機(jī)制建設(shè)；完善網(wǎng)絡(luò)和新聞媒介的輿論監(jiān)督制約機(jī)制等。

4.提升公民參與社會(huì)管理創(chuàng)新的意識(shí)，通過有效的量化評(píng)估政府效能，即由政府法制工作部門牽頭，并組織專家進(jìn)行論證、民意征詢等方式，建立與完善政府法制的行政指標(biāo)體系。

5.多渠道的宣傳，提升縣區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的法律意識(shí)，對(duì)一些政府本身的違法行為，營造良好的社會(huì)法制宣傳與普法氛圍。

6.加強(qiáng)行政人員的隊(duì)伍建設(shè)，提升思想道德素質(zhì)與專業(yè)素質(zhì)，樹立公民本位和以人為本的服務(wù)觀念。

7.建立高效能的政府服務(wù)體系。使政府的行政程序法制化，進(jìn)一步健全和創(chuàng)新制度，注重以制度創(chuàng)新促服務(wù)、提效率。

（二）創(chuàng)新機(jī)制研究——構(gòu)建高效能服務(wù)型政府法制建設(shè)的創(chuàng)新機(jī)制的路徑選擇

1.以立法創(chuàng)新為重點(diǎn)，營造良好的法律環(huán)境。（1）要把立法創(chuàng)新的重點(diǎn)放在解決制約和影響東北老工業(yè)基地振興、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化建設(shè)和民生問題上，著力推進(jìn)立法創(chuàng)新，維護(hù)與保障我省社會(huì)穩(wěn)定和營造良好的發(fā)展環(huán)境，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和實(shí)現(xiàn)政府生態(tài)行政建設(shè)。（2）逐步實(shí)現(xiàn)從單一的政府部門起草渠道向人大、政府、社會(huì)團(tuán)體以及專家學(xué)者等多層次、多渠道起草的轉(zhuǎn)變，推行委托起草，探索建立網(wǎng)上立法聽證、微博咨政等新辦法，不斷提高公民參與度和知情權(quán)，立法機(jī)制創(chuàng)新推進(jìn)立法的民主化、科學(xué)化。（3）以立法理念創(chuàng)新提高立法質(zhì)量。法律法規(guī)的制定著力于新辦法解決新問題，注重針對(duì)可操作性的問題，因時(shí)而異、因地制宜，注重“小而精”，多搞單項(xiàng)法規(guī)，多作具體決定，在實(shí)踐中不斷地更新立法的理念創(chuàng)新，提高立法質(zhì)量。

2.把行政執(zhí)法體制創(chuàng)新作為政府規(guī)制創(chuàng)新的重中之重，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政環(huán)境。其中包括建立和落實(shí)依法行政制度體系，即制定建立和落實(shí)以法制責(zé)任為核心，以評(píng)議考核制、執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制、政務(wù)公開制、持證上崗制相配套的依法行政制度體系建設(shè)，嚴(yán)格按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使權(quán)力，提升執(zhí)政能力和社會(huì)效益；推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法的法制建設(shè)進(jìn)程；繼續(xù)深化行政審批制度改革以及深入探索政府行政機(jī)關(guān)開展行政效能建設(shè)和效能監(jiān)察工作的有效路徑。

3.以司法改革和創(chuàng)新促進(jìn)公正司法，營造良好的司法環(huán)境。包括審判機(jī)關(guān)要以審判管理、審判方式、法官管理體制改革為主要內(nèi)容，努力探索法院改革的新路徑；審判機(jī)關(guān)要緊緊圍繞“強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平主義”的檢察工作為主題，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)檢察改革，提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量，強(qiáng)化和規(guī)范訴訟監(jiān)督工作；推進(jìn)司法機(jī)關(guān)的綜合改革，完善司法系統(tǒng)內(nèi)部制約機(jī)制。

4.在創(chuàng)新中加強(qiáng)基層民主法制建設(shè)和社會(huì)治安綜合治理，創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。進(jìn)一步加強(qiáng)基層法制宣傳教育，提高廣大人民群眾的法律素質(zhì)，增強(qiáng)基層干部群眾的法制觀念和依法辦事的能力，堅(jiān)持為基層工作大局服務(wù)，推進(jìn)基層依法治理，提高基層法制化管理水平。包括創(chuàng)新法律宣傳方式，提高普法效果；推進(jìn)法制基礎(chǔ)工作創(chuàng)新，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所功能；加強(qiáng)基層民主制度建設(shè)和依法行政治理工作；創(chuàng)新社會(huì)治安綜合管理工作制度，全面推進(jìn)社會(huì)治安綜合治理，從源頭上化解重大突發(fā)（群體）事件的發(fā)生。

5.創(chuàng)新權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，促進(jìn)廉政建設(shè)，保證憲法和法律的正確有效實(shí)施，保證法律法規(guī)的貫徹和執(zhí)行。包括發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，保證黨和黨的一切成員在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)；加強(qiáng)黨委政法委對(duì)司法機(jī)關(guān)執(zhí)法工作的黨內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督；在創(chuàng)新中加強(qiáng)人大監(jiān)督；圍繞治理和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境開展各種監(jiān)督活動(dòng)，即建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、招投標(biāo)、政府采購等項(xiàng)制度等；加強(qiáng)對(duì)“人權(quán)錢”的管理和使用監(jiān)督；以整合監(jiān)督力量 提高監(jiān)督實(shí)效，即探索建立由人大、政協(xié)、政法委、紀(jì)檢監(jiān)察、新聞媒體等有監(jiān)督職責(zé)的單位組成聯(lián)席會(huì)議制度的“大監(jiān)督”機(jī)制，變分散監(jiān)督為合力監(jiān)督。

四、關(guān)于我省搭建“網(wǎng)絡(luò)政務(wù)平臺(tái)”推進(jìn)高效能服務(wù)型政府法制建設(shè)的對(duì)策建議

近年來省委、省政府充分發(fā)揮組織優(yōu)勢和牽動(dòng)作用，構(gòu)建了切實(shí)有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，采取許多創(chuàng)新措施推進(jìn)我省法制建設(shè)進(jìn)程和依法行政，并取得了良好效果。在“十二五”規(guī)劃開局之年，政府法制建設(shè)將面臨著新的挑戰(zhàn)，搭建“網(wǎng)絡(luò)政務(wù)平臺(tái)”推進(jìn)高效能服務(wù)型政府法制建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.政府應(yīng)加大政策支持力度，推進(jìn)政府法制工作的創(chuàng)新，利用互聯(lián)網(wǎng)、新聞媒介和報(bào)紙等多渠道，搭建“政務(wù)信息公開”平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)政府工作的聯(lián)動(dòng)監(jiān)督與制約。

2.有效地利用“網(wǎng)絡(luò)資源”以推進(jìn)政府公開創(chuàng)新機(jī)制建設(shè)，健全與完善有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全的法律法規(guī)，培育社會(huì)公眾的網(wǎng)絡(luò)道德文化建設(shè)，切實(shí)推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)健康發(fā)展，防止網(wǎng)絡(luò)群體性事件的發(fā)生。

3.扎實(shí)、穩(wěn)步地推進(jìn)政府工作的“網(wǎng)絡(luò)辦公”、“一站式服務(wù)”等建設(shè)，構(gòu)建信訪工作的有效信息反饋機(jī)制。（1）探索政務(wù)公開及政府辦事的新途徑。通過有效地實(shí)施 “網(wǎng)絡(luò)行政預(yù)約與辦公”、“一站式服務(wù)”等措施，推進(jìn)政府行政管理創(chuàng)新，能夠及時(shí)地了解與處置社會(huì)群眾訴求，既能節(jié)約政府行政成本，又能提高政府行政效能建設(shè)。（2）建構(gòu)信訪工作有效信息反饋機(jī)制。在推進(jìn)“網(wǎng)絡(luò)政務(wù)公開”建設(shè)過程中，建立和完善信訪工作信息反饋機(jī)制，對(duì)社會(huì)群眾反映的一些突出問題，與社會(huì)群眾的利益相關(guān)的民生問題。通過網(wǎng)絡(luò)對(duì)信訪工作的整個(gè)流程進(jìn)行公開反饋，規(guī)范政府辦事行為，以便能接受社會(huì)群眾的監(jiān)督與制約，提升政府的公信力。

4.政府法制部門應(yīng)該牽頭，協(xié)同其他職能部門，為建立健全相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于社會(huì)輿論監(jiān)督與制約予以制度性保障，提高社會(huì)公眾參與解決民生問題、社會(huì)政策的制定、執(zhí)行和實(shí)施過程中的監(jiān)督與制約，保護(hù)廣大人民的根本利益。

5.有關(guān)政府法制工作部門應(yīng)該加強(qiáng)縣區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層地區(qū)的普法宣傳工作，提高基層政府行政人員和社會(huì)群眾的法律意識(shí)，為構(gòu)建高效能服務(wù)型政府營造良好的法律氛圍。

［1］李小瓊.效能政府的內(nèi)涵［J］.經(jīng)濟(jì)論壇，2005，（17）.

［2］范柏乃.政府績效評(píng)估與管理［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007

［3］余海大.創(chuàng)新法制建設(shè)推進(jìn)依法行政［J］.中國工商管理研究，2005，（10）.

［4］張樹義.行政法與行政訴訟法［M］.北京：高等教育出版社，2007.

［5］王連喜，張翠.試論我國的社會(huì)輿論監(jiān)督問題及其對(duì)策研究［J］.法制與社2009，（2）.

責(zé)任編輯 宋桂祝

D920.1

A

1672－2426（2012）02－0020－03

周甲文（1964－ ），男，遼寧沈陽人，沈陽工程學(xué)院法學(xué)副教授，主要研究方向?yàn)檎ㄖ平ㄔO(shè)。

※本文系2010年遼寧省依法行政研究課題自選項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)LNYFXZC024）的最終成果。