馬留霞

農(nóng)民工社會(huì)保障問題近年來引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。筆者通過對(duì)近年各地推出的農(nóng)民工社會(huì)保障制度進(jìn)行了相對(duì)研究和分析，發(fā)現(xiàn)了存在不同程度的問題，這些問題如果不采取相應(yīng)的措施加以解決，將極大地影響農(nóng)民工社會(huì)保障制度的健康發(fā)展。

一、農(nóng)民工群體

1.基本特征:作為近年來出現(xiàn)的一個(gè)獨(dú)特的社會(huì)群體，農(nóng)民工呈現(xiàn)出以下特征:一是數(shù)量廢大且增速很快。這一群體目前有9900萬(wàn)人，而且每年還以500萬(wàn)人的速度在增加；二是身份特殊且地位尷尬。他們離開土地甚至居住地而在城鎮(zhèn)從事著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，不同于傳統(tǒng)的真正的農(nóng)民群體，兩者之間的隔閡日益加深。他們又因?yàn)閼艏脑蚨c傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)勞動(dòng)者有別，且被包括社會(huì)保障制度等在內(nèi)的面向城鎮(zhèn)居民的相關(guān)制度所排斥，使得他們難以真正融入城鎮(zhèn)社會(huì)和工業(yè)勞動(dòng)者群體；三是流動(dòng)性強(qiáng)且未來發(fā)展的不確定性明顯。

2.群體細(xì)分:農(nóng)民工群體本身構(gòu)成比較復(fù)雜，經(jīng)過二十多年的發(fā)展演變，農(nóng)民工群體內(nèi)部也出現(xiàn)了分化，主要有三大類型:一種是有較長(zhǎng)時(shí)期的勞動(dòng)關(guān)系和穩(wěn)定的工作崗位，有相對(duì)固定的住所，在一個(gè)城鎮(zhèn)居住了一定的年限。除沒有城鎮(zhèn)戶籍外，他們與城鎮(zhèn)職工沒有本質(zhì)的不同；一種是無相對(duì)穩(wěn)定的住所且無穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工，經(jīng)常處于流動(dòng)之中，從一個(gè)城鎮(zhèn)向另一個(gè)城鎮(zhèn)流動(dòng)，從一個(gè)工作崗位向另一個(gè)工作崗位流動(dòng)，他們中的一些可能因種種原因（如長(zhǎng)期找不到工作、生重病或結(jié)婚生育等）返鄉(xiāng)；還有一種是處于上述兩種情形之間的農(nóng)民工，隨著時(shí)間的推移和工作技能的提高，他們中的一部分會(huì)向第一種類型轉(zhuǎn)變。

二、農(nóng)民工的社會(huì)保障訴求

農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活，大多數(shù)遭遇到城鎮(zhèn)居民可能遇到的各種生活風(fēng)險(xiǎn)，如工傷事故風(fēng)險(xiǎn)、疾病風(fēng)險(xiǎn)、老年風(fēng)險(xiǎn)和其他意外生活風(fēng)險(xiǎn)以及生活貧困等。數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工遭遇上述風(fēng)險(xiǎn)，如果沒有有效保障手段來化解，風(fēng)險(xiǎn)的不斷積累必將對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響，近幾年不斷增長(zhǎng)的農(nóng)民工傷事件，在集中暴露現(xiàn)行社會(huì)保障制度缺陷的同時(shí)，也充分反映了廣大農(nóng)民日益增長(zhǎng)的社會(huì)保障訴求。

前面分析了農(nóng)民工群體內(nèi)部的差異性較大，因而他們對(duì)具體的社會(huì)保障的訴求也不盡相同。從理論上分析，農(nóng)民工對(duì)工傷保險(xiǎn)、住院醫(yī)療保險(xiǎn)最為迫切。主要基于以下原因:一是農(nóng)民工群體總體年齡比較輕。據(jù)上海市調(diào)查處來總?cè)丝谀挲g中位數(shù)是27.3歲，比上海市戶籍總?cè)丝谀挲g中位數(shù)37.6歲小10歲多。正因如此，他們患小病的幾率相對(duì)較小，而且小病對(duì)他們經(jīng)濟(jì)上還構(gòu)不成較大的威脅；二是由于他們大多數(shù)文化程度和技能較低，一般從事苦、臟、累、險(xiǎn)的工作，勞動(dòng)條件比較差，工傷事故和職業(yè)病發(fā)生的概率較大，對(duì)工傷保險(xiǎn)的渴求比其它任何險(xiǎn)種都強(qiáng)；三是他們長(zhǎng)期在外工作，生活居住條件簡(jiǎn)陋，勞動(dòng)強(qiáng)度相對(duì)較大，患大?。ㄐ枳≡褐委煹募膊。┛赡苄砸草^大，一旦得大病，將面臨大額醫(yī)療費(fèi)用的風(fēng)險(xiǎn)；四是農(nóng)民工大多上有老、下有小，是一家收入的主要來源者。工傷和大病將迫使他們退出工作崗位，若無工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，將使他們不僅不能為家庭提供收入來源，而且還會(huì)成為家庭的負(fù)擔(dān)，整個(gè)家庭將面臨生存危機(jī)，這是他們最擔(dān)心的事情，另?yè)?jù)全國(guó)總工會(huì)的問卷調(diào)查，農(nóng)民工對(duì)工傷保險(xiǎn)、大病或住院醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障以及相應(yīng)的社會(huì)救助等十分關(guān)注，高居各項(xiàng)社會(huì)保障需求的前幾位。

三、農(nóng)民工社會(huì)保障制度重構(gòu)

農(nóng)民工可以被看作是特殊保障群體，需要給予特別的關(guān)注。解決現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)民工的社會(huì)保障問題，應(yīng)堅(jiān)持以下基本原則:一是分類分層原則。政府在實(shí)施社會(huì)保障政策之前，應(yīng)先對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆诸悾瑢?duì)達(dá)到規(guī)定居住年限及有相對(duì)固定住所和單位的農(nóng)民工，給予享受本市居民權(quán)益的資格條件，并正式納入當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保障體系，而對(duì)不符合條件的，則另調(diào)方案加以解決，并視情形逐步納入；二是循序漸進(jìn)原則。農(nóng)民工最需要的社會(huì)保障項(xiàng)目?jī)?yōu)先建立。當(dāng)務(wù)之急是建立必要的工傷保障及大病醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)以及必要的社會(huì)救助制度；三是靈活性的原則。制度設(shè)計(jì)要有彈性，與現(xiàn)行社會(huì)保障制度能夠有效對(duì)接。農(nóng)民工的社會(huì)保障制度與城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障制度之間要預(yù)留“接口”，在條件成熟時(shí)兩者能實(shí)現(xiàn)對(duì)接；四是統(tǒng)一性原則。即農(nóng)民工的社會(huì)保障政策在基本原則上應(yīng)是全國(guó)統(tǒng)一的，而不是地方性。

在社會(huì)保障具體制度設(shè)計(jì)方面，在現(xiàn)階段有必要設(shè)計(jì)兩個(gè)以上的方案供有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工（有較長(zhǎng)時(shí)期的勞動(dòng)關(guān)系和穩(wěn)定的工作崗位）和無穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工（經(jīng)常處于流動(dòng)狀態(tài)）自主選擇。對(duì)于有穩(wěn)定職業(yè)且有一定工作年限農(nóng)民工，他們可以統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職業(yè)社會(huì)保障體系。即可以選擇與其所在工作單位的其他城鎮(zhèn)職工一道參加各種社會(huì)保障制度，也可以選擇與城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員一道，以個(gè)人身份參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度。對(duì)于其他經(jīng)常流動(dòng)的無穩(wěn)定的農(nóng)民工，在現(xiàn)階段的中國(guó)還無法實(shí)行與城鎮(zhèn)職工同樣的社會(huì)保障。因此，需要實(shí)行一套特殊的社會(huì)保障政策，如上海的綜合社會(huì)保險(xiǎn)政策，對(duì)農(nóng)民工提供適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保護(hù)。但同時(shí)，筆者也注意到綜合社會(huì)保險(xiǎn)模式的弊病，在進(jìn)行新的制度設(shè)計(jì)時(shí)，考慮了綜合保險(xiǎn)將來與基本保險(xiǎn)接續(xù)的可能，為今后農(nóng)民工“農(nóng)轉(zhuǎn)非”或“農(nóng)轉(zhuǎn)居”而預(yù)留一個(gè)他們能順利進(jìn)入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度的“通道”。

農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度基本模式是綜合保險(xiǎn)社會(huì)救助制度。即在實(shí)施綜合社會(huì)保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，輔助必要社會(huì)救助制度。其主要內(nèi)容如下:

1.三險(xiǎn)合一:即綜合保險(xiǎn)包括工傷保險(xiǎn)、住院醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)三項(xiàng)內(nèi)容。用人單位為其使用的農(nóng)民工繳納綜合保險(xiǎn)費(fèi)期間，農(nóng)民工可享受工傷、住院醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)三項(xiàng)保險(xiǎn)待遇。

2.低繳費(fèi)基數(shù)和低費(fèi)率:用人單位為每個(gè)農(nóng)民工繳納綜合保險(xiǎn)費(fèi)的基數(shù)，為上年度全市職工月最低工資標(biāo)準(zhǔn)。費(fèi)率按現(xiàn)行制度的一半左右掌握。即個(gè)人繳費(fèi)為5%（養(yǎng)老保險(xiǎn)的8%、醫(yī)療保險(xiǎn)的2%）/2，用人單位繳費(fèi)為13.5%（養(yǎng)老保險(xiǎn)的20%、醫(yī)療保險(xiǎn)的6%、工傷保險(xiǎn)的1%）/2，共計(jì)18.5%。

3.繳費(fèi)方式靈活?？梢园丛乱部梢园醇径冗M(jìn)行繳費(fèi)，特殊情況下，經(jīng)政府勞動(dòng)和社會(huì)保障主管部門允許，還可以緩繳或補(bǔ)繳保險(xiǎn)費(fèi)用。

4.工傷和醫(yī)療保險(xiǎn)待遇實(shí)行一次性支付，工傷待遇在鑒定后一次性支付，醫(yī)療待遇出院后一次性支付。農(nóng)民工被認(rèn)定為因工負(fù)傷或者患職業(yè)病的，按照發(fā)生工傷的致殘等級(jí)和工傷職工的年齡，一次性支付1萬(wàn)元以上不等的傷殘補(bǔ)助金。傷殘津貼、生活護(hù)理費(fèi)和舊傷復(fù)發(fā)醫(yī)療費(fèi)等四項(xiàng)待遇；發(fā)生意外傷害的，根據(jù)意外傷害的程度（包括死亡和十級(jí)傷殘）一次性支付1萬(wàn)元以上不等的意外傷害保險(xiǎn)金。農(nóng)民工在參加綜合保險(xiǎn)期間因患者或者非因工負(fù)傷住院的，住院發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用在超過標(biāo)準(zhǔn)以下（住院醫(yī)療費(fèi)用的起付標(biāo)準(zhǔn)為上年度統(tǒng)籌地區(qū)職工年平均工資的10%）的部分，由農(nóng)民工自負(fù)；起付標(biāo)準(zhǔn)以上的部分，由綜合保險(xiǎn)基金承擔(dān)80%，農(nóng)民工承擔(dān)20%。

5.參與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有效對(duì)接的養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)行與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工一樣的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合制度，其個(gè)人賬戶規(guī)模為4%（即為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶改革目標(biāo)的一半）；個(gè)人賬戶的轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)職工一樣的辦法，在一個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)時(shí)，只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，但個(gè)人賬戶不用轉(zhuǎn)移；跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和個(gè)人賬戶資金同時(shí)進(jìn)行轉(zhuǎn)移。職工領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的年齡，實(shí)行城鎮(zhèn)職工同等的條件，即男60周歲，女50周歲。繳費(fèi)年限累計(jì)滿10年，即可領(lǐng)取基本養(yǎng)老金（與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定的領(lǐng)取基本養(yǎng)老金15年的資格條件要低5年，主要是考慮到農(nóng)民工的工作相對(duì)不穩(wěn)定）?；攫B(yǎng)老金由兩項(xiàng)構(gòu)成:一是基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)，繳費(fèi)10年的標(biāo)準(zhǔn)為社會(huì)最低工資標(biāo)準(zhǔn)的30%（相當(dāng)于社會(huì)平均工資的10%左右，比城鎮(zhèn)職工要低一半），以后繳費(fèi)每增加一年，基礎(chǔ)養(yǎng)老金即增加一個(gè)百分點(diǎn)。一是個(gè)人賬戶養(yǎng)老金儲(chǔ)存額除以120。這種制度設(shè)計(jì)的養(yǎng)老金水平大致相當(dāng)于最低工資標(biāo)準(zhǔn)的69%左右，基本能夠維持農(nóng)民工退休后基本生活的需要。未達(dá)到規(guī)定的繳費(fèi)年限，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金一次性支付給其本人，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金可以繼承。

6.該綜合保險(xiǎn)是通過政府勞動(dòng)和社會(huì)保障部門統(tǒng)一管理，綜合保險(xiǎn)基金實(shí)行集中管理、單獨(dú)立戶、?？顚Ｓ茫鸬耐顿Y運(yùn)營(yíng)可與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障基金共同運(yùn)作。