吳 勇，田 犇

（1.湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411005；2.岳陽(yáng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 岳陽(yáng) 414000）

論東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)公眾參與機(jī)制的完善

吳 勇1，田 犇2

（1.湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411005；2.岳陽(yáng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 岳陽(yáng) 414000）

東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)的公眾參與已取得了一定成效，但還未形成健全的法律機(jī)制，存在如公眾參與意識(shí)不高、公眾參與的法律依據(jù)不足等諸多問(wèn)題。因此，有必要從加強(qiáng)宣傳教育、加強(qiáng)公眾參與濕地保護(hù)的立法、建立健全東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)公眾參與相關(guān)制度等方面，完善東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)的公眾參與機(jī)制，真正使公眾參與在東洞庭湖濕地保護(hù)區(qū)的環(huán)境治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)；濕地保護(hù)；公眾參與

東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)自然資源豐富，同時(shí)又具有調(diào)節(jié)大氣功能，蓄水防洪功能，涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、維護(hù)生物多樣性等生態(tài)功能及休閑娛樂(lè)、科研文化等社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能。它的安全與穩(wěn)定對(duì)于維護(hù)區(qū)域生態(tài)平衡、改善地區(qū)生態(tài)狀況和促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。然而，近年來(lái)在東洞庭湖濕地的保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題上，由于受到“重發(fā)展輕保護(hù)”錯(cuò)誤工作思路的影響，東洞庭湖濕地資源的過(guò)度攫取使保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境日益惡化。目前，濕地保護(hù)區(qū)正面臨著水域面積縮減、水位下降、水質(zhì)污染嚴(yán)重、濕地生物多樣性受到嚴(yán)重威脅等多方面問(wèn)題，東洞庭湖濕地保護(hù)刻不容緩。除了政府環(huán)境管理部門強(qiáng)有力的保護(hù)行為之外，公眾參與無(wú)疑是解決這一問(wèn)題的有效途徑之一。

一 東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)公眾參與機(jī)制的現(xiàn)狀

（一）政府及環(huán)保NGO開(kāi)展了濕地保護(hù)宣傳、教育活動(dòng)

在東洞庭湖濕地開(kāi)展的保護(hù)活動(dòng)一般都是由政府主導(dǎo)和出資，例如由東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)管理局組織的每年12月上旬舉行的“觀鳥大賽”活動(dòng)。這項(xiàng)活動(dòng)已進(jìn)行多年,吸引了國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者以及愛(ài)鳥人士的參與，在社會(huì)上產(chǎn)生了積極的影響。除此之外，近年來(lái)也有為數(shù)不少的非政府NGO、環(huán)保志愿者等民間環(huán)保力量發(fā)動(dòng)組織了一些東洞庭湖濕地保護(hù)活動(dòng)，例如愛(ài)鳥周、世界濕地日活動(dòng)、保護(hù)洞庭母親湖植樹(shù)、創(chuàng)建“生命源”林、救助洞庭濕地候鳥等等。這些環(huán)保宣傳教育活動(dòng)，讓公眾更多地了解目前東洞庭湖濕地保護(hù)情況，在一定程度上推進(jìn)了濕地保護(hù)，喚起了公眾參與濕地保護(hù)的更大熱情。

（二）各類媒體逐漸加大了對(duì)東洞庭湖濕地的關(guān)注與報(bào)道

近年來(lái)，一些網(wǎng)站、報(bào)刊、廣播、電視等各級(jí)各類媒體紛紛對(duì)濕地進(jìn)行相關(guān)報(bào)導(dǎo)，很大程度上提高了公眾參與東洞庭湖濕地保護(hù)的意識(shí)。目前，關(guān)注東洞庭湖濕地保護(hù)區(qū)的相關(guān)網(wǎng)站有濕地中國(guó)、自然之友、中國(guó)自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)；保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)也已建設(shè)網(wǎng)站，供公眾訪問(wèn)、學(xué)習(xí)，如東洞庭湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局網(wǎng)站、岳陽(yáng)市林業(yè)局和岳陽(yáng)縣東洞庭湖管委會(huì)網(wǎng)站?！逗先?qǐng)?bào)》、《岳陽(yáng)晚報(bào)》、《洞庭之聲》、《三湘都市報(bào)》等多家報(bào)刊都對(duì)東洞庭湖濕地作了專門報(bào)導(dǎo)。各種媒體對(duì)洞庭湖濕地的生態(tài)功能作用、保護(hù)和利用現(xiàn)狀、環(huán)境破壞情況的報(bào)導(dǎo)，對(duì)非法捕撈、圍墾濕地、環(huán)境污染等行徑的曝光，提高了公眾自覺(jué)參與濕地保護(hù)的意識(shí)，監(jiān)督了相關(guān)職能部門整治、恢復(fù)濕地等行動(dòng)。

（三）東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)開(kāi)始探索“社區(qū)共管”模式

“社區(qū)共管”是一種很好的民主參與式濕地保護(hù)區(qū)管理模式,同時(shí)也是構(gòu)建和諧社會(huì)和創(chuàng)建生態(tài)文明的一個(gè)必然要求。湖南常德市漢壽縣西洞庭湖自然保護(hù)區(qū)的青山垸，在這方面作出的努力嘗試已經(jīng)初顯成效。1999年，青山垸劃歸該保護(hù)區(qū)后開(kāi)始實(shí)行封閉管理，禁止任何漁業(yè)活動(dòng)。自從青山垸實(shí)施社區(qū)共管后，這些漁民就從湖區(qū)生態(tài)的破壞者變成了維護(hù)者，前來(lái)越冬的候鳥迅速增多，垸內(nèi)記錄的鳥類達(dá)60多種，數(shù)量達(dá)數(shù)萬(wàn)只。社區(qū)居民還按照有機(jī)魚的生產(chǎn)方式進(jìn)行生產(chǎn)，并獲得有機(jī)魚類認(rèn)證，無(wú)污染、味美價(jià)優(yōu)的有機(jī)魚，受到市場(chǎng)的青睞。青山垸的社區(qū)共管探索出了一個(gè)切實(shí)可行的模式，給東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)探索社區(qū)共管提供了一個(gè)很好的借鑒模式。

東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)已選取了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展型社區(qū)、生態(tài)旅游發(fā)展型社區(qū)、封閉管理型社區(qū)和開(kāi)放管理型社區(qū)4個(gè)典型的社區(qū)開(kāi)展“和諧社區(qū)”工程建設(shè)。但目前只有封閉管理型社區(qū)的建設(shè)落實(shí)情況較好，該社區(qū)是以大、小西湖為主與岳陽(yáng)縣和君山區(qū)政府合作,落實(shí)湖南省政府制訂的封閉管理措施，尋求多渠道資金解決漁民的生存和生產(chǎn),安置漁民。經(jīng)過(guò)3年的積極運(yùn)作,落實(shí)了350萬(wàn)元資金用于漁民的替代生計(jì)安置,實(shí)現(xiàn)了180余戶漁民產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。大、小西湖及壕溝的生境逐漸在恢復(fù),封閉管理的效果也初步顯現(xiàn)出來(lái)。而其它社區(qū)由于種種條件限制，建設(shè)仍處于提出口號(hào)或設(shè)想的階段。因此,東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管還有待更進(jìn)一步的探索和建設(shè)。

二 東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)公眾參與機(jī)制的不足

（一）公眾對(duì)參與環(huán)境保護(hù)的理解有偏差

當(dāng)前，保護(hù)區(qū)的部分居民對(duì)公眾參與環(huán)保的認(rèn)識(shí)存在一定的誤區(qū)。筆者曾在錢糧湖鎮(zhèn)采桑湖保護(hù)站附近的幸福村、觀音村及大橋村走訪當(dāng)?shù)卮迕?，村民?duì)參與環(huán)境保護(hù)的理解有一定的偏差，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，大多數(shù)群眾將環(huán)境問(wèn)題等同于環(huán)境污染，對(duì)環(huán)境問(wèn)題的理解過(guò)于狹窄，且只對(duì)與個(gè)人利益相關(guān)的環(huán)保負(fù)面問(wèn)題有一定的敏感度和關(guān)注度。例如：公眾對(duì)環(huán)境污染、空氣質(zhì)量等方面問(wèn)題關(guān)注度很高，而對(duì)瀕危動(dòng)植物、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)心程度不夠。第二，村民們普遍認(rèn)為環(huán)境保護(hù)應(yīng)是政府行為，是政府的職責(zé)、義務(wù)。因此在對(duì)環(huán)保事務(wù)上對(duì)政府有較強(qiáng)的依賴性，政府所要求的基本能夠配合，但參與的主動(dòng)性差，參與的渠道和形式單一，自主參與意識(shí)不強(qiáng)，從眾心里表現(xiàn)突出。而上述種種問(wèn)題，均反映出保護(hù)區(qū)民眾公眾參與濕地保護(hù)的意識(shí)不高。這也是導(dǎo)致東洞庭湖公眾參與水平低下的直接原因。

（二）公眾參與東洞庭湖濕地保護(hù)的法律依據(jù)不足

總體來(lái)講，我國(guó)公眾參與濕地保護(hù)的相關(guān)政策法規(guī)缺位明顯。目前，國(guó)家及各省、自治區(qū)出臺(tái)的地方濕地保護(hù)條例等法律法規(guī)對(duì)濕地資源權(quán)屬、資源的利用與保護(hù)、資源破壞行為及法律責(zé)任等方面的內(nèi)容做了較為具體的規(guī)定[1]，但是在這些法律中“公眾參與”方面的內(nèi)容涉及較少且僅作了原則性規(guī)定。如《自然保護(hù)區(qū)條例》僅有第七條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)自然環(huán)境和自然資源的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)破壞、侵占自然保護(hù)區(qū)的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉、控告?！庇秩纭逗鲜竦乇Ｗo(hù)條例》第八條規(guī)定：“公民、法人和其他組織應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家濕地保護(hù)規(guī)定，對(duì)破壞、侵占濕地的行為有權(quán)檢舉和控告?！笨梢钥闯觯陨峡蛇m用于東洞庭湖濕地及自然保護(hù)區(qū)的立法對(duì)于社會(huì)監(jiān)督和公眾參與方面缺乏具體的范圍、途徑、程序的規(guī)定，公眾參與缺乏可操作性，公眾參與濕地保護(hù)方面的信息公開(kāi)機(jī)制也得不到規(guī)范，無(wú)法滿足公眾對(duì)濕地環(huán)境信息的獲取需求，造成了環(huán)境參與權(quán)利的行使障礙。而對(duì)于濕地可能已遭破壞的事實(shí)，既缺乏事前監(jiān)督的手段，又無(wú)事后救濟(jì)的途徑，這也最終導(dǎo)致了公眾參與濕地保護(hù)缺乏必要的法律保障而難以實(shí)現(xiàn)。

（三）公眾參與保護(hù)的力度和廣度不夠

第一，公眾參與形式單一，參與程度有待提高。目前，從整體來(lái)看我國(guó)公眾參與濕地保護(hù)的形式單一，無(wú)論政府主導(dǎo)，還是民眾自發(fā)，主要是通過(guò)一些濕地保護(hù)主題日來(lái)進(jìn)行宣傳教育。例如東洞庭湖每年4月份愛(ài)鳥周舉行的各類濕地保護(hù)的講座、展覽活動(dòng)。眾所周知，公眾參與濕地保護(hù)宣傳教育非常必要，但若民眾的參與僅停留在這一層面而不將范圍拓展至環(huán)境事務(wù)決策領(lǐng)域，公眾參與的作用就會(huì)被極大地限制?，F(xiàn)在我國(guó)普通民眾根本就不可能參與到濕地立法過(guò)程中進(jìn)行建議、監(jiān)督[2]，而公眾參與的目的就是讓公眾能夠有效地監(jiān)督政府，如若不能夠達(dá)此目的，對(duì)我國(guó)而言，濕地保護(hù)公眾參與更多的是一種形式上的表現(xiàn)。

第二，NGO參與東洞庭湖濕地保護(hù)有限。以東洞庭湖為例，NGO的工作大多仍停留在保護(hù)區(qū)的宣傳教育工作層面，或出版環(huán)保讀物和雜志，或通過(guò)報(bào)紙、電視、互連網(wǎng)等媒體進(jìn)行濕地知識(shí)的宣傳等，對(duì)于東洞庭湖水污染、砂石無(wú)序開(kāi)采及非法捕撈問(wèn)題的關(guān)注、呼吁起到了一定的監(jiān)督作用。但是非政府環(huán)保團(tuán)體想要參與法律法規(guī)的制定、執(zhí)法監(jiān)督檢查和進(jìn)行訴訟則仍存在著法律上的障礙，結(jié)果便是無(wú)法對(duì)政府環(huán)境管理權(quán)的行使進(jìn)行很好的監(jiān)督。本土環(huán)保NGO普遍比較弱勢(shì)，除了天生能力不足以外，后天在資源、資金上都存在較大困難[3]。此外，與政府合作機(jī)會(huì)少，專業(yè)性能力有限，且基本上各自為戰(zhàn)，僅在重大問(wèn)題上形成形式上的合作，使NGO在東洞庭湖濕地環(huán)境保護(hù)上參與有限，難以充分發(fā)揮作用。

（四）公眾參與支撐制度的缺乏

第一，公眾獲取濕地環(huán)境信息的機(jī)制不暢。公眾參與環(huán)境保護(hù)能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于獲取環(huán)境信息的渠道是否暢通。如果公眾不能掌握全面而準(zhǔn)確的濕地信息，缺乏判斷環(huán)境事務(wù)的依據(jù)，就無(wú)法參與東洞庭湖濕地保護(hù)。然而,目前在我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)存在以下問(wèn)題：首先，我國(guó)沒(méi)有專門的環(huán)境信息公開(kāi)立法，只在一些單項(xiàng)法律中有相關(guān)規(guī)定。有關(guān)政府環(huán)境信息公開(kāi)的規(guī)定基本上都是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)章，不具有強(qiáng)制性，且變動(dòng)性較大。因此即使政府部門提供信息，信息公布的相對(duì)方也很難獲得實(shí)質(zhì)信息，往往使得信息公布形同虛設(shè)[4]。其次，我國(guó)一些行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為信息公開(kāi)不是法定義務(wù),而是由自己決定的權(quán)力,所以往往保密范圍過(guò)寬,信息自由度太小,隨意性較大而形式主義較多,由于缺少責(zé)任制造成監(jiān)督不到位。再次，我國(guó)公眾獲取環(huán)境信息渠道有限，最主要渠道是政府主導(dǎo)的宣傳教育活動(dòng)和新聞媒體傳播[5]。如報(bào)紙和電視這兩種途徑獲取信息的人數(shù)比例均在70%以上，過(guò)分依賴以上途徑而使得信息的真實(shí)性難以得到保障。而這些問(wèn)題在東洞庭湖濕地信息公開(kāi)制度層面也普遍存在。

第二，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制滯后。一是制度缺乏法律保障。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制起步晚發(fā)展較慢，涉及該制度的一些規(guī)定分散于各環(huán)境保護(hù)的單行法律法規(guī)中，且主要是針對(duì)如何開(kāi)發(fā)利用環(huán)境資源加以規(guī)定，而不是從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法角度優(yōu)先考慮，這顯然對(duì)濕地生態(tài)保護(hù)不利。二是我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中沒(méi)有涉及生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容的規(guī)定，這使得生態(tài)補(bǔ)償制度缺乏法律上的支持。三是生態(tài)補(bǔ)償制度不夠具體，沒(méi)有對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康?、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償具體措施及法律責(zé)任等做出明確規(guī)定，不利于該制度的操作落實(shí)。例如：在東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)采桑湖保護(hù)站周邊幾個(gè)村，部分農(nóng)戶田里的農(nóng)作物被鳥類搶食，魚塘中魚類被啄食，遭受了不同程度的經(jīng)濟(jì)損失。由于缺乏相應(yīng)的損失評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)責(zé)任部門不明確，很多農(nóng)民索賠無(wú)法獲得補(bǔ)助，這樣農(nóng)民就會(huì)失去繼續(xù)參與濕地保護(hù)的動(dòng)力。因此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的滯后無(wú)疑加劇了當(dāng)?shù)鼐用窈捅Ｗo(hù)區(qū)的矛盾沖突。

三 東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)公眾參與機(jī)制的完善

（一）加強(qiáng)公眾保護(hù)意識(shí)的宣傳教育，提高公民的環(huán)保意識(shí)

提高公民的濕地環(huán)境意識(shí)，必須加強(qiáng)宣傳與教育。具體來(lái)說(shuō)，宣傳教育的形式應(yīng)該做到多樣化、常態(tài)化。首先是在中、小學(xué)包括高等院校進(jìn)行濕地環(huán)境保護(hù)教育。將關(guān)于濕地保護(hù)、生物多樣性保護(hù)和環(huán)境教育等內(nèi)容滲透到各門課程教育之中。形式上要注重趣味性，讓孩子們?cè)谌の秾W(xué)習(xí)中了解濕地、熱愛(ài)濕地。而高等院校的學(xué)生則可以深入開(kāi)展社會(huì)問(wèn)卷調(diào)查、主題日宣傳、濕地保護(hù)微博等活動(dòng)，讓大學(xué)生通過(guò)宣傳教育親身參與濕地保護(hù)工作并體驗(yàn)到公眾參與濕地保護(hù)的重要意義。另外，在校外實(shí)踐方面，可考慮在東洞庭湖保護(hù)區(qū)建立濕地教育基地，或者在高校建立濕地保護(hù)網(wǎng)站，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)濕地生態(tài)教育。總之，通過(guò)學(xué)校、教育主管部門、政府和社會(huì)的通力合作，公眾從就學(xué)起就樹(shù)立濕地保護(hù)的責(zé)任感。其次，可以嘗試通過(guò)生態(tài)旅游來(lái)開(kāi)展東洞庭湖濕地保護(hù)的宣傳教育工作。

（二）加強(qiáng)公眾參與濕地保護(hù)的立法

我國(guó)現(xiàn)行涉及公眾參與濕地保護(hù)的立法存在著規(guī)定不全面、不具體且分布較為零散等缺陷。筆者建議應(yīng)在我國(guó)盡快出臺(tái)一部全國(guó)性的濕地法，以明確公眾參與濕地保護(hù)的相關(guān)權(quán)利，明確公眾參與濕地保護(hù)的程序和途徑，明確規(guī)定環(huán)境信息公開(kāi)，鼓勵(lì)和支持非政府NGO參與濕地保護(hù)等。

1.立法明確公眾參與途徑。第一，健全濕地環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和濕地環(huán)境聽(tīng)證制度。例如在面臨濕地環(huán)境事務(wù)的重大決策時(shí)，政府舉行聽(tīng)證會(huì)，讓公眾就濕地環(huán)境決策問(wèn)題表達(dá)自己的意見(jiàn)。政府部門不僅要讓公眾能夠在濕地環(huán)境事務(wù)中發(fā)出自己的聲音，而且要在一定程度上考慮并采納這些意見(jiàn)，如未采納也必須作出說(shuō)明。第二是政治途徑，即通過(guò)人大和政協(xié)代表在濕地環(huán)境保護(hù)與管理中行使提案權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和表決權(quán)等，代表公眾表達(dá)環(huán)境利益的訴求。第三是完善環(huán)境信訪制度。公眾可采取信件、電郵、電話和現(xiàn)場(chǎng)走訪等形式，向政府環(huán)境部門反映濕地保護(hù)情況，提出建議，表達(dá)訴求，而政府部門應(yīng)就公眾的意見(jiàn)和訴求進(jìn)行處理的程序立法。第四，完善司法救濟(jì)途徑，確立環(huán)境公益訴訟制度。濕地污染和破壞的受害者能夠利用司法途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益，同時(shí)允許公民、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、環(huán)保組織為了維護(hù)東洞庭湖的環(huán)境公共利益，依法對(duì)污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。

2.立法明確公眾參與程序，建立公眾意見(jiàn)的回應(yīng)機(jī)制。首先，要真正落實(shí)公眾參與的一整套細(xì)化的程序規(guī)定。例如：在對(duì)征求公眾建議的程序方面，也就是公眾在什么情況下什么時(shí)間能夠向哪個(gè)部門提出建議，該部門應(yīng)該在什么時(shí)間給予什么形式的答復(fù)上明確立法。其次是落實(shí)公眾監(jiān)督程序，即公眾監(jiān)督包括哪些方面，公眾應(yīng)該向哪一部門舉報(bào)環(huán)境污染的行為，由哪一部門負(fù)責(zé)處理等。此外，對(duì)于是否采納公眾的意見(jiàn)也要做出解釋和說(shuō)明。另外，為了讓東洞庭湖濕地公眾參與環(huán)保行為更具成效性，可以嘗試加入“回應(yīng)制度”，以起到敦促相關(guān)職能部門認(rèn)真對(duì)待公眾提出的建議、舉報(bào)、質(zhì)詢的作用。對(duì)反饋信息的及時(shí)合理處理，增強(qiáng)公眾參與的積極性，使公眾參與不再流于形式，而起到真正有效的作用。

3.立法明確環(huán)保NGO在濕地保護(hù)中的地位和作用。首先，政府應(yīng)該在政策上支持本土非政府組織的成立，降低其注冊(cè)門檻并簡(jiǎn)化注冊(cè)要求。同時(shí)，要進(jìn)一步落實(shí)對(duì)非政府環(huán)保NGO的優(yōu)惠政策，如稅收優(yōu)惠。其次，應(yīng)該通過(guò)立法建立環(huán)保NGO參與濕地保護(hù)項(xiàng)目的程序機(jī)制，以保護(hù)其在實(shí)施項(xiàng)目中的權(quán)利、義務(wù)。最后，本土環(huán)保NGO應(yīng)該積極地尋求與世界自然基金會(huì)（WWF）、濕地國(guó)際(WI)等重要國(guó)際環(huán)保組織合作，宣傳介紹東洞庭湖濕地保護(hù)工作以及濕地保護(hù)優(yōu)先項(xiàng)目，爭(zhēng)取國(guó)際援助和資金支持，全方位引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)與資金，開(kāi)展?jié)竦乇Ｗo(hù)項(xiàng)目，推動(dòng)合作進(jìn)程。

（三）建立健全東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)公眾參與相關(guān)制度

1.完善濕地自然保護(hù)區(qū)環(huán)境信息公開(kāi)制度。環(huán)境信息公開(kāi)是公眾實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的首要前提，所以公眾參與濕地保護(hù)制度的建設(shè)首先必須建立環(huán)境信息公開(kāi)制度[6]。東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)環(huán)境信息公開(kāi)應(yīng)該明確以下內(nèi)容：一是明確保護(hù)區(qū)環(huán)境信息發(fā)布的主體。掌握相關(guān)信息的政府、企業(yè)與團(tuán)體有向社會(huì)公眾提供濕地信息的義務(wù)。因?yàn)楫?dāng)?shù)卣鳛闈竦毓芾淼男姓C(jī)構(gòu)，其掌握的濕地信息最全面也最充分；企業(yè)一般是污染環(huán)境和生態(tài)破壞的主體，也應(yīng)該是承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的主體；任何個(gè)人和團(tuán)體通過(guò)合法途徑進(jìn)行的調(diào)查、分析測(cè)試和科學(xué)研究后形成的信息，也應(yīng)當(dāng)通過(guò)正常渠道發(fā)布，使公眾更加充分地獲取濕地信息[7]。二是明確東洞庭湖保護(hù)區(qū)信息公開(kāi)的方式。即通過(guò)政府、企業(yè)等義務(wù)主體主動(dòng)公開(kāi)和依公眾的申請(qǐng)公開(kāi)兩種方式實(shí)現(xiàn)。三是明確濕地信息公開(kāi)的內(nèi)容及范圍。政府公布的信息內(nèi)容應(yīng)包括濕地資源現(xiàn)狀信息、政府對(duì)濕地環(huán)境保護(hù)或改善的措施以及相關(guān)濕地立法情況；企業(yè)應(yīng)公布的信息包括排污種類、污染產(chǎn)生量、污染處置狀況、污染防治情況及環(huán)評(píng)結(jié)果等。

2.建立東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。保護(hù)區(qū)核心區(qū)周邊都是遠(yuǎn)離市區(qū)的農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)收入和生活水平與岳陽(yáng)市城鎮(zhèn)居民仍有較大差距。城市在享受東洞庭湖保護(hù)區(qū)發(fā)揮的生態(tài)效益，卻讓生活較為貧困的人為保護(hù)犧牲利益或承擔(dān)保護(hù)的代價(jià)，這顯然有失公平。因此，我們應(yīng)當(dāng)針對(duì)因環(huán)保而對(duì)保護(hù)區(qū)周邊居民所造成的利益損害問(wèn)題，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提出合理的補(bǔ)償措施。首先是財(cái)政補(bǔ)貼。應(yīng)該加大國(guó)家財(cái)政預(yù)算直接撥款的力度，建立分級(jí)補(bǔ)償體制，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定中央、省、市、縣各級(jí)財(cái)政支出或承擔(dān)比例。也可以借鑒韓國(guó)的做法，以直接減免稅的方式補(bǔ)償保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的損失；或者采取實(shí)物補(bǔ)償和政策優(yōu)惠補(bǔ)償?shù)确椒?。其次，要明確農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)損失評(píng)定程序和標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)農(nóng)民遭受損失后向哪個(gè)部門提出補(bǔ)償申請(qǐng)、損失由哪一方來(lái)評(píng)估、評(píng)估損失的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償?shù)谋壤ǘ嗌俚葐?wèn)題提出細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。

另外，政府除了對(duì)以上環(huán)境保護(hù)犧牲利益者進(jìn)行補(bǔ)償外，還應(yīng)要求對(duì)東洞庭湖濕地開(kāi)發(fā)利用或生態(tài)破壞的相關(guān)主體、在濕地資源利用過(guò)程中獲得利益者，實(shí)施生態(tài)環(huán)境反哺，以求濕地環(huán)境及生態(tài)功能的恢復(fù)。在東洞庭湖濕地自然保護(hù)區(qū)，周邊的工業(yè)企業(yè)、拍賣砂石開(kāi)采權(quán)而獲得高稅收的政府、洞庭湖每天過(guò)往的運(yùn)砂船經(jīng)營(yíng)者和大面積人工種植蘆葦?shù)娜敇I(yè)公司都屬于這類補(bǔ)償主體。

3.建立有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。建立環(huán)保激勵(lì)機(jī)制能夠有效動(dòng)員公眾參與環(huán)境保護(hù)，讓社會(huì)公眾與環(huán)境污染作斗爭(zhēng)，緩解政府環(huán)境管理部門人力、財(cái)力有限的工作壓力[8]。具體到東洞庭湖保護(hù)區(qū)來(lái)說(shuō)，可以鼓勵(lì)公眾舉報(bào)企業(yè)排污問(wèn)題、“電打魚”和“迷魂陣”等非法捕撈行為、保護(hù)區(qū)偷獵盜獵毒害國(guó)家保護(hù)動(dòng)物行為。如經(jīng)查實(shí)，應(yīng)根據(jù)其貢獻(xiàn)程度給與舉報(bào)者一定數(shù)額的獎(jiǎng)勵(lì)。當(dāng)然，公眾向哪個(gè)部門舉報(bào)、由哪個(gè)部門核查、所設(shè)獎(jiǎng)金資金的來(lái)源及獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)等完整細(xì)致的規(guī)定要在制度中體現(xiàn)。

4.建立并推動(dòng)?xùn)|洞庭湖濕地生態(tài)旅游型社區(qū)的發(fā)展。東洞庭湖區(qū)濕地資源豐富，開(kāi)展?jié)竦厣鷳B(tài)旅游前景廣闊?，F(xiàn)階段東洞庭湖濕地生態(tài)旅游模式可嘗試以下內(nèi)容：觀君山島、賞湖光水色；保護(hù)區(qū)觀鳥；品嘗洞庭湖濕地野生果實(shí)菱角、茨實(shí)、蓮藕等。發(fā)展這些生態(tài)旅游項(xiàng)目，既可以在一定程度上增加社區(qū)居民的收入，提高社區(qū)公眾的自覺(jué)意識(shí)，推動(dòng)社區(qū)主動(dòng)參與生態(tài)保護(hù)，減少對(duì)濕地資源的直接開(kāi)發(fā)利用，又可以通過(guò)生態(tài)旅游過(guò)程對(duì)游客進(jìn)行濕地保護(hù)的教育宣傳[9]。但基于目前東洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性，在進(jìn)行濕地生態(tài)旅游資源開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程中，必須遵循生態(tài)學(xué)規(guī)律，堅(jiān)持保護(hù)性開(kāi)發(fā)原則，有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)濕地資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)與利用。

[1]黃錫生，黃亞珍.論濕地保護(hù)法律制度的完善[EB/OL].[2006-03-20].http://www.enlaw.org/bmgl/stbh/200603/t20060320_3587.htm.

[2]瞿瑩華.濕地保護(hù)中的公眾參與研究[D].上海交通大學(xué),2007:23.

[3]中國(guó)環(huán)保聯(lián)合會(huì).中國(guó)環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告[EB/OL].[2006-09-10].http://www.newagri.cn/trade/agriculture/2006091028745.shtm l.

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[8]汪麗霞.我國(guó)環(huán)境法公眾參與原則的不足與完善 [J].華商，2008（20）:173-175.

[9]莊大昌，等.我國(guó)濕地生態(tài)旅游資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用研究[J].經(jīng)濟(jì)地理，2003（4）:554-557

Im provementof Public Participation System in the East Dongting Lake Nature Reserve

WU Yong1，TIAN Ben2
（1.College of Law,Xiangtan University,Xiangtan 411005,China;2.Yueyang VocationalCollege,Yueyang 414000,China）

We havemade some achievements in thework of public participation in the EastDongting Lake Nature Reserve.However,there is stillnota sound legal system for itand there existsome problems such as low awareness of public participation and insufficient legal base for public participation.This paper suggests thatwe can improve public participation system in the EastDongting Lake Nature Reserve by strengthening publicizing and education,establishing law for public participation andmaking relevantsystems for public participation.In thisway,public participation can play an important role in environmental protection andmanagement in the EastDongting Lake Nature Reserve.

the EastDongting Lake Nature Reserve;wetland protection;public participation

C916.2

A

1674-9014（2012）03-0011-05

2012-01-12

吳 勇，男，湖南慈利人，湘潭大學(xué)法學(xué)院副教授，博士，湖南省洞庭湖區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究會(huì)理事，研究方向?yàn)榄h(huán)境侵權(quán)救濟(jì)、環(huán)境訴訟、國(guó)際環(huán)境法。

田 皓）