劉 暢

（吉林大學(xué) 公共衛(wèi)生學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春130012）

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下我國(guó)食品安全規(guī)制的困境與完善對(duì)策

劉 暢

（吉林大學(xué) 公共衛(wèi)生學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春130012）

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，食品安全不僅關(guān)系著廣大人民群眾的身體健康和生命安全，還影響著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定。而我國(guó)目前，由于食品安全規(guī)制建設(shè)起步較晚，其在基礎(chǔ)性法律規(guī)范制定、安全標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與體系化、行政管理體制等方面還存在諸多問(wèn)題。因此，健全食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，建立高效的食品安全管理體制，引入食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析制度，完善食品安全規(guī)制的法律體系，勢(shì)必成為今后我國(guó)食品安全規(guī)制改革的重中之重。

食品安全；食品安全法律制度；風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制

一、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下食品安全規(guī)制的解讀

當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展具有較大的不確定性和潛在的風(fēng)險(xiǎn)，它既是一個(gè)常態(tài)管理的社會(huì)，也是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的非常態(tài)管理社會(huì)。因此，無(wú)論我們是否承認(rèn)，人類社會(huì)都在經(jīng)歷著由“工業(yè)社會(huì)”向“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變不僅意味著社會(huì)生產(chǎn)力和科技水平的提高，同時(shí)也意味著人們生活方式和制度設(shè)計(jì)的變更。因?yàn)?，只有?dāng)基于傳統(tǒng)視角的現(xiàn)代制度設(shè)計(jì)和政治運(yùn)作對(duì)于這一時(shí)代轉(zhuǎn)變展開積極回應(yīng)后，社會(huì)需求才能與社會(huì)發(fā)展處于一種同步狀態(tài)［1]。

事實(shí)上，無(wú)論是農(nóng)業(yè)社會(huì)還是工業(yè)社會(huì)，“零風(fēng)險(xiǎn)”的生活狀態(tài)始終都是人類的一種夢(mèng)想。在工業(yè)社會(huì)時(shí)期，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，不僅沒(méi)有將風(fēng)險(xiǎn)的種類降低，反而使其有所增加。例如，各種添加劑的發(fā)明，雖然使食物的種類、口感和保存期限都得到了不同程度的提升，但同時(shí)也增加了食品污染的可能性。也就是說(shuō)，“我們經(jīng)歷了一次這樣的革命，那就是識(shí)別隨科技而來(lái)的副作用并努力去控制他們?！保?]因此，對(duì)于人類社會(huì)而言，問(wèn)題的關(guān)鍵不在于風(fēng)險(xiǎn)的是否發(fā)生，而是我們?nèi)绾文軐⒏鞣N風(fēng)險(xiǎn)控制在大眾所能承受的范圍之內(nèi)。

具體到食品安全領(lǐng)域中，“風(fēng)險(xiǎn)”更是無(wú)處不在。因?yàn)?，不僅食品及其原料本身天然存在有害物質(zhì)，而且，食品及其原料在生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、包裝、儲(chǔ)存、銷售、烹調(diào)等各個(gè)環(huán)節(jié)中（即“從田頭到餐桌”），都會(huì)因?yàn)檗r(nóng)藥、廢水、污水、病蟲害、霉菌毒素、食品添加劑等因素的作用，而產(chǎn)生有害身體健康和生命安全的危險(xiǎn)［3]。食品安全風(fēng)險(xiǎn)和事故的出現(xiàn)，是已到來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的一部分。那么，究竟如何才能將“食品安全風(fēng)險(xiǎn)”控制在大眾可以承受的范圍之內(nèi)？這就需要在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的基礎(chǔ)上，對(duì)食品安全進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分析。

何謂風(fēng)險(xiǎn)分析？它指的是由風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)交流三個(gè)基本要素共同構(gòu)成的一個(gè)科學(xué)規(guī)制體系。在這個(gè)體系中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不僅可以為突發(fā)食品安全事件的處理提供科學(xué)依據(jù)，同時(shí)也是制訂和修改食品安全標(biāo)準(zhǔn)，確定食品安全監(jiān)管重點(diǎn)，以及評(píng)價(jià)食品安全規(guī)制措施實(shí)施效果的必要依據(jù)。風(fēng)險(xiǎn)管理則體現(xiàn)為一種過(guò)程化，在這一過(guò)程中，管理者要權(quán)衡可以接受的、需要減少的或者降低的風(fēng)險(xiǎn)性，并選擇和實(shí)施恰當(dāng)?shù)囊?guī)制措施。而風(fēng)險(xiǎn)交流則確保生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者和相關(guān)的利益主體獲得必要信息，減少食品安全危害的發(fā)生，并促使風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估更為有效地發(fā)揮作用。因此，利用風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論來(lái)研究、加強(qiáng)和完善我國(guó)食品安全規(guī)制，為該問(wèn)題的研究解決提供了一個(gè)新的視角。

二、我國(guó)食品安全規(guī)制的現(xiàn)實(shí)困境

目前，我國(guó)食品安全法制建設(shè)在經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展和積淀后，已取得了顯著成效。如，相繼頒布了《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《食品安全法》等專門性法律。此外，在制度實(shí)施方面，建立了食品安全追溯制度、信息收集制度、安全標(biāo)準(zhǔn)制度等多項(xiàng)食品安全規(guī)制制度。但是，我們也應(yīng)清醒得看到，由于我國(guó)食品安全法制建設(shè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，消費(fèi)者對(duì)食品安全的認(rèn)知度不高等原因，致使我國(guó)食品安全規(guī)制還存在諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，食品安全法律法規(guī)的系統(tǒng)性與專業(yè)性不強(qiáng)。我國(guó)目前現(xiàn)存的一些涉及食品安全規(guī)制的法律法規(guī)比較落后，其規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、涉及的對(duì)象無(wú)法滿足新形勢(shì)下食品安全規(guī)制的需要，并且很難將分散在各相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的執(zhí)法職能進(jìn)行統(tǒng)一和整合，很容易出現(xiàn)法律監(jiān)管上的盲區(qū)和誤區(qū)。因此，可以說(shuō)雖然我國(guó)制定了《食品安全法》，在一定程度上彌補(bǔ)了食品安全立法方面的不足，但是，要想建立一個(gè)科學(xué)、高效的食品安全規(guī)制法律體系，尚需一段相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的努力。

其次，食品安全委員會(huì)職能定位模糊。根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，我國(guó)成立了食品安全委員會(huì)。但從該委員會(huì)的職能設(shè)置看，其與發(fā)達(dá)國(guó)家的食品安全委員會(huì)卻有著本質(zhì)的不同。例如，日本和歐盟的食品安全委員會(huì)都是獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，專司風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估職能。而我國(guó)的食品安全委員會(huì)則被定性為議事協(xié)調(diào)部門，在具有風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估職能的同時(shí)也兼有風(fēng)險(xiǎn)管理的職能，并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理的相分離。再次，我國(guó)《食品安全法》中并沒(méi)有明確規(guī)定食品安全委員會(huì)的成員性質(zhì)、人數(shù)和職能，這也導(dǎo)致了食品安全委員會(huì)的構(gòu)成、分工和職能的模糊性。因此，如何實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的職能分離，從而發(fā)揮食品安全委員會(huì)的真正作用，應(yīng)是我國(guó)下一步食品安全規(guī)制改革所應(yīng)解決的問(wèn)題。

再次，政府監(jiān)管體系缺失。根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，在國(guó)務(wù)院下設(shè)食品安全委員會(huì)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門的食品安全工作，而質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門則依照其本部門的職責(zé)，分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通等活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。因此，僅從《食品安全法》的規(guī)定來(lái)看，我國(guó)的食品安全管理體制除了強(qiáng)化國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)和明確食品安全委員會(huì)的綜合協(xié)調(diào)職能之外，各管理部門及其責(zé)任分工并沒(méi)有發(fā)生根本性的改變，依然沿用了多部門分段管理的模式。而這種模式已經(jīng)被證明了很難有效的實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全的規(guī)制。

最后，食品安全標(biāo)準(zhǔn)體制明顯欠缺。在全球經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，實(shí)施科學(xué)而又嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，不僅是保障本國(guó)食品安全的有力武器，同時(shí)還是在國(guó)際貿(mào)易中的一種自我技術(shù)保護(hù)手段。目前在我國(guó)的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中，只有40%左右等同或等效地采用了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。這就造成了我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)缺乏必要的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，不僅為食品安全留下了隱患，還直接影響了食品出口貿(mào)易。此外，我國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系還存在標(biāo)準(zhǔn)短缺，標(biāo)準(zhǔn)復(fù)審和修訂不及時(shí)、實(shí)效性差，標(biāo)準(zhǔn)體系不配套、缺乏協(xié)調(diào)性等諸多問(wèn)題，應(yīng)該說(shuō)，如何建立科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖称钒踩珮?biāo)準(zhǔn)體系已經(jīng)成為困擾中國(guó)食品安全問(wèn)題的重心所在。

三、我國(guó)食品安全規(guī)制的完善對(duì)策

（一）完善食品安全規(guī)制的法律體系

首先，貫徹“消費(fèi)者利益優(yōu)先”的指導(dǎo)思想。我國(guó)的《食品安全法》中雖然沒(méi)有以法條的形式直接體現(xiàn)出“消費(fèi)者優(yōu)先”的指導(dǎo)思想，但是整部法律的核心價(jià)值之一就是以“消費(fèi)者利益優(yōu)先”，這種理念的提出也符合了目前我國(guó)食品安全規(guī)制發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。因此，在今后的立法工作中，我國(guó)應(yīng)將“消費(fèi)者利益優(yōu)先”理念作為修改和制定食品安全配套法律法規(guī)的最高價(jià)值準(zhǔn)則。同時(shí)也要重視消費(fèi)者與食品安全行政機(jī)構(gòu)之間的信息交流，廣泛聽取消費(fèi)者的各種意見，并將其中的合理化建議反映到食品安全規(guī)制中，使得“消費(fèi)者利益優(yōu)先”理念能夠真正發(fā)揮實(shí)際作用。

其次，加強(qiáng)法律法規(guī)的系統(tǒng)性和專業(yè)性?！妒称钒踩ā返念C布，使我國(guó)食品安全行政機(jī)關(guān)和企業(yè)實(shí)現(xiàn)了有法可依，國(guó)民也擁有了權(quán)益保障的第一道屏障。但是食品安全問(wèn)題并不是僅依靠一部法律就能實(shí)現(xiàn)的，它需要建立和完善一整套食品安全法律法規(guī)體系。參照發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)在《食品安全法》的基礎(chǔ)上，制定一個(gè)包括相關(guān)配套法規(guī)在內(nèi)的，覆蓋營(yíng)養(yǎng)改善、健康增進(jìn)、信息公開等方面的法律體系。同時(shí)也應(yīng)加強(qiáng)食品安全的專業(yè)性立法，如在保健食品、轉(zhuǎn)基因食品等領(lǐng)域?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)應(yīng)將食品安全規(guī)制對(duì)象專業(yè)化、系統(tǒng)化，科學(xué)地分析和定位其規(guī)制的范圍，從而避免出現(xiàn)以往存在的法律上的盲區(qū)和誤區(qū)。

（二）引入食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析制度

首先，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理的分離。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是風(fēng)險(xiǎn)管理的前提，如果風(fēng)險(xiǎn)管理與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估職能合一，勢(shì)必不能中立、公正、有效的進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理［4]。因此，我國(guó)應(yīng)參照國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，明確食品安全委員會(huì)的職能——風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，打破原本由食品安全行政部門統(tǒng)一執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)管理與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估職能的權(quán)力格局。也就是說(shuō)，應(yīng)先由食品安全委員會(huì)進(jìn)行科學(xué)、中立的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，再由食品安全行政部門根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。以此實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的分離。但這里也需強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，由于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有著較高的技術(shù)和專業(yè)要求，因此，食品安全委員會(huì)的構(gòu)成應(yīng)是由各領(lǐng)域的專家組成。而為了保持專家系統(tǒng)的獨(dú)立客觀立場(chǎng)，還應(yīng)明確專家的選聘、人數(shù)、職能、權(quán)利義務(wù)等，以此真正發(fā)揮專家系統(tǒng)的權(quán)威性、科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

其次，確保風(fēng)險(xiǎn)信息的對(duì)稱與流暢。為此，我國(guó)不僅要建立一個(gè)信息的發(fā)布渠道，同時(shí)還要建立一個(gè)信息的收集渠道，實(shí)現(xiàn)信息的雙軌運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理的有效性和權(quán)威性。例如，我國(guó)應(yīng)加大風(fēng)險(xiǎn)信息的透明度，應(yīng)將食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定目的、內(nèi)容和參考基準(zhǔn)等公諸于眾，從而提高法律法規(guī)的公信力。同時(shí)還應(yīng)開展多元化的信息交流方式，使消費(fèi)者能真正參與到食品安全監(jiān)管當(dāng)中來(lái)。

（三）建立高效的食品安全行政管理體制

首先，明確各部門的職權(quán)劃分。法治社會(huì)要求任何組織或個(gè)人的任何活動(dòng)都必須遵循法律的規(guī)定，嚴(yán)格依法辦事。根據(jù)我國(guó)《食品安全法》第6條的規(guī)定，“縣級(jí)以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通、密切配合，按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任。”該法條雖然明確了食品安全規(guī)制的行政主體有哪些，但卻沒(méi)有明確各主體之間權(quán)限范圍。因此，我國(guó)必須以法律的形式重新對(duì)食品安全監(jiān)管部門的監(jiān)管職能和權(quán)限予以明確，對(duì)監(jiān)管職能存在交叉和重復(fù)之處進(jìn)行分工確認(rèn)，防止相互推脫情況的出現(xiàn)。

其次，建立無(wú)接縫制管理體制。食品安全規(guī)制中存在多樣化的管理部門是正常的，但是九龍治水、各管一灘則是異常的。縱觀我國(guó)近些年發(fā)生的食品安全事故，由于食品安全行政部門之間的合作不足導(dǎo)致?lián)p害的發(fā)生甚至擴(kuò)大的情況屢見不鮮。因此，在職責(zé)明確、分工合理的前提下，消除部門之間的人為分割，建立高效的食品安全管理機(jī)制顯得尤為的重要。為此，我國(guó)可以根據(jù)各行政部門自身的特點(diǎn)，統(tǒng)籌各部門的規(guī)劃、計(jì)劃和決策，完善各部門管理中的共性制度，整合各部門的執(zhí)法力量，進(jìn)而消除部門之間、環(huán)節(jié)之間、地域之間管理的沖突、重復(fù)與空白，為實(shí)現(xiàn)食品安全全程化管理建構(gòu)一種高效的行政協(xié)調(diào)機(jī)制［5]。

（四）健全食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系

首先，提高食品安全標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性?！叭矍璋贰弊寚?guó)人對(duì)乳制品行業(yè)失掉信心，“起云劑”讓民眾對(duì)飲料行業(yè)失去信心。而隨之而來(lái)的就是，民眾對(duì)整個(gè)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系提出了強(qiáng)烈質(zhì)疑。同時(shí)，根據(jù)《食品安全法》第23條的規(guī)定，食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù)是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，同時(shí)還要參照相關(guān)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果。因此，我國(guó)今后應(yīng)將食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定的重心切實(shí)轉(zhuǎn)向?qū)κ称钒踩M(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析與控制，力求通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的制定和提升來(lái)引導(dǎo)食品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。另外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)外食品安全標(biāo)準(zhǔn)的跟蹤與研究，使我國(guó)的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)能更好地適應(yīng)食品安全監(jiān)管全球化的需要，從而提高我國(guó)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，更好地保障公眾身體健康和生命安全。

其次，明確食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定程序?？茖W(xué)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)需要內(nèi)容與程序的雙重保障，而我國(guó)的《食品安全法》雖然以整章的形式規(guī)定了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定原則、法律效力、標(biāo)準(zhǔn)類型、標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，但卻沒(méi)有明確食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定程序。因此，我國(guó)應(yīng)以法律的形式對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的制定程序加以嚴(yán)格的規(guī)制。如，應(yīng)明確程序制定的三方主體，即標(biāo)準(zhǔn)的起草方，審議方和批準(zhǔn)方。同時(shí)，還要明確程序制定的步驟，即制定安全標(biāo)準(zhǔn)的研制計(jì)劃，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，確定起草單位，起草標(biāo)準(zhǔn)草案并廣泛征求意見，委員會(huì)審查，衛(wèi)生部批準(zhǔn)等。同時(shí)，這里需強(qiáng)調(diào)指出的是在制定標(biāo)準(zhǔn)研制計(jì)劃程序之后，應(yīng)增加一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果作為起草和審查的科學(xué)依據(jù)，這也是《食品安全法》明確規(guī)定的。

［1]楊春福．風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的法理解讀．［J]．法制與社會(huì)發(fā)展，2011（6）：106．

［2]［英]費(fèi)斯科霍夫，等．人類可接受風(fēng)險(xiǎn)［M]．王紅漫，譯．北京：北京大學(xué)出版社，2009：2．

［3]沈巋．風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行政法治問(wèn)題——以食品安全監(jiān)管領(lǐng)域?yàn)槔跩]．浙江學(xué)刊，2011（3）：18．

［4]劉暢．從警察權(quán)介入的實(shí)體法規(guī)制轉(zhuǎn)向自主規(guī)制——日本食品安全規(guī)制改革及啟示［J]．求索，2010（2）：127．

［5]張濤．食品安全法律規(guī)制研究［M]．廈門：廈門大學(xué)出版社，2006：159－160．

The Predicament of Our Country's Food Safety Regulation in Risky Society and Strategy of Perfection

LIU Chang
（College of Public Sanitation，Jilin University，Changchun 130012，China）

In risky society food safety does not only concern the great masses'health and life security，but also affects economic development and social stability．At present in China due to the late beginning of food safety regulation construction，there are many problems in the making of basic law regularization，in the scientificity and systematicness of safety standard and in the system of administrative management．Therefore，the perfection of food safety norm system，the establishment of effective food safety management system，the introduction of food safety risk analysis system and the perfection of food safety regulation law system are of vital importance to our country's food safety regulation reform afterwards．

Food Safety；Food Safety Law System；Risk Regulation

C913．33

A

1001－6201（2012）04－0021－04

2012－02－28

吉林省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（2012BS02）；吉林省衛(wèi)生廳軟課題項(xiàng)目（2011R001）；吉林大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目（2011QY047）；日本住友財(cái)團(tuán)亞洲共同研究項(xiàng)目（108025）。

劉暢（1982－），女，吉林長(zhǎng)春人，吉林大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院講師，法學(xué)博士，吉林大學(xué)公共管理博士后科研流動(dòng)站研究人員。

［責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波]