張 穎

一、單一制的“中國特色”

根據(jù)我國《憲法》第三條規(guī)定，中國是單一制國家已經成為公論?；诂F(xiàn)實國情，“中國的單一制”制度實踐必然發(fā)生“中國特色”。這個特色是什么，它又是根據(jù)什么基礎理念形成的？對此，進行的追問的論著可謂寥若晨星。要探清這些問題，首先要了解這種單一制的“中國特色”。

（一）制度文本層面

全國人大根據(jù)民主集中制原則，集中統(tǒng)一行使主權者權力，以此為基礎產生的中央政權是全國唯一的主權性單位，這是我國采取單一制的根本標志①參看童之偉：《單一制、聯(lián)邦制的區(qū)別及其分類問題探討》，載《法律科學》1995年第1期，第35頁。。以此為出發(fā)點，我國在政權配置體系中都貫徹了統(tǒng)一原則：首先，全國人大常委會通過對下一級權力機關行使立法監(jiān)督權，保證了立法權體系的統(tǒng)一。其次，國務院作為中央政府，統(tǒng)一領導全國行政權體系。最后，最高人民法院統(tǒng)一行使終審權，最高人民檢察院領導全國檢察院實行法律監(jiān)督，共同保障了全國法治運行的統(tǒng)一。

在地方制度層面，我國則實行因地制宜原則。除省級行政區(qū)劃外，我國還設置了直轄市、民族自治區(qū)、經濟特區(qū)和行政特區(qū)等不同形態(tài)的地方單位。為促進地方發(fā)展，中央對特定區(qū)域分別進行特別授權，有的授權甚至不惜突破現(xiàn)有基本制度框架：如“一國兩制”中，中央除了保留主權，在包括基本政治制度在內的廣泛領域內，都允許行政特區(qū)實行自治。

（二）動態(tài)運行層面

以制度文本為依托，中央政權還通過政治權威的領導，切實保障制度設計的實現(xiàn)。

1．堅持黨的統(tǒng)一領導，以政治權威保障中央政權的統(tǒng)一。黨的領導核心地位是人民在歷史中選擇的結果。黨領導人民實現(xiàn)民主政治的權威并不是一句空談，它需要具體的權力配置予以現(xiàn)實化。黨從中央到地方各級政權以及各種社會團體中實施組織建設，通過貫徹黨的方針，統(tǒng)一組織紀律，保障了中央政權統(tǒng)一領導的實現(xiàn)。

2．黨的領導方式靈活多樣，為地方創(chuàng)造自主發(fā)展空間。黨實現(xiàn)領導的方式有三種：大政方針的政策領導、思想動員領導和組織領導。所以，中央通常只以宏觀規(guī)劃等抽象方式實施統(tǒng)一領導，這就使具體政策的制定與實施，有待于地方因地制宜的積極貫徹，從而為地方發(fā)展的自主性和積極性創(chuàng)造了政治空間。

3．從大局出發(fā)，整合地方自主發(fā)展，最終指向統(tǒng)一國家的共同發(fā)展。中央允許地方自主發(fā)展，目的是要促進各地方縮小差距、相互融合，最終實現(xiàn)共同發(fā)展。譬如早在建國之初，就民族區(qū)域自治問題，周恩來就強調：“這里主要的問題是在于民族政策是以自治為目標，還是超過自治范圍?！覀儜摪迅髅褡鍒F結成一個大家庭，防止帝國主義的挑撥分化?！雹佟睹褡鍐栴}文獻匯編》，中共中央黨校出版社1991年，第1266～1267頁。改革開放初期，鄧小平就發(fā)展經濟特區(qū)也指出，要讓“一部分地區(qū)有條件先發(fā)展起來……先發(fā)展起來的地區(qū)帶動后發(fā)展的地區(qū)，最終達到共同富裕”②《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年，第374頁。。

（三）理論研究層面

目前，對全國人大和下一級人大之間的關系界定為法律監(jiān)督關系，或工作聯(lián)系和指導關系?？墒牵鼈冏鳛闄嗔C關是否存在層際關系呢？現(xiàn)有的理論研究中并沒有對此作出明確解答。

根據(jù)我國產生人大代表的《選舉法》規(guī)定，全國人大代表由下一級人大選舉，并接受下一級人大的監(jiān)督，這是否意味著全國人大“向下負責”呢？答案是否定的。我國人大不是西方代議機關，它的根本屬性是權力機關。單一制國家中央政權是獨占主權性權力的單位，所以全國人大根據(jù)人民直接授權享有原生性權力，而下一級人大只享有法律性權力。事實上，向下一級人大負責的只是全國人大的代表個人，全國人大作為整體，它的權力是下一級人大權力的來源，而非相反。為此，目前的理論回避了二者在事實中形成的層際關系，其實是為下一級人大獨立發(fā)揮民主功能保留了研究的空間。

上述三個層面的“中國特色”都反映出了同一個問題：中央為了促進地方的自主發(fā)展，不斷向地方放權，其放權幅度甚至可能突破當時現(xiàn)行的憲法制度框架。那么，中央向地方放權的邊界到底是在哪里呢？或者說，中國憲法體制中的單一制特色的基礎理念是什么呢？

特色是在比較中顯現(xiàn)的。單一制在各國的具體制度形態(tài)千差萬別，因為它本來就是在“非聯(lián)邦制”現(xiàn)象總結的基礎上提出的、和聯(lián)邦制對稱的概念，并沒有對中央放權或地方自主的限度進行理論預設③參看殷嘯虎：《特別行政區(qū)制度與我國國家結構形式的關系》，載《毛澤東鄧小平理論研究》2010第6期，第30頁。。

譬如同是歷史悠久的歐洲國家：英國地方自治傳統(tǒng)悠久，地方選區(qū)的選舉結果是下議院產生中央執(zhí)政黨的依據(jù)，這就使地方成為中央主動示好的對象；法國則有長久以來實行中央集權傳統(tǒng)，直到1982年才開始系統(tǒng)推進地方分權改革④參看潘小娟：《法國行政體制》，中國法制出版社1997年，第74～75、127～129頁。。又如，同屬戰(zhàn)后經濟迅速發(fā)展的東亞國家：韓國受儒家傳統(tǒng)和日本殖民時代的影響，在地方團體行使自治權的過程中，中央領導下的行政機關對地方自治實行監(jiān)督和指導⑤參看金楨桂：《韓國傳統(tǒng)政治行政文化的延續(xù)和變化》，載《煙臺大學學報》（哲學社會科學版）1993年第3期，第43～45頁。。日本則因為受到二戰(zhàn)后美國強制推行的民主化改革影響，在1947年憲法的制定過程中，雖然中央內閣大臣也提出應當對地方團體自治實施監(jiān)督，但終被否定⑥參看蔣松巖：《日本戰(zhàn)后地方自治制度的改革與發(fā)展》，載《中國社會科學院研究生院學報》1994年第2期，第39頁。。

從實踐中看，影響各國單一制具體形態(tài)的因素是多重的，但其中關鍵的影響因素是歷史文化原因。

歷史文化傳統(tǒng)不同，各國憲法體制中有關權力結構形態(tài)的核心理念也有所不同；據(jù)此可將國家分成三類：第一類以英、美為代表，以個人自由為核心理念；它們對積極的國家權力始終保持警惕，將地方作為個人自由直接實現(xiàn)的場所，賦予其發(fā)達的自治權能。第二類則以“人的尊嚴”為核心理念，要求國家積極承擔責任；以德國的聯(lián)邦制為代表，二戰(zhàn)后聯(lián)邦德國《基本法》規(guī)定立法權應以“維護聯(lián)邦之國家整體之責任”為宗旨，追求各邦公民在聯(lián)邦范圍內獲得平等保護，它更強調統(tǒng)一中央權威。第三類是以東亞政治為代表的“解放學說型”政權，它和前兩類國家相比，構建政權的起點不是個體權利，而是作為主權者的人民整體；個體權利必須依賴整體中產生的代表才能得到表達和實現(xiàn)，其權力及其結構形態(tài)的正當性植根于代表的正當性，它所蘊含的核心理念是人民具有統(tǒng)一的權利需求，可以由代表者統(tǒng)一代表；代表者可能是“圣人”、君主，或具有先進性的階級和政黨，從而和單一制理論的政權結構高度契合，中國就屬于這一類。

但政權產生之后，中央政權要保留的核心權力是什么？保留該核心權力所遵循的基礎理念又是什么？“解放學說”卻無法給出直接的答案。既然歷史文化規(guī)定了政權結構形式，那么，就應從歷史中去尋找答案。對中國來說，歷史中形成的“大一統(tǒng)”文化就是構建政權結構形態(tài)的基礎理念。

二、“大一統(tǒng)”和統(tǒng)一多元的國家構建

“大一統(tǒng)”是中國歷史上一個關于國家構建的重要政治術語，也是一個由來已久的價值符號。它最早語出《春秋公羊傳·隱公元年》：“何言乎王正月？大一統(tǒng)也?！痹谖鳚h中期，為了強化中央皇權，限制地方封國勢力，以董仲舒為代表的漢儒，吸收了陰陽五行學說，以“微言大義”的方式將這句話闡發(fā)為系統(tǒng)的政權構建理論：“王者必受命而后王，王者必改正朔，易服色，制禮樂，一統(tǒng)于天下，所以明易姓而非繼人，通以己受之于天也。王者受命而王，制此月以應變，故作科以封天地，故謂之王正月也?！?/p>

僅從文字上看，“大一統(tǒng)”以正朔（歷法）、服色（官制）和禮樂（尊卑等級）為“一統(tǒng)于天下”的標志，凝聚了儒家思想中關于王權正當性的理念：它將周代追思為理想社會，王權受命于“天”這個至上且唯一的神化權威；所以，周王受天命而享有的權威是正當?shù)模膶崿F(xiàn)方式也應直接仿效“天”，即“一統(tǒng)于天下”。

除了確立統(tǒng)一權威的至上性，“大一統(tǒng)”中有關政權構建的內容，并未對今天通常認為重要的權力如立法權、行政權、司法權以及軍事統(tǒng)帥權等進行分配。作為支配兩千年傳統(tǒng)政權構建的符號和理念，這種論述并非疏漏，實是漢儒有意為之的設計。在這個事關帝業(yè)的價值符號中，漢儒借用了中國傳統(tǒng)政治哲學中的三個重要概念，即“一”、“大”、“統(tǒng)”。

（一）一

“一”是中國傳統(tǒng)文化中最神圣的價值符號：一方面，“一”曾是先秦道家和陰陽家學說中用來表述萬物始源的哲學范疇，《老子·第42章》說“道生一，一生二，二生三，三生萬物?！薄耙弧敝苯雍陀钪姹倔w“道”發(fā)生關聯(lián)，既是萬物的來源和歸依，也是萬物運動的根本規(guī)律?！耙弧睘檎握軐W所吸收之后，成為一切權力和權威的來源，是最高的正當性規(guī)定。另一方面，經過秦漢黃老學說的發(fā)展，“一”吸收了法家“壹賞”、“壹罰”、“壹教”的內容，追求統(tǒng)一的深度由表及里，廣度由核心權威發(fā)展為全面整合。董仲舒在漢代推崇“一”是要推進君主政治上的高度集權，以及政治國家對社會生活的全面支配，這是對社會生活方方面面無所不包的“一”，它支配了傳統(tǒng)封建國家的集權追求。

（二）大

“大一統(tǒng)”除了強調“一”之外，還要冠之以“大”。

一方面，《康熙字典》先后引《易經·乾卦》“大哉乾元”和《莊子·天地篇》“不同同之謂大”來解釋“大”，它的內涵指向多元性。多元性也是中國歷史發(fā)展的重要特色；所以，包容“不同”的“大”是完整理解“大一統(tǒng)”的重要范疇。在《老子》一書中，曾多次提到“大”，根據(jù)該書所遵循的辯證思維，“大”和“無”對稱，這使得“大”足以成為一種具有無限展延性的范疇，在“無”通過“一”最終衍生萬物的過程中，“大”就成為“無”的具體展延，也就成為“一”的具體存在形態(tài)。道家的這種思想為儒家學說吸收，《禮記·禮運》將“大”、“一”合為一個詞，稱“夫禮，必本于大一”。

另一方面，在漢語系統(tǒng)中，“大”代表了一種原始狀態(tài)下形成的審美性的集體無意識，古人在這種修辭原型中表達了“他們對外界和自身的隱喻認知方式”?！墩f文解字》說：“大象人形?！睆摹疤烊撕弦弧边@個至上價值準則出發(fā)，“大”蘊含了動態(tài)上“四維向度的無限擴展的價值追求”①朱 玲：《“大”：修辭原型和隱喻認知》，載《暨南學報》（哲學社會科學版）2006年第1期，第101～104頁。。

（三）統(tǒng)

連結“大”和“一”的是“統(tǒng)”?！墩f文解字》中“統(tǒng)”、“紀”互訓，后段玉裁作注時，將它“引申為凡綱紀之稱?！睆霓o書解釋來看，“統(tǒng)”表達了權位和權威傳承中的正當性：當根據(jù)“血統(tǒng)”或者“法統(tǒng)”傳承時，它表示的是具體權位和權威正當性的延續(xù)；當“更紀始元”時，權位和權威就只在抽象的“道統(tǒng)”意義上繼續(xù)存著，但具體權威者個人已經變更。把“統(tǒng)”所表述的正當性放到政權構建語境下，它就成為一個整合性的范疇：“統(tǒng)，……主緒人世，類相繼如統(tǒng)緒也。”此時“統(tǒng)”就是千絲萬縷的“頭緒”，它指示的是“合多為一”。在“大一統(tǒng)”符號整體中，“統(tǒng)”起到了對“大”和“一”的貫通作用。

這樣貫通而成的“大一統(tǒng)”：一方面，它集中反映了不斷追求“一統(tǒng)”的趨勢，選擇了以一元權威核心為基礎統(tǒng)一建構政權的模式；另一方面，它用“一”統(tǒng)率“多元”，建構起了一個以多元為基礎并且“求同存異”式的統(tǒng)一結構，在具體結構和動態(tài)發(fā)展的意義上規(guī)定了中國單一制內在的多元特色。“大一統(tǒng)”理念影響和規(guī)定了中國人對國家結構的式樣追求，成為中國憲政文化中的一個重要基因。

但是，并非所有傳統(tǒng)都會在不同時代獲得同等實現(xiàn)?！岸嘣焙汀耙唤y(tǒng)”在根本上還是一組對峙的范疇?！耙弧背蔀樽罡邇r值準則的背后還存在一個價值排序過程，這個過程和國家起源與發(fā)展的歷史密不可分。

學界關于中國古代國家的最早起源說法不一，但普遍認為夏商周三代已進入了“早期國家”階段。夏代的歷史并不清晰，唯知以“三壤成賦”標志了“九州攸同”；商周的天子都是天下共主：在盟誓共尊商王的結構中，地方氏族酋邦都有權獨立統(tǒng)治地方、擁有軍隊；到周時，天子雖然享有至上權威，但對諸侯的“一統(tǒng)”控制非常松散，至多“禮樂征伐自天子出”；各諸侯國仍各自權宜治理，這從周初分封的記載中就可以看出。《左傳·定公四年》記：封唐于夏墟，其國策為“啟以夏政，疆以戎索”，封魯、衛(wèi)時，它們分別獲授殷民六族、七族，則“啟以商政，疆以周索”；這其中，夏、商、周三代制度并存，統(tǒng)一之下，天子承認地方諸侯在封國內實施獨立的治理權力和制度。

到董仲舒等漢儒闡發(fā)“大一統(tǒng)”時，秦帝國強力推行的高度集權制成為漢代人所反思的經驗教訓：強力推行政治、經濟、文化的統(tǒng)一并沒有獲得天下歸心，反致二世速亡。這使?jié)h儒清楚的認識到，先秦以來的地方多元政治格局并未根本改變，要鞏固中央集權，統(tǒng)一皇權對地方的控制只能是有限的。所以，漢儒闡釋“大一統(tǒng)”時，放棄了秦代高度集權國家的夢想，選擇了歷史中形成的核心共識來構建國家：一方面，以正朔、服色、禮樂為標志，中央政權確立起“一統(tǒng)”的至上政治權威，它是地方多元政治實體權力的根本來源；另一方面，中央要允許地方因地制宜，在各區(qū)域內實行不同的政治制度。這些符號從整體上規(guī)定“一”統(tǒng)攝“大”，所以“一統(tǒng)”是主流趨勢；但它的結構內部并不消滅多元，對地方的整合，是統(tǒng)一政權結構得以鞏固的基礎。

兩漢之后，這套政治理念又發(fā)生了理念增添與學術更新。南宋時，為抵御少數(shù)民族政權的進犯，宋儒從“大一統(tǒng)”學說中提升出政權的“正統(tǒng)”學說，將中央集權模式論證為唯一正當?shù)恼鄻嫿Ｊ?，受到大漢族主義的歷史局限性影響，宋室所代表的漢族政權被論述為和唯一至上的“正統(tǒng)”權威者。除了朱熹提出以“一理”達致“一天下”這種完整的理論體系以外，張載更以華夷之辨為理論起點，極力推崇“尊王攘夷”，將構建“居天下之正”的國家闡釋為“大一統(tǒng)”的具體實現(xiàn)形態(tài)。宋儒的這種理論論證，在清末又被提出，這就是康有為托古改制時提出的“公羊三世說”：他希望能夠喚起對統(tǒng)一中央政權的向心力，恢復統(tǒng)一國家的凝聚力，結束國家分裂割據(jù)；但此時這只是傳統(tǒng)理念的一點余燼罷了。清末的“大一統(tǒng)”僅是知識分子在傳統(tǒng)教育熏染下抱有的理念，很難再直接發(fā)揮凝聚多元政治勢力的歷史功效了，在地方政治勢力坐大和外來強權干涉的雙重擠壓之下，“大一統(tǒng)”理念的作用已經風光不再。

三、制憲學說與“大一統(tǒng)”意識的暗合互補

當代立憲主義學說中，政權正當性來源于制憲權的行使，制憲權之所以能夠產生正當?shù)臋嗔蜋嗤?，是因為它產生于政治決斷中。這個過程中，關鍵是人民作為制憲權的主體，能夠在歷史上完成自己作為“政治地存在著的聯(lián)合人群”的自覺，并對自己作為政治統(tǒng)一體的特定存在，作出了“有意識的決斷”①參看卡爾·施密特：《憲法學說》，上海人民出版社2005年，第85～88頁。。

《布萊克維爾政治學百科全書》解釋“政治共識”是“與政治體系有關的信念”②戴維·米勒，韋農·波格丹諾：《布萊克維爾政治學百科全書》，中國政法大學出版社2002年，第166頁。?！肮沧R”一詞由拉丁語傳入，1861年被最早用于和政治國家相關的范疇，指“構成一個國家的文明的各部分之間，有一個普遍的關聯(lián)……稱之為……共識”③雷蒙·威廉斯：《關鍵詞：文化與社會的詞匯》，三聯(lián)書店2005年，第82頁。，它指向政治統(tǒng)一體內構建縱向權力結構形式的意志。

循沿著這一思路，再來解讀“中國特色”的單一制，“大一統(tǒng)”理念其實就是當代中國就國家結構制度所形成的核心政治共識，它分三個方面規(guī)定了當代中國特色的單一制形態(tài)：

（一）一元

人民的統(tǒng)一政治決斷轉化為政權權威體系中的一元核心：黨作為政治權威領導核心，中央作為憲法和法律規(guī)定的權力核心，二者通過黨的政治、思想、組織領導結合成為全國統(tǒng)一發(fā)展的核心權力所在。

（二）統(tǒng)一

根據(jù)《憲法》規(guī)定，“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會由民主選舉產生，對人民負責，受人民監(jiān)督?！闭嗟拿裰髡J同是人民整體作為主權者行使主權的結果，是維護我國統(tǒng)一大局的基礎，也是地方自主發(fā)展不能超出的界限。

（三）大局整合

中央為地方多元發(fā)展需求提供了的開放結構，將多種政治制度和多種區(qū)域形態(tài)整合到統(tǒng)一發(fā)展軌道中，以中央統(tǒng)一領導，引導地方自主發(fā)展朝著鞏固統(tǒng)一和深化共識的方向發(fā)展，實現(xiàn)全國范圍內的共同發(fā)展。

這三點之中，強調“大局整合”在今天尤其重要。因為除了“政治共識”之外，“共識”將歷史規(guī)定施諸政治領域的方式還可能是“共識政治”，后者是有悖于“共識”真意的一種虛假表象，它有意地回避了真正的沖突，只在無關緊要或真正無可爭議的議題中達成妥協(xié)，實際上掩蓋了真正分歧。這是用虛假的共識壓抑了多元獨立的訴求，只會侵害地方發(fā)展的自主性和積極性。

由此，當代發(fā)展單一制始終要警惕對“一”的片面追求，必須要明確：“一”所表達的政治共識是地方多元政治實體在歷史發(fā)生的具體關聯(lián)，這樣的政治共識不但是現(xiàn)實的，更是有限的，它可能隨著歷史的發(fā)展而得到深化或擴展。在這一過程中，多元性不會因為共識而消滅，它們只是轉換到統(tǒng)一結構中共存。

毛澤東在《論十大關系》中曾提出：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜”，“應當在鞏固中央統(tǒng)一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性……可以和應當統(tǒng)一的，必須統(tǒng)一，不可以和不應當統(tǒng)一的，不能強求統(tǒng)一?！雹堋睹珴蓶|文集》第7卷，人民出版社1999年，第31～33頁。兼顧中央統(tǒng)一和地方自主的精神成為從建國之始至今一以貫之的制憲理念，這說明“大一統(tǒng)”理念已經植根于民族的思維模式中。“中國特色”單一制確立了“統(tǒng)一大局”和“共同發(fā)展”兩方面的核心政治共識，中央以此為基礎統(tǒng)一行使領導權，并大力促進地方的自主發(fā)展，這才是實現(xiàn)國家統(tǒng)一和共同發(fā)展的必由之路。