蔡先鳳

(寧波大學(xué)法學(xué)院，浙江寧波 315211)

核事故損害賠償責(zé)任:理論分析與制度安排

蔡先鳳

(寧波大學(xué)法學(xué)院，浙江寧波 315211)

隨著核電事業(yè)的快速發(fā)展，核事故損害賠償責(zé)任制度顯得日益重要。在核損害責(zé)任國(guó)際公約框架下，建立健全國(guó)內(nèi)核事故損害責(zé)任制度，將有利于保護(hù)公眾的利益，促進(jìn)核工業(yè)的健康發(fā)展以及核能領(lǐng)域的國(guó)際合作。核事故損害民事責(zé)任制度須遵循嚴(yán)格責(zé)任和絕對(duì)責(zé)任、唯一責(zé)任或責(zé)任集中、責(zé)任限制、強(qiáng)制性責(zé)任保險(xiǎn)或財(cái)務(wù)保證、單一管轄法院管轄、國(guó)家介入、不歧視等基本原則。中國(guó)現(xiàn)行核事故損害責(zé)任制度存在重大缺陷，即原子能法和核事故損害賠償法闕如、國(guó)務(wù)院《批復(fù)》無(wú)法有效適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。中國(guó)應(yīng)該考慮到發(fā)生核事故與核事故損害賠償?shù)目赡苄裕M早作出相應(yīng)的制度安排。

核事故損害;賠償責(zé)任;基本原則;制度安排

1954年6月，蘇聯(lián)奧布寧斯克5兆瓦核電站并網(wǎng)發(fā)電，人類(lèi)首次實(shí)現(xiàn)核能和平利用。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)(IAEA)核反應(yīng)堆信息系統(tǒng)(PRIS)的數(shù)據(jù)顯示，截止到2011年11月，全球共有32個(gè)國(guó)家和地區(qū)的434座核電站在運(yùn)行，總裝機(jī)容量36 758萬(wàn)千瓦，在建機(jī)組64臺(tái)①詳情可參見(jiàn)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的動(dòng)力反應(yīng)堆信息系統(tǒng)(Power Reactor Information System of the International Atomic Energy Agency)的網(wǎng)站:http://www.iaea.or.at/programmes/a2/，2011年12月10日瀏覽。。目前，世界能耗的85%來(lái)自煤炭、石油、天然氣等化石燃料。大量燃燒化石燃料所產(chǎn)生的二氧化硫、二氧化碳、氮氧化物、一氧化碳等物質(zhì)既污染環(huán)境，又使地球上的化石燃料儲(chǔ)量日益減少乃至枯竭。人類(lèi)面臨著后續(xù)替代能源的抉擇。半個(gè)世紀(jì)國(guó)際核電建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)也充分證明，核電是一種經(jīng)濟(jì)、可靠、清潔的新能源，和平利用原子能具有廣泛的可能性。核電站已經(jīng)成為推動(dòng)現(xiàn)代文明進(jìn)步的一種現(xiàn)實(shí)力量。核電有助于保障全球能源安全、應(yīng)對(duì)氣候變化及減少空氣污染。但是，發(fā)展核電會(huì)帶來(lái)地區(qū)性乃至國(guó)際性的風(fēng)險(xiǎn)，即發(fā)生重大或特大核事故時(shí)，放射性污染將會(huì)造成人體健康、財(cái)產(chǎn)及環(huán)境等方面的嚴(yán)重?fù)p害。人類(lèi)已經(jīng)歷了三次嚴(yán)重的核電站事故，即1979年美國(guó)三里島核電站事故、1986年前蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站事故以及2011年日本福島第一核電站因強(qiáng)震和海嘯導(dǎo)致的核泄漏事故。

發(fā)展核電是現(xiàn)階段中國(guó)滿足電力需求、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、保障能源安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，是順應(yīng)世界能源利用趨勢(shì)的正確選擇。中國(guó)大陸已有6座核電站13臺(tái)核電機(jī)組投入商業(yè)運(yùn)行，裝機(jī)容量為1 080.8萬(wàn)千瓦;在建核電機(jī)組28臺(tái)，裝機(jī)容量為3 087萬(wàn)千瓦，是目前世界上在建核電機(jī)組規(guī)模最大的國(guó)家。中國(guó)的核電站總體運(yùn)行安全，各類(lèi)研究堆、核燃料循環(huán)設(shè)施等在役核設(shè)施安全可控。2007年10月，國(guó)家發(fā)改委正式發(fā)布的《核電中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃(2005－2020年)》確定中國(guó)核電的發(fā)展目標(biāo)是，到2020年，核電運(yùn)行裝機(jī)容量爭(zhēng)取達(dá)到4 000萬(wàn)千瓦;核電年發(fā)電量達(dá)到2 600～2 800億千瓦時(shí)。在目前在建和運(yùn)行核電容量1 696.8萬(wàn)千瓦的基礎(chǔ)上，新投產(chǎn)核電裝機(jī)容量約2 300萬(wàn)千瓦。同時(shí)，考慮核電的后續(xù)發(fā)展，2020年末在建核電容量應(yīng)保持1 800萬(wàn)千瓦左右?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年(2011－2015年)規(guī)劃綱要》指出，在確保安全的基礎(chǔ)上高效發(fā)展核電，重點(diǎn)在東部沿海和中部部分地區(qū)發(fā)展核電。2011年3月日本福島核泄漏事故發(fā)生后，國(guó)務(wù)院決定，切實(shí)加強(qiáng)正在運(yùn)行核設(shè)施的安全管理，全面審查在建核電站，要用最先進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)所有在建核電站進(jìn)行安全評(píng)估，不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的要立即停止建設(shè);嚴(yán)格審批新上核電項(xiàng)目;抓緊編制核安全規(guī)劃，調(diào)整完善核電發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，核安全規(guī)劃批準(zhǔn)前，暫停審批核電項(xiàng)目包括開(kāi)展前期工作的項(xiàng)目。

國(guó)際社會(huì)在1997年至2004年間完成了核損害民事責(zé)任相關(guān)公約的最新修訂，各核電國(guó)家也應(yīng)該順勢(shì)將國(guó)際核責(zé)任法有機(jī)地融合到各自相應(yīng)的國(guó)內(nèi)法之中。

一、核事故或核事件與核事故損害

(一)核事故或核事件的涵義

核事故或核事件(nuclear accident or nuclear incident)是指人類(lèi)在和平開(kāi)發(fā)利用核能的活動(dòng)中所發(fā)生并給人體健康、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境等造成損害的災(zāi)禍或者非同尋常的重大事情②根據(jù)國(guó)際核事件分級(jí)表(International Nuclear Event Scale，INES)，核事件分為7級(jí):較高的級(jí)別(4－7級(jí))被定為“事故”，較低的級(jí)別(1－3級(jí))被定為“事件(incidents)”。不具有安全意義的事件被歸類(lèi)為分級(jí)表以下的零級(jí)(Below Scale/No Safety Significance)，定為“偏離(deviations)”。與安全無(wú)關(guān)的事件被定為“分級(jí)表以外”。?！?997年核損害民事責(zé)任維也納公約》和《核損害補(bǔ)充賠償公約》規(guī)定:“核事件是指造成核損害的任何事件或有同樣起因的一系列事件，或僅就預(yù)防措施而言，則指產(chǎn)生造成此種損害的嚴(yán)重和緊迫威脅的上述事件。”2004年《巴黎公約》修正議定書(shū)規(guī)定:“‘核事件’是指造成核損害的任何事件或有相同起因的系列事件?！?/p>

美國(guó)《1988年普萊斯 －安德森修正法》(The Price－Anderson Amendments Act)規(guī)定:“‘核事件’是指由源材料、特殊核材料或核產(chǎn)品的放射性、有毒性、爆炸性或其他危險(xiǎn)性性能而引起或?qū)е碌?、在美?guó)境內(nèi)發(fā)生的任何事件包括非常核事件，此類(lèi)事件在美國(guó)境內(nèi)外引起人體傷害、生病、疾病、死亡、財(cái)產(chǎn)滅失或損害或者財(cái)產(chǎn)的用途喪失?！痹摲ㄟ€引入了“非常核事件”(extraordinary nuclear occurrence，ENO)的概念，它是指引起源材料、特殊核材料或核產(chǎn)品自其專(zhuān)用容器中大量外溢或散布，或者使場(chǎng)外輻射水平增加的任何事件。只能由核管會(huì)(Nuclear Regulatory Commission，NRC)或能源部長(zhǎng)最終和確定性地認(rèn)定此類(lèi)事件已經(jīng)或可能對(duì)場(chǎng)外的人員或財(cái)產(chǎn)造成實(shí)質(zhì)性的損害。核管會(huì)或能源部長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式闡述其做出此類(lèi)決定的標(biāo)準(zhǔn)。例如，核管會(huì)于1979年7月20日啟動(dòng)調(diào)查程序，以認(rèn)定三里島核事故是否構(gòu)成《普萊斯－安德森法》所規(guī)定的“非常核事件”③根據(jù)國(guó)際核事件分級(jí)表，1979年美國(guó)三里島核電站的事故為5級(jí)核事故。。核管會(huì)對(duì)專(zhuān)門(mén)工作組提供的資料和調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查后，于1980年4月17日認(rèn)定，三里島核事故不構(gòu)成《普萊斯－安德森法》所規(guī)定的“非常核事件”。

美國(guó)核管會(huì)明確了非常核事件認(rèn)定的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn):標(biāo)準(zhǔn)一，場(chǎng)外發(fā)生了放射性物質(zhì)的大量泄露，或者放射性物質(zhì)自貯存地泄露時(shí)，大大增加了場(chǎng)外的輻射水平;場(chǎng)外人員已經(jīng)或可能已經(jīng)暴露的輻射劑量超過(guò)了規(guī)定的水平;場(chǎng)外財(cái)產(chǎn)發(fā)生表面污染，且超過(guò)規(guī)定值;放射性物質(zhì)在運(yùn)輸過(guò)程中發(fā)生泄露，場(chǎng)外任何財(cái)產(chǎn)的表面污染水平超過(guò)規(guī)定值。標(biāo)準(zhǔn)二，事件如符合標(biāo)準(zhǔn)一，即可認(rèn)定其已經(jīng)導(dǎo)致或?qū)⒑芸赡軐?dǎo)致場(chǎng)外人員或財(cái)產(chǎn)的重大損害。而且，該事件在發(fā)生30日以內(nèi)，已經(jīng)造成場(chǎng)外5人以上的死亡或身體傷害;任何1人已經(jīng)或即將遭受250萬(wàn)美元以上的場(chǎng)外損害或已經(jīng)或即將遭受共計(jì)500萬(wàn)美元以上的場(chǎng)外損害;50人以上中的每人已經(jīng)或即將遭受共計(jì)5 000美元以上的場(chǎng)外損害，只要該損害達(dá)到了100萬(wàn)美元以上。

美國(guó)能源部也可以對(duì)“非常核事件”進(jìn)行認(rèn)定。能源部通過(guò)兩個(gè)部分的檢測(cè)認(rèn)定核事件的性質(zhì):第一部分認(rèn)定，是否泄漏或分散了相當(dāng)數(shù)量的核材料，是否引起現(xiàn)場(chǎng)外輻射水平的大幅度增加。這部分檢測(cè)的目的是認(rèn)定是否發(fā)生了增加人員或財(cái)產(chǎn)損害可能性的異?；蛞馔馇闆r。同時(shí)，必須調(diào)查出以下兩個(gè)結(jié)果之一:現(xiàn)場(chǎng)外一個(gè)以上的人員暴露或可能已經(jīng)暴露超過(guò)規(guī)定劑量水平的輻射;或者現(xiàn)場(chǎng)外財(cái)產(chǎn)發(fā)生超過(guò)規(guī)定劑量水平的表面污染。如果能源部得出了兩個(gè)結(jié)果之一，則第二部分將認(rèn)定現(xiàn)場(chǎng)外的人員或財(cái)產(chǎn)是否已經(jīng)或者將很可能遭受相當(dāng)?shù)膿p害。同時(shí)，必須調(diào)查出以下四個(gè)結(jié)果之一:(1)事件發(fā)生后的30天以內(nèi)，1人死亡、5人以上住院，須出示因暴露核材料而造成人身傷害的客觀證據(jù);(2)1人的財(cái)產(chǎn)損害大于或等于250萬(wàn)美元或財(cái)產(chǎn)損害總共為500萬(wàn)美元;(3)50人以上的財(cái)產(chǎn)損害大于或等于5 000美元或財(cái)產(chǎn)損害總共為500萬(wàn)美元以上;(4)因采取相應(yīng)的防護(hù)措施而造成了經(jīng)濟(jì)損失④See Report on the Price－Anderson Act and Its Potential Effects on Eureka County，Nevada［R］.2003，prepared for:The Board of Eureka County Commissioners Eureka，Nevada and Abigail C.Johnson Consulting Carson City，Nevada，prepared by:David S.Ziegler，AICP Ziegler Technical Carson City，Nevada，2003:6.。

德國(guó)《原子能法》、加拿大《核責(zé)任法》、羅馬尼亞《核損害民事責(zé)任法》、韓國(guó)《核損害賠償法》和烏克蘭《核能利用和輻射安全法》等也都對(duì)“核事件”進(jìn)行了類(lèi)似的定義。中國(guó)臺(tái)灣《核子損害賠償法》第9條規(guī)定:“本法所稱(chēng)核子事故，指由同一原因造成核子損害之單一事件或數(shù)個(gè)同時(shí)或先后接續(xù)發(fā)生之事件?！敝袊?guó)《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》第24條第5款規(guī)定:“‘核事故’是指核設(shè)施內(nèi)的核燃料、放射性產(chǎn)物、廢料或運(yùn)入運(yùn)出核設(shè)施的核材料所發(fā)生的放射性、毒害性、爆炸性或其他危害性事故，或一系列事故。”

(二)核事故損害及其分類(lèi)

核事故損害，是指人類(lèi)和平利用核能時(shí)，核設(shè)施在運(yùn)行中發(fā)生核事故，由于輻射源或核材料的放射性，或由放射性與毒性、爆炸性或其他危險(xiǎn)性相結(jié)合，從而對(duì)人體、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境等所造成的損害。核損害既包括對(duì)傳統(tǒng)民法所保護(hù)的人的生命權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等所造成的侵害，還包括對(duì)現(xiàn)代民法和環(huán)境法所共同保護(hù)的環(huán)境所造成的侵害。

《1997年維也納議定書(shū)》《1997年維也納公約》和《1997年核損害補(bǔ)充賠償公約》均規(guī)定，核損害是指生命喪失或人身傷害;財(cái)產(chǎn)的損失或損害;受損害環(huán)境(輕微者除外)的恢復(fù)措施費(fèi)用;由于環(huán)境的明顯損害所引起的收入損失，而這種收入是來(lái)自環(huán)境的任何利用或享用方面的經(jīng)濟(jì)利益;預(yù)防措施費(fèi)用以及由此類(lèi)措施引起的進(jìn)一步損失或損害;環(huán)境損害所造成的損失以外的任何其他經(jīng)濟(jì)損失，只要此類(lèi)損失為管轄法院一般民事責(zé)任法所認(rèn)可。2004年《巴黎公約》修正議定書(shū)在1964年和1982年議定書(shū)修正的《巴黎公約》第1條下增加和細(xì)化了“核損害”的概念內(nèi)涵，將經(jīng)濟(jì)損失、預(yù)防措施費(fèi)用、受損環(huán)境的恢復(fù)措施費(fèi)用以及因環(huán)境損害而產(chǎn)生的其他損失等構(gòu)成核事故損害的主要部分，使該公約第3條所規(guī)定的人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)損害兩大損害類(lèi)別的內(nèi)容更加豐富。有關(guān)“核損害”定義與同時(shí)增加的“恢復(fù)措施”、“預(yù)防措施”和“合理措施”等三個(gè)定義的具體內(nèi)容與《1997年維也納公約》和《1997年核損害補(bǔ)充賠償公約》的相關(guān)規(guī)定完全一致。

2003年《〈俄羅斯多邊核環(huán)境項(xiàng)目框架協(xié)定〉索賠、訴訟和賠償議定書(shū)》第1條除對(duì)核事件及核損害的界定與1997年國(guó)際核責(zé)任公約的相關(guān)規(guī)定完全一致外，其第3款還規(guī)定，當(dāng)核損害與核損害以外的損害由核事件引起，或者由核事件及一個(gè)以上的其他事件所引起時(shí)，這類(lèi)其他損害如果不能與核損害合理區(qū)分，則應(yīng)當(dāng)視為由該核事件引起的核損害⑤See Article 1(3)of Protocol on Claims，Legal Proceedings and Indemnification to the Framework Agreement on a Multilateral Nuclear Environmental Programme in the Russian Federation(Done at Stockholm on 21 May 2003).。

由上可見(jiàn)，國(guó)際核責(zé)任公約對(duì)“核損害”界定的范圍呈現(xiàn)逐步擴(kuò)張和細(xì)化的趨勢(shì)，尤其注重對(duì)環(huán)境的保護(hù)，這同時(shí)也充分反映了國(guó)際社會(huì)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的利益一致性以及加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)合作的時(shí)代潮流。

核電事業(yè)極具特殊性，核事故損害屬于高度危險(xiǎn)作業(yè)致人損害的侵權(quán)行為。核設(shè)施在運(yùn)輸與運(yùn)行過(guò)程中發(fā)生核事故時(shí)所造成的核損害與其他損害相比，具有危害性更大、空間更廣闊、時(shí)間更持久、后果更嚴(yán)重等特點(diǎn)。在現(xiàn)有核工業(yè)技術(shù)條件下，即使人們?cè)诟鱾€(gè)環(huán)節(jié)中采取非常謹(jǐn)慎的態(tài)度，仍難免發(fā)生危險(xiǎn)事故，可能造成對(duì)周?chē)h(huán)境中的人身、財(cái)產(chǎn)以及環(huán)境的損害。因此，核事故損害主要包括以下幾個(gè)方面。

(1)人體侵害。人體侵害主要指人身傷亡，即加害人的不法行為侵害他人的生命權(quán)、健康權(quán)，致使受害人傷殘或死亡。法律學(xué)上的生命是指自然人的生命，是人體維持其生存的基本的物質(zhì)活動(dòng)能力。人的生命是人的最高人格利益，具有至高無(wú)上的人格價(jià)值，是人具有民事權(quán)利能力的基礎(chǔ)。生命權(quán)是以自然人的生命安全利益為內(nèi)容的人格權(quán)，它以自然人的生命安全為客體，以維護(hù)人的生命活動(dòng)延續(xù)為基本內(nèi)容，其保護(hù)的對(duì)象，就是人的生命活動(dòng)能力。侵害生命權(quán)是以自然人的生命喪失為標(biāo)準(zhǔn)。法律學(xué)上的健康是指維持人體生命活動(dòng)的生理機(jī)能的正常運(yùn)作和功能的完善發(fā)揮。健康權(quán)是指自然人以其機(jī)體生理機(jī)能正常運(yùn)作和功能完善發(fā)揮，以其維持人體生命活動(dòng)的利益為內(nèi)容的人格權(quán)，其基本功能是維護(hù)人體機(jī)能和功能發(fā)揮的完善性。侵害健康權(quán)是侵權(quán)行為作用于人體，破壞了人的機(jī)體生理機(jī)能的正常運(yùn)作和功能的完善發(fā)揮，導(dǎo)致受害人的人體生理機(jī)能、發(fā)育、體質(zhì)等方面的綜合發(fā)展?fàn)顩r低于原有水平。侵害健康權(quán)的結(jié)果有三種形式:一是造成人身?yè)p害，經(jīng)過(guò)治療而痊愈;二是造成人身?yè)p害，經(jīng)過(guò)治療而留下殘疾;三是引起其他疾患。健康損害的可康復(fù)性和生命損害的不可逆轉(zhuǎn)性，是生命權(quán)和健康權(quán)的一個(gè)重要區(qū)別［1］。

(2)財(cái)產(chǎn)損害。財(cái)產(chǎn)損害通常是指因?yàn)榍趾?quán)利人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)而造成受害人經(jīng)濟(jì)上的損失。財(cái)產(chǎn)損害根據(jù)侵權(quán)行為侵害的不同對(duì)象主要分為兩類(lèi):一是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)益本身造成的損害;二是因侵害他人的生命健康權(quán)而造成的財(cái)產(chǎn)損失。核事故損害中的財(cái)產(chǎn)損害可按照侵權(quán)行為法中財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的有關(guān)規(guī)定妥善解決。但根據(jù)國(guó)內(nèi)和國(guó)際核法的有關(guān)規(guī)定，還有因采取預(yù)防措施所引起的損害問(wèn)題。例如，《1997年核損害民事責(zé)任維也納公約》第1條規(guī)定，“預(yù)防措施”系指核事件發(fā)生后，經(jīng)采取措施的國(guó)家法定主管部門(mén)批準(zhǔn)，任何人為防止或最大限度地減少公約相關(guān)分款中所述損害而采取的任何合理措施;“合理措施”系指根據(jù)管轄法院的法律，并考慮所有情況，認(rèn)為相應(yīng)和相當(dāng)?shù)拇胧?，例如，所造成損害的性質(zhì)和程度，或者在采取預(yù)防措施時(shí)，此類(lèi)損害風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)和程度;采取措施時(shí)，此類(lèi)措施可能有效的程度;以及相關(guān)的科學(xué)和技術(shù)專(zhuān)門(mén)知識(shí)?！逗藫p害補(bǔ)充賠償公約》對(duì)“預(yù)防措施”也有類(lèi)似的規(guī)定。羅馬尼亞《核損害民事責(zé)任法》的相關(guān)規(guī)定也體現(xiàn)了國(guó)際核責(zé)任公約的精神。

(3)環(huán)境損害。所謂環(huán)境損害，系指人為日常的、反復(fù)的活動(dòng)下所產(chǎn)生破壞維持人類(lèi)健康與安適生活的環(huán)境，而間接損害公眾之權(quán)利或利益或有損害之虞的事實(shí)，亦即以環(huán)境作為媒介，損害國(guó)民健康或有危害之虞者。環(huán)境損害的范圍，廣義上可包括自然生態(tài)的損害與經(jīng)環(huán)境媒介造成的環(huán)境損害。環(huán)境損害的特征如下:它是人為災(zāi)害，并經(jīng)長(zhǎng)期醞釀所產(chǎn)生;它是經(jīng)多重媒介體間接且繼續(xù)的侵害;其主體即加害人或被害人與損害的內(nèi)容常為不明確的多數(shù)［2］。從前在界定“環(huán)境損害”時(shí)普遍存在的問(wèn)題是:一方面，將因環(huán)境污染造成的個(gè)人生命健康損害和財(cái)產(chǎn)損害納入環(huán)境損害的范疇，按照一般的民事侵權(quán)責(zé)任的原理和標(biāo)準(zhǔn)界定這種損害的含義和范圍，而未體現(xiàn)“環(huán)境損害”本身的特性;另一方面，將“生態(tài)損害”(ecological damage)和“美學(xué)損害”(damage to aesthetic values)排除在賠償之外，將“環(huán)境”損害的賠償僅限于恢復(fù)措施和預(yù)防措施的合理費(fèi)用。出現(xiàn)這種疏漏的原因是，傳統(tǒng)的法律責(zé)任特別是民事責(zé)任視野的局限性，環(huán)境仍作為免費(fèi)的公共產(chǎn)品對(duì)待［3］。

目前，國(guó)際環(huán)境法對(duì)于“環(huán)境損害”尚無(wú)統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)的界定，環(huán)境條約和有關(guān)的國(guó)家實(shí)踐也往往根據(jù)具體情況而定。例如，1988年《南極礦物資源活動(dòng)管制公約》第1條將“環(huán)境損害”寬泛地定義為“對(duì)該環(huán)境或生態(tài)系統(tǒng)的生命的或非生命的組成部分的任何影響，包括除那些可以忽略不計(jì)的或按照本公約的規(guī)定被評(píng)價(jià)和判定為可以接受的損害之外的，對(duì)大氣、海洋或陸地生命的損害”。環(huán)境條約中的“環(huán)境損害”概念一般不包括人身傷害和財(cái)產(chǎn)損害。在國(guó)際司法判例中，將環(huán)境損害作為獨(dú)立權(quán)利主張的依據(jù)而提出的案例，有1974年的核試驗(yàn)案、1992年的瑙努含磷土地案和1993年的蓋巴斯科夫－拉基瑪洛大壩案等。由于環(huán)境損害的確定涉及國(guó)家責(zé)任，因此國(guó)家之間可能因確定環(huán)境損害的標(biāo)準(zhǔn)不同而發(fā)生爭(zhēng)議。1986年蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站事故曾引起受害國(guó)在食物放射性水平問(wèn)題上的爭(zhēng)議。后來(lái)，國(guó)際糧農(nóng)組織因此而提出了一項(xiàng)關(guān)于食物放射性水平的臨時(shí)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)［4］。

需要強(qiáng)調(diào)的是，核事故損害分類(lèi)中的人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損害和環(huán)境損害等都源于環(huán)境的放射性污染，亦即這些損害都是環(huán)境的放射性污染的后果。一般意義上的環(huán)境污染和環(huán)境放射性污染是包含和被包含的關(guān)系。可以認(rèn)為，環(huán)境污染和環(huán)境損害的實(shí)質(zhì)意義在大多數(shù)情況下具有等同性。

二、核事故損害責(zé)任制度的基本原則

核事故損害責(zé)任制度基本原則，是指核事故損害責(zé)任法明確規(guī)定或體現(xiàn)的、在核事故損害責(zé)任領(lǐng)域具有普遍指導(dǎo)意義的、反映核事故損害責(zé)任制度基本特點(diǎn)的、構(gòu)成核事故損害責(zé)任制度基礎(chǔ)的準(zhǔn)則。隨著國(guó)際和國(guó)內(nèi)核責(zé)任立法的發(fā)展，兼顧核工業(yè)發(fā)展和受害人保護(hù)之間的平衡，從而形成了處理核事故損害民事責(zé)任的若干基本原則，即嚴(yán)格責(zé)任原則和絕對(duì)責(zé)任原則、唯一責(zé)任或責(zé)任集中原則、責(zé)任限制原則、強(qiáng)制性責(zé)任保險(xiǎn)或財(cái)務(wù)保證原則、單一管轄法院管轄原則、國(guó)家介入原則、不歧視原則等。

(一)嚴(yán)格責(zé)任和絕對(duì)責(zé)任

核損害責(zé)任法律制度中的嚴(yán)格責(zé)任和絕對(duì)責(zé)任(strict liability and absolute liability)是指，核設(shè)施營(yíng)運(yùn)人不論有無(wú)過(guò)錯(cuò)，只要發(fā)生核事故并造成核損害，就要承擔(dān)民事責(zé)任。這是因?yàn)楹嗽O(shè)施的高度科學(xué)性和復(fù)雜性，在許多情況下難以及時(shí)甚至無(wú)法查明和確定釀成核事故的責(zé)任者。實(shí)行絕對(duì)責(zé)任原則，體現(xiàn)了充分保護(hù)受害者利益的指導(dǎo)思想。但是，核責(zé)任法同時(shí)也規(guī)定了核營(yíng)運(yùn)人的責(zé)任免除條件及其所享有的追索權(quán)。

對(duì)核營(yíng)運(yùn)人使用嚴(yán)格責(zé)任或絕對(duì)責(zé)任的關(guān)鍵理由，就是基于核裝置及其利用活動(dòng)本身所具有的“潛在的高度危險(xiǎn)性”及其所造成的損害后果規(guī)模的重大性［5］。核設(shè)施潛藏著危險(xiǎn)，國(guó)際上對(duì)此類(lèi)責(zé)任形式采用無(wú)過(guò)失責(zé)任，絕對(duì)責(zé)任就成為一種準(zhǔn)則，責(zé)任來(lái)自于與過(guò)失無(wú)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)［6］467。適用無(wú)過(guò)失責(zé)任或危險(xiǎn)責(zé)任的高度危險(xiǎn)作業(yè)，只要具備了以下基本特征，就應(yīng)屬于高度危險(xiǎn)作業(yè)的范圍，即該作業(yè)對(duì)周?chē)h(huán)境具有危險(xiǎn)性;該作業(yè)的危險(xiǎn)性變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)損害的幾率很大;該作業(yè)只有在采取技術(shù)安全的特別方法時(shí)才能使用。核設(shè)施營(yíng)運(yùn)完全符合上述高度危險(xiǎn)作業(yè)的基本特征，應(yīng)屬于高度危險(xiǎn)作業(yè)的范圍。核活動(dòng)這類(lèi)高度危險(xiǎn)作業(yè)造成損害應(yīng)適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。核損害賠償法是明文規(guī)定危險(xiǎn)責(zé)任的法律。例如，日本《核損害賠償法》采用無(wú)過(guò)失責(zé)任歸責(zé)原則，其第3條規(guī)定，在反應(yīng)堆運(yùn)行過(guò)程中導(dǎo)致核損害，從事反應(yīng)堆運(yùn)行的核營(yíng)運(yùn)人應(yīng)對(duì)損害負(fù)責(zé)，但是由于特大自然災(zāi)害或暴動(dòng)引起的損害除外。瑞典《核責(zé)任法》第11條規(guī)定，核設(shè)施營(yíng)運(yùn)人即使沒(méi)有過(guò)失或疏忽亦應(yīng)負(fù)責(zé)支付該法規(guī)定的賠償。中國(guó)臺(tái)灣《核子損害賠償法》第18條和第19條分別規(guī)定:“核子設(shè)施經(jīng)營(yíng)者，對(duì)于核子損害之發(fā)生或擴(kuò)大，不論有無(wú)故意或過(guò)失，均應(yīng)依本法之規(guī)定負(fù)賠償責(zé)任。但核子事故系直接由于國(guó)際武裝沖突、敵對(duì)行為、內(nèi)亂或重大天然災(zāi)害所造成者，不在此限?！薄昂俗釉O(shè)施經(jīng)營(yíng)者，證明核子損害之發(fā)生及擴(kuò)大，系因被害人之故意或過(guò)失所致者，法院得減輕或免除對(duì)該被害人之賠償金額?！?/p>

有關(guān)核損害責(zé)任的國(guó)際和國(guó)內(nèi)立法都對(duì)嚴(yán)格責(zé)任或絕對(duì)責(zé)任作出了明確的規(guī)定。例如，《核損害補(bǔ)充賠償公約》和《1997年維也納公約》都規(guī)定，營(yíng)運(yùn)人對(duì)核損害的責(zé)任應(yīng)是絕對(duì)的。2004年《巴黎公約》修正議定書(shū)不再將“特大自然災(zāi)害”作為法定免責(zé)事由。《巴黎公約》的這種修訂與《1997年核損害民事責(zé)任維也納公約》第IV(3)條的規(guī)定完全一致，但1997年《核損害補(bǔ)充賠償公約》附件第3(5)(b)條則規(guī)定，如果核裝置國(guó)的法律無(wú)相反規(guī)定，營(yíng)運(yùn)人仍應(yīng)對(duì)直接由特大自然災(zāi)害所引起的核事件所造成的核損害承擔(dān)責(zé)任。

美國(guó)的《普萊斯－安德森法》規(guī)定，如果發(fā)生了核事件，索賠人只需證明以下兩點(diǎn):一是造成人身傷害或財(cái)產(chǎn)損失;二是此類(lèi)人身傷害或財(cái)產(chǎn)損失與所泄露核物質(zhì)之間存在因果關(guān)系，就可要求營(yíng)運(yùn)人承擔(dān)責(zé)任，而不論核事件的責(zé)任人主觀上是否存在過(guò)錯(cuò)。為解決各州法律制度間的沖突，最大限度地保護(hù)公眾，當(dāng)發(fā)生“非常核事件”時(shí)，適用《普萊斯－安德森法》的核營(yíng)運(yùn)人必須放棄在一般訴訟中可能享有的法律抗辯，如過(guò)失分?jǐn)?、風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)、慈善或政府機(jī)構(gòu)免責(zé)、不可預(yù)見(jiàn)的起因以及短期訴訟時(shí)效法規(guī)等⑥See Appendix A(Glossary)of Report to the Congress from the Presidential Commission on Catastrophic Nuclear Accidents.。

(二)唯一責(zé)任或責(zé)任集中原則

所謂責(zé)任集中是指在有復(fù)數(shù)責(zé)任主體的場(chǎng)合，法律只規(guī)定由其中之一承擔(dān)賠償責(zé)任，而其他責(zé)任人則不直接對(duì)受害人承擔(dān)損害賠償責(zé)任的制度。尤其是在有關(guān)核損害責(zé)任的國(guó)際公約以及有關(guān)國(guó)家的核損害責(zé)任制度中，均采用這一法律制度［7］157。核損害責(zé)任法律制度實(shí)行唯一責(zé)任或責(zé)任集中原則，將核事件的責(zé)任全部歸結(jié)于核營(yíng)運(yùn)人，其他任何人包括制造商或供應(yīng)商等都不承擔(dān)責(zé)任。在這種原則下，即使核事故是由核供應(yīng)設(shè)施和供應(yīng)商所提供的服務(wù)等所引起，供應(yīng)商也不承擔(dān)責(zé)任。核責(zé)任法律上的責(zé)任集中(exclusive liability)具有兩層含義:一是除非法律另有規(guī)定，核設(shè)施營(yíng)運(yùn)人以外的任何人都不應(yīng)對(duì)核損害承擔(dān)責(zé)任;二是核設(shè)施營(yíng)運(yùn)人只承擔(dān)公約所規(guī)定的責(zé)任，而不承擔(dān)公約未規(guī)定的責(zé)任。或者營(yíng)運(yùn)人對(duì)于與公約相一致的國(guó)家法律規(guī)定外的核事件造成的損害不承擔(dān)任何責(zé)任。

實(shí)行責(zé)任集中原則的根本原因，在于造成環(huán)境公害的往往是不特定的多數(shù)污染源，而且即使是在有特定的復(fù)數(shù)污染源的場(chǎng)合(聯(lián)合企業(yè))，僅僅依靠無(wú)過(guò)失責(zé)任和因果關(guān)系推定原則等，受害者也常常無(wú)從獲得救濟(jì);而實(shí)行責(zé)任集中原則，不僅可以有效地解決受害人的求償對(duì)象問(wèn)題，將賠償責(zé)任集中于政府或其他支付能力較強(qiáng)者，以確保受害人獲得充分的賠償;同時(shí)，還可以促進(jìn)責(zé)任主體更加審慎地防范風(fēng)險(xiǎn)，避免多重保險(xiǎn)所造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，有利于政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理［7］158。

(三)責(zé)任限制原則與強(qiáng)制性責(zé)任保險(xiǎn)或財(cái)務(wù)保證原則

從事高危險(xiǎn)、高科技產(chǎn)業(yè)的投資者在獲取高額利潤(rùn)的同時(shí)，也有利于社會(huì)的進(jìn)步，并使國(guó)民從中受益。因此，不能讓投資者承擔(dān)一切賠償責(zé)任，而應(yīng)該對(duì)其責(zé)任加以適當(dāng)限制，應(yīng)該由社會(huì)合理承擔(dān)一部分責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。由于無(wú)過(guò)錯(cuò)賠償責(zé)任都涉及到巨額的賠償費(fèi)用，而這將導(dǎo)致“企業(yè)責(zé)任憂慮”。為了解決這一問(wèn)題，法律對(duì)賠償責(zé)任規(guī)定了最高賠償限額和短期訴訟時(shí)效，以適當(dāng)限制責(zé)任主體的責(zé)任，這就是“責(zé)任限制”原則。責(zé)任限制原則具體有三個(gè)要點(diǎn):一是受法律保護(hù)的權(quán)益僅限于人身傷亡或缺陷產(chǎn)品以外之物;二是限定損害賠償?shù)姆秶妥罡哔r償數(shù)額;三是對(duì)受害人的損害索賠請(qǐng)求權(quán)實(shí)行短期時(shí)效。

核損害責(zé)任法實(shí)行強(qiáng)制性責(zé)任保險(xiǎn)或財(cái)務(wù)保證原則，即核營(yíng)運(yùn)人必須按規(guī)定的賠償額向保險(xiǎn)公司投保，而國(guó)家的賠償額也必須有財(cái)政保證，以確保在發(fā)生核事故時(shí)，受害人能夠獲得及時(shí)和充分的賠償。

(四)單一管轄法院管轄原則與國(guó)家介入原則

確立單一管轄法院的主要目的是為了確保司法權(quán)的統(tǒng)一，以防止不同法院裁定的賠償額超出營(yíng)運(yùn)人責(zé)任限額，有利于對(duì)不同索賠請(qǐng)求權(quán)作出公正裁決。如果在不同的法院提起有關(guān)核事件的賠償請(qǐng)求，即使公平分配可獲得的賠償額也不能很好地解決問(wèn)題。

國(guó)家介入原則，又稱(chēng)國(guó)家干預(yù)原則，是指國(guó)家介入和參與核損害賠償?shù)墓ぷ?，并?fù)擔(dān)調(diào)?；蛑Ц顿r償金的責(zé)任。在核能利用領(lǐng)域，既要保障受害人獲得適當(dāng)?shù)膿p害賠償，又要促進(jìn)核工業(yè)的健康發(fā)展。國(guó)家通過(guò)向核營(yíng)運(yùn)人頒發(fā)許可證的形式準(zhǔn)許其開(kāi)發(fā)和利用核能。核事故損害賠償(或補(bǔ)償)法不能違背比例原則，而將賠償或補(bǔ)償數(shù)額規(guī)定為天文數(shù)字，以致于大大超過(guò)核營(yíng)運(yùn)人的經(jīng)濟(jì)承受能力。如果核事故的損害賠償超過(guò)了核營(yíng)運(yùn)人的負(fù)擔(dān)范圍，則國(guó)家應(yīng)當(dāng)及時(shí)介入，有效緩解核營(yíng)運(yùn)人繼續(xù)從事核能事業(yè)的巨大壓力。核損害賠償法的受害人保護(hù)優(yōu)位，并不妨礙立法者在民事立法中考慮參與人的利益及平衡問(wèn)題［6］441。

由于核事故可能造成大范圍的人體健康、財(cái)產(chǎn)以及環(huán)境等方面的損害，并涉及巨額賠償，為了保護(hù)受害人、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)核工業(yè)的健康發(fā)展，各國(guó)的核責(zé)任立法以及國(guó)際核責(zé)任公約，大都規(guī)定國(guó)家進(jìn)行必要的干預(yù)。干預(yù)的范圍和方式大體包括:為核營(yíng)運(yùn)人的財(cái)務(wù)擔(dān)保提供支持或者直接提供財(cái)務(wù)擔(dān)保;在核損害賠償額超出核營(yíng)運(yùn)人的財(cái)務(wù)擔(dān)保額時(shí)，由國(guó)家提供一定數(shù)額的補(bǔ)充賠償，國(guó)家的賠償額與核營(yíng)運(yùn)人的賠償額相當(dāng);當(dāng)受害人在因超過(guò)訴訟時(shí)效、核營(yíng)運(yùn)人有免責(zé)事由、核營(yíng)運(yùn)人破產(chǎn)倒閉、損害是由境外核事故所致等情況下而無(wú)法獲得賠償時(shí)，由國(guó)家?guī)椭髻r或直接給予賠償。例如，2011年11月，日本政府通過(guò)了東京電力公司與原子能災(zāi)害賠償支援機(jī)構(gòu)提交的福島核事故賠償“特別事業(yè)計(jì)劃”。包括計(jì)劃中的資源援助、根據(jù)《原子能災(zāi)害賠償法》的補(bǔ)貼1 200億日元在內(nèi)，政府共將向東電援助10 109億日元(約合人民幣823億元)，以使東京電力公司早日救濟(jì)受害者和加快實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)合理化。

(五)不歧視原則

核損害責(zé)任法中的不歧視原則，是指核事故發(fā)生后，核損害賠償應(yīng)在最高賠償限額內(nèi)不分受害人的國(guó)籍、戶籍或居所等而進(jìn)行公平分配，即核損害責(zé)任公約的締約方和非締約方的受害人均應(yīng)獲得核事故損害賠償。由于核事故可能造成跨界損害，嚴(yán)重影響到核設(shè)施所在國(guó)及鄰近國(guó)家或地區(qū)的公眾的健康、生命、財(cái)產(chǎn)及環(huán)境等方面的安全，如果只有核損害責(zé)任公約締約方的受害人(包括自然人、法人、政府等)才能獲得損害賠償，那么對(duì)于非締約方(無(wú)論是否擁有核設(shè)施)的無(wú)辜受害人來(lái)說(shuō)則顯失公平和公正。因此，應(yīng)該為所有的核事故損害受害人提供相應(yīng)的賠償或提供權(quán)利救濟(jì)的便利途徑和渠道。

三、中國(guó)核事故損害賠償責(zé)任的制度安排

中國(guó)在大力發(fā)展核電事業(yè)的過(guò)程中，既要加強(qiáng)核安全管理，也應(yīng)該考慮到發(fā)生核事故與核事故損害賠償?shù)目赡苄?盡管這種可能性極小)，盡早作出法律制度上的有效安排，更好地保護(hù)公民權(quán)利、促進(jìn)核工業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展及國(guó)際核能領(lǐng)域的合作?！秶?guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》指出，要研究擬訂核安全與放射性污染防治、環(huán)境污染損害賠償?shù)确煞ㄒ?guī);大力推進(jìn)國(guó)際環(huán)境公約、核安全和放射性廢物管理安全等公約的履約工作，完善國(guó)內(nèi)協(xié)調(diào)機(jī)制⑦參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃的通知》(國(guó)發(fā)〔2011〕42號(hào))。。

(一)中國(guó)核事故損害賠償責(zé)任的制度梳理

1.三部主要涉核法律的相關(guān)規(guī)定

三部主要法律分別是指《民法通則》(1986年)、《放射性污染防治法》(2003年)和《侵權(quán)責(zé)任法》(2009年)?！睹穹ㄍ▌t》第123條規(guī)定:“從事高空、高壓、易燃、易爆、劇毒、放射性、高速運(yùn)輸工具等等對(duì)周?chē)h(huán)境有高度危險(xiǎn)的作業(yè)造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任;如果能夠證明損害是由受害人故意造成的，不承擔(dān)民事責(zé)任?！钡?24條規(guī)定:“違反國(guó)家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任?！薄斗派湫晕廴痉乐畏ā返?9條規(guī)定:“因放射性污染造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任?！薄肚謾?quán)責(zé)任法》第69條至第77條分別規(guī)定:“從事高度危險(xiǎn)作業(yè)造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！薄懊裼煤嗽O(shè)施發(fā)生核事故造成他人損害的，民用核設(shè)施的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，但能夠證明損害是因戰(zhàn)爭(zhēng)等情形或者受害人故意造成的，不承擔(dān)責(zé)任?！薄罢加谢蛘呤褂靡兹?、易爆、劇毒、放射性等高度危險(xiǎn)物造成他人損害的，占有人或者使用人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，但能夠證明損害是因受害人故意或者不可抗力造成的，不承擔(dān)責(zé)任。被侵權(quán)人對(duì)損害的發(fā)生有重大過(guò)失的，可以減輕占有人或者使用人的責(zé)任。”“未經(jīng)許可進(jìn)入高度危險(xiǎn)活動(dòng)區(qū)域或者高度危險(xiǎn)物存放區(qū)域受到損害，管理人已經(jīng)采取安全措施并盡到警示義務(wù)的，可以減輕或者不承擔(dān)責(zé)任?！薄俺袚?dān)高度危險(xiǎn)責(zé)任，法律規(guī)定賠償限額的，依照其規(guī)定。”

在上述三部法律中，關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問(wèn)題，《民法通則》和《放射性污染防治法》的規(guī)定均不明確、不具體，而《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定又非常原則，缺乏具體的可操作性。

2.國(guó)務(wù)院的兩個(gè)《批復(fù)》

中國(guó)涉及核事故損害賠償責(zé)任問(wèn)題的直接而明確的規(guī)定，最早反映在1986年3月29日《國(guó)務(wù)院關(guān)于處理第三方核責(zé)任問(wèn)題給核工業(yè)部、國(guó)家核安全局、國(guó)務(wù)院核電領(lǐng)導(dǎo)小組的批復(fù)》(國(guó)函〔1986〕44號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)務(wù)院1986年《批復(fù)》)之中。該《批復(fù)》明確了中國(guó)政府對(duì)核事故損害賠償責(zé)任的立場(chǎng)和原則，在中國(guó)核電發(fā)展的起步階段，發(fā)揮了具有歷史性意義的作用。隨著中外合資與合作建設(shè)核電項(xiàng)目及中國(guó)引進(jìn)國(guó)外核電技術(shù)和核電設(shè)備項(xiàng)目的日益增多，外方對(duì)國(guó)務(wù)院1986年《批復(fù)》的法律效力、適用范圍及賠償限額等方面提出了強(qiáng)烈的質(zhì)疑，嚴(yán)重影響了中國(guó)核電項(xiàng)目的談判進(jìn)程。因此，2007年6月30日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問(wèn)題的批復(fù)》(國(guó)函〔2007〕64號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)務(wù)院2007年《批復(fù)》)公布。這是中國(guó)政府對(duì)核事故損害責(zé)任問(wèn)題作出的第二次行政答復(fù)⑧《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2007年第23號(hào)，第27－28頁(yè)。。

國(guó)務(wù)院2007年《批復(fù)》的最大特點(diǎn)是及時(shí)反映了國(guó)際核責(zé)任領(lǐng)域最新立法的主要內(nèi)容。同時(shí)，明確了以下四個(gè)方面的內(nèi)容:其一，擴(kuò)大了核事故損害賠償?shù)姆秶?，營(yíng)運(yùn)者應(yīng)當(dāng)對(duì)核事故造成的人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失或者環(huán)境受到的損害承擔(dān)賠償責(zé)任。其二，關(guān)于跨越中國(guó)國(guó)境的核事故損害問(wèn)題，依照中國(guó)與相關(guān)國(guó)家簽訂的條約或者協(xié)定辦理，沒(méi)有簽訂條約或者協(xié)定的，按照對(duì)等原則處理。其三，大幅提高了核電站賠償限額和國(guó)家補(bǔ)償限額，對(duì)非常核事故的國(guó)家補(bǔ)償作了靈活規(guī)定。關(guān)于最高責(zé)任限額問(wèn)題，具體分為三類(lèi)情況:核電站的營(yíng)運(yùn)者和乏燃料貯存、運(yùn)輸、后處理的營(yíng)運(yùn)者，對(duì)一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為3億元人民幣;其他營(yíng)運(yùn)者對(duì)一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為1億元人民幣;核事故損害的應(yīng)賠總額超過(guò)規(guī)定的最高賠償額的，國(guó)家提供最高限額為8億元人民幣的財(cái)政補(bǔ)償。對(duì)非常核事故造成的核事故損害賠償，需要國(guó)家增加財(cái)政補(bǔ)償金額的由國(guó)務(wù)院評(píng)估后決定。其四，關(guān)于核事故受害者的訴權(quán)問(wèn)題，受到核事故損害的自然人、法人以及其他組織有權(quán)請(qǐng)求核事故損害賠償。其四，關(guān)于未來(lái)核立法的銜接問(wèn)題，在起草中國(guó)《原子能法(草案)》時(shí)，對(duì)此次《批復(fù)》中的各項(xiàng)內(nèi)容以及訴訟時(shí)效、法院管轄等應(yīng)當(dāng)作出明確規(guī)定。

(二)中國(guó)現(xiàn)行核損害責(zé)任制度的缺陷

1.現(xiàn)行法律均無(wú)法有效解決核事故損害賠償問(wèn)題

現(xiàn)行的《民法通則》《放射性污染防治法》《民事訴訟法》《侵權(quán)責(zé)任法》等均無(wú)法解決核事故損害賠償問(wèn)題。例如，根據(jù)2007年10月28日修正的《民事訴訟法》第29條規(guī)定:“因侵權(quán)行為提起的訴訟，由侵權(quán)行為地或者被告住所地人民法院管轄?！比绻耸鹿适芎θ吮姸啵謩e選擇不同的法院管轄，將不利于受害人得到及時(shí)、充分、有效的賠償。當(dāng)核事故造成跨界損害時(shí)，將會(huì)導(dǎo)致民事訴訟管轄以及法律適用的沖突問(wèn)題。

即使中國(guó)的實(shí)體法和程序法的相關(guān)規(guī)定可以參照適用，但在極端情況下，巨額的核損害賠償將超出核電企業(yè)自身的責(zé)任能力。雖然核設(shè)施的經(jīng)營(yíng)者、設(shè)計(jì)者、制造者、建設(shè)者等通過(guò)保險(xiǎn)可降低部分風(fēng)險(xiǎn)，但由于保險(xiǎn)行業(yè)的特殊性，很可能引起無(wú)休止的連環(huán)追索訴訟，而且不能確保受害人得到及時(shí)、充分、有效的賠償，影響社會(huì)的和諧與穩(wěn)定［8］。

2.核能領(lǐng)域的基本法《原子能法》長(zhǎng)期缺位

《原子能法》是原子能法律體系中的母法，是原子能領(lǐng)域頂層的法律，統(tǒng)領(lǐng)其他的法律、法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。目前，中國(guó)有關(guān)核能的法律只有一部，即《放射性污染防治法》，另外還有《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》《放射事故管理?xiàng)l例》《放射性同位素與射線裝置安全許可管理辦法》《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》等8部行政法規(guī)，此外還有各相關(guān)部委頒布的部門(mén)規(guī)章大約有70多項(xiàng)。

原子能法的長(zhǎng)期缺失，不僅使中國(guó)的原子能法律體系不完善，也極不利于中國(guó)在核能領(lǐng)域的對(duì)外交往和國(guó)際合作。中國(guó)于1984年加入國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)并成為13個(gè)指定理事國(guó)之一，目前已加入了8個(gè)國(guó)際核公約。要履行相應(yīng)的國(guó)際義務(wù)，不能僅停留在政府行政管理層面，還需要通過(guò)立法把對(duì)國(guó)際社會(huì)作出的莊嚴(yán)承諾有機(jī)地轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法律。否則，將與核能開(kāi)發(fā)利用的極其特殊性、中國(guó)核大國(guó)的地位及所承擔(dān)的相關(guān)國(guó)際責(zé)任極不相稱(chēng)。另外，中國(guó)是國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)《核安全公約》的締約國(guó)，每三年要提供一次《核安全公約》履約報(bào)告，關(guān)于《原子能法》立法狀況的表示總是“正在制定中”。這一現(xiàn)狀可能會(huì)引起國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)的核立法和核安全管理能力產(chǎn)生懷疑。

原子能法缺位，使中國(guó)一直無(wú)法確立國(guó)家核安全局作為獨(dú)立監(jiān)管部門(mén)的法律地位，以及核安全、核安保、核保障、核應(yīng)急、核損害賠償?shù)然痉芍贫?。而這些基本制度對(duì)原子能的研究、開(kāi)發(fā)、利用、控制等活動(dòng)均不可或缺。核領(lǐng)域基本法的空白，必然導(dǎo)致政府對(duì)核電安全監(jiān)管無(wú)法可依。

3.核事故損害責(zé)任法至今闕如

中國(guó)尚未加入有關(guān)國(guó)際核責(zé)任公約。在核責(zé)任領(lǐng)域，最引人關(guān)注的“核事故損害賠償”問(wèn)題，目前只有國(guó)務(wù)院2007年《批復(fù)》可供適用，但其不足之處顯而易見(jiàn)，如運(yùn)營(yíng)者的最高賠償責(zé)任限額和國(guó)家的最高財(cái)政補(bǔ)償限額均過(guò)低;未明確而直接地涉及訴訟時(shí)效;未對(duì)“核事故損害”、“環(huán)境損害”、“非常核事故”等重要術(shù)語(yǔ)進(jìn)行全面和科學(xué)的界定;未明確運(yùn)營(yíng)者對(duì)環(huán)境損害的賠償范圍。另外，它實(shí)質(zhì)上只是一份頗具中國(guó)特色的“紅頭文件”，并不具備法律形式和法律效力的要件。因此，它仍將無(wú)法滿足調(diào)整核事故損害責(zé)任法律關(guān)系、保護(hù)受害人合法權(quán)益以及促進(jìn)核能和平利用和國(guó)際核能領(lǐng)域的合作等現(xiàn)實(shí)和發(fā)展的需要。

(三)中國(guó)核事故損害責(zé)任制度的設(shè)計(jì)

1.中國(guó)核事故損害責(zé)任的立法模式選擇

根據(jù)中國(guó)大陸的法律制度體系和核工業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，應(yīng)該在以下兩個(gè)法律層次構(gòu)建和完善中國(guó)的核事故損害責(zé)任制度。

第一，制定核領(lǐng)域的基本法《原子能法》?！对幽芊ā肥窃幽芊审w系的框架性法律，既可以在原子能法中對(duì)核事故損害責(zé)任作出規(guī)定，如德國(guó)《原子能法》或稱(chēng)《原子能和平利用與危險(xiǎn)防護(hù)法》、美國(guó)《1954年原子能法》、俄羅斯聯(lián)邦《原子能利用聯(lián)邦法》;也可以在其下制定核事故損害責(zé)任法或核事故損害賠償法等單行法。例如，中國(guó)臺(tái)灣既有《原子能法》(含施行細(xì)則)，又有《核子損害賠償法》(含施行細(xì)則);烏克蘭分別頒布了《核能利用與輻射防護(hù)法》(1995年)和《核損害民事責(zé)任及其財(cái)政保證法》(2001年);有的國(guó)家在其核設(shè)施法中規(guī)定核損害賠償?shù)膬?nèi)容，如英國(guó)《1965年核設(shè)施法》。

第二，制定《核事故損害賠償法》或《核事故損害賠償條例》。根據(jù)現(xiàn)行的國(guó)際核責(zé)任公約，結(jié)合中國(guó)的核工業(yè)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢(shì)，在現(xiàn)行的立法體制下，由全國(guó)人大常委會(huì)制定《核事故損害賠償法》或《核事故損害責(zé)任法》，或由國(guó)務(wù)院制定《核事故損害賠償條例》。雖然各國(guó)核損害責(zé)任法的具體名稱(chēng)可能不同，如日本和韓國(guó)《核損害賠償法》、法國(guó)《核能領(lǐng)域第三方責(zé)任法》、加拿大和瑞典《核責(zé)任法》、羅馬尼亞《核損害民事責(zé)任法》、印度《核損害民事責(zé)任法案》等，但它們的主要內(nèi)容卻基本一致。

2.中國(guó)核事故損害責(zé)任制度的主要內(nèi)容

第一，立法目的。立法目的是立法者依靠制定某部法律而欲實(shí)現(xiàn)的一種基本價(jià)值。例如，德國(guó)《原子能法》(2002年)第1條規(guī)定，其目的是有計(jì)劃地終止利用核能商業(yè)發(fā)電，保證現(xiàn)行的核電設(shè)施運(yùn)行至退役;保護(hù)生命、健康和財(cái)產(chǎn)免受核能危害和電離輻射的有害影響，并對(duì)核能或電離輻射而引起的損害提供賠償;防止因核能利用或泄漏對(duì)德國(guó)內(nèi)外安全產(chǎn)生的危險(xiǎn);以及履行德國(guó)在核能和輻射防護(hù)領(lǐng)域的國(guó)際義務(wù)⑨2011年5月29日，德國(guó)宣布將于2022年前徹底放棄核能發(fā)電，關(guān)閉國(guó)內(nèi)所有核電站。德國(guó)將成為首個(gè)不再使用核能的主要工業(yè)國(guó)家。。俄羅斯聯(lián)邦《原子能利用聯(lián)邦法》規(guī)定，該法確立原子能和平利用和防御性利用中所生關(guān)系的法律基礎(chǔ)和法律原則;在原子能和原子技術(shù)利用中，保護(hù)人類(lèi)健康與生命，保護(hù)環(huán)境，保護(hù)財(cái)產(chǎn);促進(jìn)核科學(xué)和核技術(shù)的發(fā)展;有利于強(qiáng)化原子能安全利用的國(guó)際程序。在原子能利用領(lǐng)域的主要法律原則包括賠償因輻射而引起的損害;為原子能利用的工廠的工作人員因輻射對(duì)其健康產(chǎn)生有害影響及額外風(fēng)險(xiǎn)因素等提供社會(huì)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償;為居住及/或工作在原子能利用的工廠所在地區(qū)的公眾提供社會(huì)保護(hù)。日本《核損害賠償法》第1條規(guī)定，其目的是保護(hù)核損害受害人，促進(jìn)核工業(yè)的健康發(fā)展。韓國(guó)《核損害賠償法》第1條規(guī)定，該法的目的是保護(hù)受害人，促進(jìn)核工業(yè)的健康發(fā)展，對(duì)在核反應(yīng)堆運(yùn)行過(guò)程中而引起的核損害提供賠償。

綜上所述，原子能法或核損害責(zé)任法的立法目的主要是保護(hù)公眾的利益，促進(jìn)核能的和平利用和核工業(yè)的健康發(fā)展。根據(jù)2004年2月修正的《巴黎公約》和《布魯塞爾補(bǔ)充公約》《1997年維也納公約》《1997年核損害補(bǔ)充賠償公約》等國(guó)際核責(zé)任公約以及有關(guān)國(guó)家核責(zé)任法的相關(guān)規(guī)定，中國(guó)核事故損害責(zé)任制度的立法目的可確定為“保護(hù)核事故損害受害人的利益，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)核能的和平利用和核工業(yè)的健康發(fā)展”。

第二，適用范圍。核事故損害責(zé)任法僅適用于規(guī)范核能和平利用時(shí)發(fā)生事故所致?lián)p害的民事賠償責(zé)任。例如，1997年《核損害補(bǔ)充賠償公約》第II(2)條規(guī)定，該公約的制度適用于締約方領(lǐng)土內(nèi)設(shè)有用于和平目的的核裝置的營(yíng)運(yùn)者依據(jù)國(guó)際和國(guó)內(nèi)法律有責(zé)任的核損害。《1997年核損害民事責(zé)任維也納公約》第IB條規(guī)定，公約對(duì)用于非和平目的的核設(shè)施不適用?！恫剪斎麪栄a(bǔ)充公約》2004年修正議定書(shū)第2條也規(guī)定，公約的規(guī)定適用于為和平目的而利用的核設(shè)施的營(yíng)運(yùn)人負(fù)責(zé)的核損害。烏克蘭《核損害民事責(zé)任及其財(cái)政保證法》規(guī)定，該法調(diào)整核損害民事責(zé)任關(guān)系，確立因核事件所致核損害的賠償規(guī)則和程序，明確提供民事責(zé)任財(cái)政保證的方法及其限額。羅馬尼亞稱(chēng)《核損害民事責(zé)任法》第1條規(guī)定，其目的是規(guī)范因核能和平利用所產(chǎn)生的損害賠償民事責(zé)任。中國(guó)臺(tái)灣《核子損害賠償法》第1條第2款規(guī)定，原子能和平用途所發(fā)生的核損害賠償，依該法的規(guī)定處理。

第三，“核事故”、“核設(shè)施”、“核事故損害”等術(shù)語(yǔ)的界定。明確界定核事故、核設(shè)施及核事故損害，對(duì)于確定核事故損害責(zé)任的范圍具有十分重要的意義。中國(guó)核事故損害的定義和范圍應(yīng)該與國(guó)際核責(zé)任公約保持一致，即核事故損害系指生命喪失或人身傷害;財(cái)產(chǎn)的損失或損害;其他經(jīng)濟(jì)損失;受損害環(huán)境(輕微者除外)的恢復(fù)措施費(fèi)用;因環(huán)境損害所引起的經(jīng)濟(jì)利益損失;預(yù)防措施費(fèi)用以及由此類(lèi)措施引起的進(jìn)一步損失或損害等。

第四，核事故損害賠償責(zé)任的承擔(dān)、免除或減輕及最高限額。營(yíng)運(yùn)者對(duì)于核損害的發(fā)生或擴(kuò)大，不論有無(wú)故意或過(guò)失，均應(yīng)依核損害賠償法的規(guī)定負(fù)賠償責(zé)任。營(yíng)運(yùn)者以外的人對(duì)核損害不負(fù)賠償責(zé)任。但營(yíng)運(yùn)者對(duì)直接由武裝沖突、戰(zhàn)爭(zhēng)(包括核戰(zhàn)爭(zhēng))、內(nèi)戰(zhàn)或暴動(dòng)、核恐怖行為等行為而引起的核事件所導(dǎo)致的核損害不負(fù)責(zé)任。營(yíng)運(yùn)人對(duì)核設(shè)施本身的核損害或者對(duì)在核設(shè)施現(xiàn)場(chǎng)使用的或擬使用的與核設(shè)施有關(guān)的任何財(cái)產(chǎn)的核損害，不承擔(dān)任何責(zé)任。除非法律另有規(guī)定，營(yíng)運(yùn)人對(duì)核事件發(fā)生時(shí)裝運(yùn)核材料的運(yùn)輸工具的核損害，不承擔(dān)任何責(zé)任。如果營(yíng)運(yùn)者能夠證明核損害全部或部分由受害人的疏忽或故意造成損害的行為或失職所致，可以全部或部分免除營(yíng)運(yùn)者對(duì)此類(lèi)核損害受害者的損害賠償責(zé)任。特大自然災(zāi)害不能作為法定免責(zé)事由，即營(yíng)運(yùn)人仍應(yīng)對(duì)直接由特大自然災(zāi)害所引起的核事件所造成的核損害承擔(dān)責(zé)任。

營(yíng)運(yùn)人對(duì)于每一核事故所造成的核損害的賠償責(zé)任，其最高賠償限額為人民幣20億元，但不包括利息和訴訟費(fèi)用在內(nèi)。如果營(yíng)運(yùn)人因責(zé)任保險(xiǎn)或財(cái)務(wù)保證所取得的金額，不足以履行已經(jīng)確定的核損害賠償責(zé)任時(shí)，中國(guó)政府應(yīng)在營(yíng)運(yùn)人的最高賠償限額以內(nèi)補(bǔ)足其差額。國(guó)家補(bǔ)足的差額，應(yīng)由營(yíng)運(yùn)人負(fù)責(zé)償還。

第五，核事故損害責(zé)任保險(xiǎn)和財(cái)政保證。核設(shè)施營(yíng)運(yùn)人應(yīng)維持足以保證履行核損害賠償責(zé)任限額的責(zé)任保險(xiǎn)或財(cái)務(wù)保證，并經(jīng)國(guó)家原子能管理機(jī)構(gòu)核定。

第六，核事故損害賠償?shù)淖匪鳈?quán)、訴訟管轄權(quán)、訴訟時(shí)效。如果核損害是由致害人故意的作為或者不作為所造成的，有關(guān)營(yíng)運(yùn)人只對(duì)該致害人有追索權(quán)。核營(yíng)運(yùn)人也可以根據(jù)書(shū)面合同的明確規(guī)定向有關(guān)人員行使追索權(quán)。對(duì)于在中國(guó)境內(nèi)發(fā)生核事故造成核損害而引起的有關(guān)第三方核責(zé)任的一切訴訟，該核事故發(fā)生地的法院具有管轄權(quán)。應(yīng)規(guī)定核事故損害賠償特別訴訟時(shí)效制度。關(guān)于核事故損害賠償?shù)脑V訟時(shí)效，可以選擇以下兩種規(guī)定之一:其一，生命喪失或人身傷害的賠償請(qǐng)求權(quán)訴訟時(shí)效為30年，自核事故發(fā)生之日起;其他核損害的賠償請(qǐng)求權(quán)訴訟時(shí)效為10年，自核事故發(fā)生之日起。其二，核事故損害賠償請(qǐng)求權(quán)，自請(qǐng)求權(quán)人知道或者應(yīng)該知道該損害以及負(fù)賠償義務(wù)的營(yíng)運(yùn)人之日起的三年內(nèi)或者自核事故發(fā)生之日起的10年內(nèi)不行使而消滅。如果引起核事故的核材料在核事故發(fā)生時(shí)已經(jīng)被盜竊、丟失、丟棄或拋棄，其損害賠償請(qǐng)求權(quán)的消滅時(shí)效依前條之規(guī)定。但對(duì)該核材料所屬原核設(shè)施營(yíng)運(yùn)人請(qǐng)求賠償時(shí)，以不超過(guò)自該核材料被盜竊、丟失、丟棄或拋棄之日起20年為限。

［1］楊立新.侵權(quán)法論［M］.北京:人民法院出版社，2004:618－620.

［2］陳慈陽(yáng).環(huán)境法總論［M］.臺(tái)北:元照出版公司，2003.

［3］高家偉.歐洲環(huán)境法［M］.北京:工商出版社，2000.

［4］王曦.國(guó)際環(huán)境法［M］.北京:法律出版社，1998:147－149.

［5］林燦鈴.國(guó)際法上的跨界損害之國(guó)家責(zé)任［M］.北京:版社股份有限公司，1995:467.

［6］陳春生.核能利用與法之規(guī)制［M］.臺(tái)北:月旦出版社股份有限公司，1995.

［7］王明遠(yuǎn).環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)法律制度［M］.北京:中國(guó)法制出版社，2001.

［8］秦志軍，郭偉.建立核損害賠償機(jī)制促進(jìn)核電發(fā)展［J］.中國(guó)電力企業(yè)管理，2004(11):58－59.

The Civil Liability for Nuclear Damage:Theoretical Analysis and Institutional Arrangement

CAI Xian－feng
(School of Law，Ningbo University，Ningbo 315211，P.R.China)

With the rapid growth of nuclear power programmes in the world， the civil liability system for nuclear damage has become more and more important.National legal systems for nuclear liability should be established and perfected under the framework of international conventions for nuclear liability，which will contribute to the protection of the interests of the community， the sound development of nuclear industry and the international cooperation in the field of nuclear energy.There are such fundamental principles for the civil liability system for nuclear damage as strict and absolute liability， exclusive liability， the nuclear installation operator's obligation to secure an insurance or other financial guarantee up to its liability amount，limitation on the amount of liability and the time for instituting damage claims， jurisdiction over claims generally to reside with the courts where the accident occurs， state intervention or participation，and non－discrimination on the grounds of nationality， domicile or residence.The great failure in China's civil liability system for nuclear damage is that there are no atomic energy law and compensation law for nuclear damage，and the State Council's Reply of 2007 Concerning the Civil Liability for Nuclear Damage cannot meet the future challenge.China should take into account the possibility of nuclear accident and compensation，and make the prior institutional arrangement.

nuclear damage;civil liability;fundamental principles;institutional arrangement

D922.67

A

1008－5831(2012)02－0033－09

2011－12－15

蔡先鳳(1965－)，男，安徽金寨人，寧波大學(xué)法學(xué)院教授，碩士研究生導(dǎo)師，中國(guó)社科院法學(xué)所經(jīng)濟(jì)法學(xué)專(zhuān)業(yè)博士研究生指導(dǎo)小組成員，主要從事環(huán)境法、核政策與法律、海洋生態(tài)安全法等領(lǐng)域的研究。

(責(zé)任編輯 胡志平)