◎ 李莉 劉曉燕

中國(guó)社會(huì)建設(shè)的全面推進(jìn)給中國(guó)的城市治理提出了“結(jié)構(gòu)性”的挑戰(zhàn)。以“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”為核心要素的社會(huì)管理格局，一方面給城市公共服務(wù)和社會(huì)管理帶來(lái)新的需求與壓力；另一方面社會(huì)管理體制的變革也不斷推進(jìn)城市治理的多元協(xié)調(diào)發(fā)展。城市社會(huì)組織作為一個(gè)新的社會(huì)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，開(kāi)始承載公眾生活內(nèi)容、滿足公眾社會(huì)需求、提高社區(qū)居民生活質(zhì)量，成為城市治理中的一個(gè)功能載體，凸顯出其在城市社區(qū)建設(shè)中的重要意義。本文主要從協(xié)同治理的角度對(duì)城市社區(qū)建設(shè)中的社會(huì)組織參與性公共服務(wù)的效能進(jìn)行分析。

一、協(xié)同治理的理論淵源及基本要義

協(xié)同一詞來(lái)源于協(xié)同學(xué)(Synergetics)，意為共同工作。協(xié)同學(xué)的研究者哈肯、赫爾曼等人認(rèn)為，整個(gè)世界是個(gè)協(xié)同系統(tǒng)，協(xié)同學(xué)就是研究協(xié)同系統(tǒng)在外在參量的驅(qū)動(dòng)下和子系統(tǒng)之間相互作用，以自組織的方式在宏觀尺度上形成空間、時(shí)間或功能有序結(jié)構(gòu)的條件、特點(diǎn)及其演化規(guī)律的新興綜合性學(xué)科。協(xié)同思想應(yīng)用到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，就是強(qiáng)調(diào)不同社會(huì)主體間的相互配合與協(xié)作，如地區(qū)間的合作、部門間的協(xié)調(diào)，企業(yè)間的相互競(jìng)爭(zhēng)等。

治理一詞源于拉丁文和古希臘語(yǔ)，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，治理理論就成為許多專家學(xué)者研究的焦點(diǎn)，同時(shí)關(guān)于治理理論的著作也大量涌現(xiàn)。“西方的政治學(xué)家和管理學(xué)家之所以提出治理概念，主張用治理替代統(tǒng)治，是他們?cè)谏鐣?huì)資源的配置中既看到了市場(chǎng)的失效，又看到了國(guó)家的失效?！盵1]作為治理理論的創(chuàng)始人之一的美國(guó)學(xué)者詹姆斯·N·羅西瑙在其代表作《沒(méi)有政府的治理》一書(shū)中把“治理”界定為：“一系列活動(dòng)領(lǐng)域的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能發(fā)揮作用。治理，不等同于統(tǒng)治，指一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些活動(dòng)的主體不一定是政府，也并不完全靠國(guó)家的強(qiáng)制力來(lái)實(shí)現(xiàn)治理的目標(biāo)?！盵2]

協(xié)同治理是當(dāng)代社會(huì)公共管理職能社會(huì)化的結(jié)果。傳統(tǒng)公共管理是以政府為中心的“統(tǒng)治”、“管理”，社會(huì)和市場(chǎng)則處于邊緣地帶。政府通過(guò)對(duì)權(quán)力的獨(dú)家壟斷，建立起對(duì)社會(huì)的垂直控制體系。與傳統(tǒng)的政府公共事務(wù)治理主體不同，協(xié)同治理則強(qiáng)調(diào)除政府外，市場(chǎng)、社會(huì)組織也應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)治理的主體。治理主體的多元化在一定程度上優(yōu)于二元對(duì)立的治理模式，能夠更好地適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，順應(yīng)社會(huì)的潮流和民眾的需要。中國(guó)社會(huì)組織作為公共治理的參與主體，以強(qiáng)有力的政府為核心和主導(dǎo)，與政府之間保持協(xié)同、合作，可以實(shí)現(xiàn)公共管理事務(wù)效益的最大化，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

二、社會(huì)組織在城市社區(qū)建設(shè)的公共服務(wù)產(chǎn)品供給與效能

城市社區(qū)現(xiàn)在一般是指經(jīng)過(guò)社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)，城市社區(qū)建設(shè)是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠城市社區(qū)自身力量，利用社區(qū)的資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問(wèn)題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高城市社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過(guò)程。[3]新時(shí)期城市社區(qū)建設(shè)的主要內(nèi)容不斷在拓展與深化，主要包括：（1）社區(qū)服務(wù)，開(kāi)展面向社區(qū)老人、兒童、殘疾人等的生活救助和福利服務(wù)，面向全體社區(qū)成員的便民利民服務(wù)和面向?qū)俚貑挝坏纳鐣?huì)化服務(wù)；（2）社區(qū)衛(wèi)生，包括社區(qū)的公共衛(wèi)生、醫(yī)療保健和計(jì)劃生育等；（3）社區(qū)治安，包括社區(qū)內(nèi)的治安保衛(wèi)、民事調(diào)解、幫教失足青少年、防火防盜和其他社會(huì)治安綜合治理工作，如組織開(kāi)展本社區(qū)經(jīng)常性和群眾性的法制教育和法律咨詢、民事調(diào)解工作等；（4）社區(qū)環(huán)境，包括綠化、環(huán)境建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等；（5）社區(qū)文化，包括各種群眾性的文化、體育、教育、科普活動(dòng)，以及其他形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)；（6）社區(qū)組織，包括社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織、社區(qū)中介組織的建設(shè)。

中國(guó)的社會(huì)組織一方面是在“全球結(jié)社革命”的浪潮中被催生，另一方面更是在中國(guó)社會(huì)體制轉(zhuǎn)型與變革、社會(huì)自由流動(dòng)空間不斷擴(kuò)大和社會(huì)資源供給不斷豐富的前提下不斷發(fā)展。中國(guó)的社會(huì)組織也有廣義、狹義之分。廣義的社會(huì)組織是指人們從事共同活動(dòng)的所有群體形式，包括氏族、家庭、秘密團(tuán)體、政府、軍隊(duì)和學(xué)校等。狹義的社會(huì)組織是為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)而有意識(shí)地組合起來(lái)的社會(huì)群體，如企業(yè)、政府、學(xué)校、醫(yī)院、社會(huì)團(tuán)體等，它只是指人類的組織形式中的一部分，是人們?yōu)榱颂囟康亩M建的穩(wěn)定的合作形式。本文中提到的社會(huì)組織主要是指狹義的社會(huì)組織，在城市社區(qū)建設(shè)中參與公共服務(wù)的社會(huì)組織主要包括：開(kāi)展面向老年人、兒童、殘疾人、社會(huì)貧困戶、優(yōu)撫對(duì)象的社會(huì)救助和福利服務(wù)的社會(huì)組織，面向社區(qū)居民的便民利民服務(wù)組織，面向社區(qū)單位的社會(huì)化服務(wù)組織，面向下崗職工的再就業(yè)服務(wù)和社會(huì)保障社會(huì)化服務(wù)的社會(huì)組織等。

在協(xié)同治理理論中，政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系是微妙的。首先，政府不是萬(wàn)能的，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，缺乏對(duì)降低成本的激勵(lì)機(jī)制以及缺乏對(duì)政府提供的服務(wù)的有效監(jiān)督，從而會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”，導(dǎo)致服務(wù)成本增加，服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率的低下。其次，鑒于政府和市場(chǎng)失靈，越來(lái)越多的人主張將社會(huì)組織作為新公共管理主體，以協(xié)同治理應(yīng)對(duì)市場(chǎng)和國(guó)家協(xié)調(diào)的失敗。社會(huì)組織作為國(guó)家（第一部門）和市場(chǎng)（第二部門）之外的第三部門可以有效地彌補(bǔ)政府失靈。再次，社會(huì)組織具有積極的產(chǎn)品供給優(yōu)勢(shì)，它可以承接部分公共服務(wù)的職能，政府通過(guò)契約外包、簽訂合同等方式把一部分社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織來(lái)提供，可以大大提高服務(wù)的質(zhì)量與效益。

具體來(lái)說(shuō)，社會(huì)組織在城市社區(qū)建設(shè)中提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的主要優(yōu)勢(shì)與功能在于：

（一）以質(zhì)量與效率為本，形成優(yōu)于官僚體制的供給機(jī)制

社會(huì)組織大多是非營(yíng)利性質(zhì)的公益組織，它們不以盈利為目的，其宗旨是實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化。在現(xiàn)實(shí)生活中，社會(huì)組織不僅向城市社會(huì)提供社會(huì)服務(wù)，承擔(dān)一些政府不該做或做不好、企業(yè)做卻未必有效的社會(huì)事務(wù)，更重要的在于社會(huì)組織的生存和發(fā)展依賴于組織對(duì)社區(qū)民眾需求的回應(yīng)性以及社區(qū)民眾對(duì)該組織的滿意度。社會(huì)組織要在一個(gè)具有一定歸屬感的共同體內(nèi)得到大多數(shù)的心理認(rèn)同與“自由投票”，必須不斷提升公共服務(wù)的質(zhì)量，創(chuàng)新公共服務(wù)的供給機(jī)制，高效率地為社區(qū)民眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。而政府因其自身沒(méi)有降低成本的激勵(lì)機(jī)制、缺乏競(jìng)爭(zhēng)性的壓力，在公共物品的供給中往往效率低下，成本過(guò)高，造成資源的浪費(fèi)。因此，與政府的壓力機(jī)制相比較而言，社會(huì)組織參與城市社區(qū)公共物品的供給有更多來(lái)自基層與民眾的壓力，促使其以質(zhì)量與效率為服務(wù)準(zhǔn)則與保障。

（二）以社會(huì)公益為服務(wù)價(jià)值觀，保障公共服務(wù)供給無(wú)劣質(zhì)

目前，中國(guó)的社會(huì)保障制度并沒(méi)有把每一個(gè)社會(huì)成員都納入保障范圍之內(nèi)。在城市社區(qū)中，存在著許多需要救助的貧困者、老弱病殘者等社會(huì)邊緣人群，但是由于中國(guó)建立普惠型的社會(huì)保障制度遠(yuǎn)未完善，政府財(cái)政無(wú)力全面覆蓋而被排斥在制度性的社會(huì)保障體系之外。社會(huì)組織可以替政府承擔(dān)這一職能，有效彌補(bǔ)政府的不足。社會(huì)組織在積極開(kāi)展各種公益性事業(yè)和公共服務(wù)，在救助貧困者、婦女兒童、老弱病殘等活動(dòng)中發(fā)揮著積極的作用。例如，中華慈善總會(huì)和紅十字協(xié)會(huì)的救濟(jì)災(zāi)民和慈善募捐，嫣然天使基金會(huì)為唇腭裂嬰兒提供的免費(fèi)治療，中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)專為殘疾人提供的救助等。這些慈善活動(dòng)不僅大大增進(jìn)了城市社會(huì)的公眾福利，還推進(jìn)了我們的和諧社會(huì)建設(shè)，宣揚(yáng)友愛(ài)、互助精神，一定程度上有利于推進(jìn)我國(guó)和諧社會(huì)的建設(shè)。

（三）公共服務(wù)的產(chǎn)品多樣化，形成與城市社區(qū)生活的良好對(duì)接

政府經(jīng)濟(jì)行為的目標(biāo)大多是以大多數(shù)人的利益為價(jià)值取向，公共物品的供給往往難以考慮到消費(fèi)者的個(gè)性特點(diǎn)，公共部門一般都大規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)化地生產(chǎn)公共物品。但是城市社區(qū)是一個(gè)異質(zhì)性的、利益多元化的生活共同體。[4]這種異質(zhì)性表現(xiàn)在社區(qū)成員的職業(yè)、收入、受教育程度、社會(huì)地位、價(jià)值觀念以及生活態(tài)度等方面的不同。在這種多元化的社會(huì)和有差異性的利益下，政府和企業(yè)往往顯得力不從心，他們無(wú)法滿足不同群體各方面的需求，不同類型的社會(huì)組織正好可以彌補(bǔ)這一缺陷。社會(huì)組織由于扎根基層，比政府更能體察民情，能夠以靈活的方式滿足社區(qū)居民各個(gè)層次多樣化的公共服務(wù)需求。同時(shí)，社會(huì)組織還可以起到溝通政府與民眾的橋梁作用。隨著居民受教育水平的普遍提高，居民的民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，需要給他們提供表達(dá)各種不同的利益和要求的渠道，盡可能地滿足居民的訴求。社會(huì)組織一方面可以向政府反映民眾的愿望和需求，另一方面又可以將政府的政策傳達(dá)給民眾，加強(qiáng)政府與民眾之間的溝通，從而使民眾的不同需求能夠得到最大化的滿足和實(shí)現(xiàn)。

三、社會(huì)組織在協(xié)同治理中的公共服務(wù)供給缺陷與制約因素

政府不是萬(wàn)能的，同樣社會(huì)組織也不是萬(wàn)能的。正如政府存在著“政府失靈”，社會(huì)組織也存在著“志愿失靈”。社會(huì)組織雖然在加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、保障民生、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、滿足民眾的不同需求以及促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變方面具有無(wú)可比擬的重要作用，但是在我國(guó)的城市社區(qū)建設(shè)中，社會(huì)組織在參與性公共服務(wù)供給方面仍然存在著許多問(wèn)題和制約因素。這些問(wèn)題既有社會(huì)組織自身的內(nèi)部因素，也有制約其發(fā)展的外部因素，特別是在協(xié)同治理的過(guò)程中，社會(huì)組織與政府之間關(guān)系的掣肘與磨合是一個(gè)長(zhǎng)期共存的問(wèn)題。

（一）政府職能尚未拓寬，向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的機(jī)制不完善

轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府是當(dāng)今社會(huì)的大勢(shì)所趨。經(jīng)濟(jì)學(xué)中存在著市場(chǎng)失靈和政府失靈，在公共服務(wù)的供給中同樣存在著政府失靈，需要社會(huì)組織來(lái)對(duì)其進(jìn)行彌補(bǔ)。大力培育和發(fā)展社會(huì)組織，讓社會(huì)組織更多地參與社會(huì)管理，承擔(dān)更多的社區(qū)服務(wù)職能，政府可以將那些無(wú)力管、做不好而社會(huì)組織又有能力做好的事盡可能地轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，這樣既可以提高公共服務(wù)的質(zhì)量，又能夠減輕政府的負(fù)擔(dān)，使政府能夠?qū)⒏嗟臅r(shí)間和精力放在對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的宏觀指導(dǎo)上，而不再是直接干預(yù)。但是實(shí)際上政府對(duì)于社會(huì)組織在社區(qū)建設(shè)中的作用認(rèn)識(shí)不夠充分。雖然政府明確提出要大力發(fā)展和培育社會(huì)組織，但是一些相關(guān)部門并不愿意將一些有關(guān)民生的職能下放給社會(huì)組織，使得一些公益性的社會(huì)組織難以承接政府的有關(guān)職能，無(wú)法在社區(qū)服務(wù)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。政府對(duì)于社會(huì)組織在社區(qū)服務(wù)中該如何定位、怎樣定位、如何更好地借助社會(huì)力量來(lái)改善民生也缺乏相應(yīng)的認(rèn)識(shí)和了解。另一方面，政府購(gòu)買服務(wù)的力度不夠。盡管現(xiàn)時(shí)期已經(jīng)提出要建立和完善“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的新型政府公共服務(wù)提供方式，但是政府購(gòu)買服務(wù)支出占GDP的比重跟發(fā)達(dá)國(guó)家相比還很低，即使像上海這樣公益組織發(fā)展較為迅速的城市也只有約1.5%，而發(fā)達(dá)國(guó)家的平均值為4.6%。此外，政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的法律依據(jù)是《政府采購(gòu)法》，但是該法并沒(méi)有將可分流的公共服務(wù)項(xiàng)目納入采購(gòu)的范圍。

（二）公共服務(wù)的評(píng)估機(jī)制不透明，降低了社會(huì)組織在社區(qū)共同體中的公信力

公信力是指獲得公眾（或是利益相關(guān)者）信任的能力，表示“為某一種事進(jìn)行報(bào)告、解釋和辯護(hù)的責(zé)任，以及要為自己的行為負(fù)責(zé)并接受質(zhì)詢”。[5]或者說(shuō)是社會(huì)對(duì)一個(gè)組織的認(rèn)可及信任程度。[6]即一個(gè)組織在社會(huì)中的影響力、號(hào)召力、形象以及權(quán)威性，它可以反映出人民群眾對(duì)社會(huì)組織的滿意度和信任度?？诒己玫墓帕梢詾榻M織爭(zhēng)取更多的民意支持，增強(qiáng)其影響力和號(hào)召力，同時(shí)可以拓寬其籌資渠道，獲取更多的志愿者資源，增強(qiáng)其存在的合法性，獲得更多的法律和政府支持，它是組織實(shí)現(xiàn)其終極目標(biāo)及其價(jià)值理念的必要前提。目前，我國(guó)的社會(huì)組織普遍存在信息不透明的情況，信息披露缺乏主動(dòng)性，導(dǎo)致社區(qū)公眾不了解組織的相關(guān)信息與項(xiàng)目結(jié)果。據(jù)民政部調(diào)查，國(guó)內(nèi)75%的慈善組織信息不透明，接受調(diào)查的公眾近90%對(duì)慈善信息公開(kāi)不滿意。而一個(gè)“不透明”的社會(huì)組織是無(wú)法獲得社區(qū)民眾的支持和信賴的。

（三）社會(huì)組織外部依賴性強(qiáng)與自身建設(shè)能力弱，導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)的“虛化”

在資金來(lái)源與項(xiàng)目運(yùn)作方面，我國(guó)的社會(huì)組織普遍存在資金嚴(yán)重不足、項(xiàng)目可持續(xù)性弱、公共產(chǎn)品逐步“虛化”的現(xiàn)象。目前社會(huì)組織的資金來(lái)源渠道比較單一，主要依靠政府撥款、補(bǔ)貼、社會(huì)捐贈(zèng)，造成了社會(huì)組織不是更多地傾聽(tīng)社區(qū)需求與回應(yīng)社區(qū)問(wèn)題，而更多的是迎合政府組織的意圖、考慮捐贈(zèng)方的“單方面熱情”，甚至為了回應(yīng)社會(huì)輿論而花費(fèi)大量資金在社會(huì)媒體上“作秀”。很多社會(huì)組織由于自身發(fā)展不成熟、管理能力不足導(dǎo)致組織資金使用不合理，造成資源浪費(fèi)。特別是當(dāng)前我國(guó)大部分社會(huì)組織出身“草根”，沒(méi)有企業(yè)完善的治理結(jié)構(gòu)，也缺乏公共部門的戰(zhàn)略管理經(jīng)驗(yàn)，因此組織在資金募集、項(xiàng)目運(yùn)作、善款分配及社會(huì)交代等機(jī)制方面存在嚴(yán)重的能力不足，造成社會(huì)大眾對(duì)組織的逐漸不滿和不信任，從而使組織能夠得到的社會(huì)捐贈(zèng)越來(lái)越少，步入一種“惡性循環(huán)”，即使是作為官辦性質(zhì)的公益組織如中國(guó)紅十字會(huì)，也因?yàn)槌霈F(xiàn)“郭美美事件”而讓自身的籌資規(guī)模大大縮水。這些負(fù)面事件對(duì)整個(gè)社會(huì)組織構(gòu)建良好的發(fā)展環(huán)境無(wú)疑是具有劇烈的破壞力和殺傷力的。

（四）高素質(zhì)的專職人才短缺，形成公共服務(wù)的人才短板

社會(huì)組織由于其本身的公益性、非營(yíng)利性以及運(yùn)作資金的籌募限制，難以提供有競(jìng)爭(zhēng)性和吸引力的薪酬和福利，使它們無(wú)法同企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)專業(yè)性人才，只能大部分依靠具有奉獻(xiàn)精神的志愿者。目前社會(huì)組織的工作人員主要來(lái)自離退休人員，或主要依靠志愿者開(kāi)展活動(dòng)，他們大多都未經(jīng)過(guò)專門訓(xùn)練，使得社會(huì)組織人才不足，特別是具有創(chuàng)新能力的人才不足，從而使得組織難以開(kāi)展卓有成效的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，造成了社會(huì)組織社區(qū)服務(wù)中的非專業(yè)性和業(yè)余性。據(jù)有關(guān)學(xué)者對(duì)南京市的調(diào)查顯示， 目前南京市社區(qū)社工隊(duì)伍年齡偏大(41歲以上社工占81.4%)，而且以女性為主(占整個(gè)隊(duì)伍70% 以上)，文化程度偏低(高中及其以下占60.6% )。[7]

（五）社會(huì)制度的不健全限制了社會(huì)組織的社區(qū)服務(wù)能力與范圍

一方面，由于我國(guó)關(guān)于社會(huì)組織的法律法規(guī)還不夠健全，造成社會(huì)組織的登記門檻過(guò)高?！渡鐖F(tuán)管理登記條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中規(guī)定的關(guān)于社會(huì)組織成立登記的要求，對(duì)社區(qū)中的絕大多數(shù)社會(huì)組織而言過(guò)高，許多社會(huì)組織因難以達(dá)到規(guī)定的登記注冊(cè)要求而不具有合法性地位。因此可以見(jiàn)到的一種合理而不太合法的現(xiàn)象是，在社區(qū)服務(wù)中出現(xiàn)的大量社會(huì)組織是社區(qū)居民歡迎和需要的，但是它們往往又是沒(méi)有“出生證”的，沒(méi)有合法性地位的組織就會(huì)缺乏法律地位和法律保護(hù)，就不能夠得到更廣泛的社會(huì)群體的支持和認(rèn)可，社會(huì)組織的積極性和主動(dòng)性就無(wú)法更好地發(fā)揮出來(lái)。另外，許多社會(huì)組織在稅收方面并沒(méi)有享有政府的稅收優(yōu)惠政策，一定程度上加重了組織的負(fù)擔(dān)。

四、參與性公共服務(wù)供給中的社會(huì)組織協(xié)同治理對(duì)策

社會(huì)組織在參與社會(huì)管理、改善民生、提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮的積極作用，使其在城市社區(qū)建設(shè)中擁有著與政府一樣需要重視的角色。如果說(shuō)政府在社區(qū)建設(shè)與治理中的地位是基礎(chǔ)性的，角色是舉足輕重的話，那么社會(huì)組織在我國(guó)的城市社區(qū)建設(shè)中，也正在形成協(xié)作性的、不可忽視的角色。以協(xié)同治理為視角，我們認(rèn)為政府不再是社會(huì)管理的唯一主體，社會(huì)管理的過(guò)程應(yīng)該是政府與社會(huì)組織、公民等多元主體的協(xié)同合作。與傳統(tǒng)的單向度的控制式管理是不一樣的，通過(guò)政府與社會(huì)組織的協(xié)同治理，可以充分發(fā)揮社會(huì)組織在推進(jìn)自律自治、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、形成社會(huì)認(rèn)同等方面的作用，從而提高社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的效果。因此在當(dāng)前中國(guó)的國(guó)情與社會(huì)制度安排下，培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織已經(jīng)成為社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容。為了使社會(huì)組織在城市社區(qū)建設(shè)中更有效地參與公共服務(wù)的供給，充分發(fā)揮社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)和功能，提升社會(huì)組織的內(nèi)在潛能，對(duì)社會(huì)組織在服務(wù)供給中的缺陷與問(wèn)題進(jìn)行有效的彌補(bǔ)，需要政府和社會(huì)組織共同合作，發(fā)揮各自的作用。

（一）政府在城市社區(qū)治理中的公共服務(wù)產(chǎn)品分流與制度保障

1.政府要加大向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的力度，完善購(gòu)買服務(wù)機(jī)制

政府購(gòu)買公共服務(wù)不僅可以充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用，提高社會(huì)組織的專業(yè)能力，同時(shí)還可以提高政府財(cái)政資金的使用效率，減輕政府的負(fù)擔(dān)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。因此，一方面，要明確政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的法律依據(jù)，明確地將公共服務(wù)納入《政府采購(gòu)法》，完善政府購(gòu)買服務(wù)的機(jī)制，加大政府購(gòu)買服務(wù)支出占GDP的比重。另一方面，政府要提供更為公平的公共參與公共服務(wù)購(gòu)買的政策。公共服務(wù)購(gòu)買不是政府用固定撥款維系特定事業(yè)單位的運(yùn)行，它應(yīng)該是建立在保障公共資源的基礎(chǔ)上，使公共資源面向社會(huì)，公開(kāi)、公平競(jìng)爭(zhēng)，提高公共資源的使用效率。[8]政府在購(gòu)買服務(wù)時(shí)應(yīng)為社會(huì)組織提供更加公平的政策環(huán)境，讓各個(gè)社會(huì)組織之間公平競(jìng)爭(zhēng)。

2.建立對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管

要建立和完善對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制。一方面，政府要加強(qiáng)社會(huì)組織在參與公共服務(wù)提供過(guò)程中的監(jiān)管，對(duì)社會(huì)組織運(yùn)作的規(guī)范化及提供服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，促使社會(huì)組織在國(guó)家法律框架內(nèi)運(yùn)行。[9]另一方面，政府要盡快出臺(tái)相關(guān)的政策建立專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織的活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)于表現(xiàn)優(yōu)秀的組織給予政策上的支持和物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)對(duì)于那些組織運(yùn)營(yíng)不規(guī)范和不合理的予以規(guī)范和懲戒。

3.加大政府的扶持力度，完善法律法規(guī)，拓展社會(huì)組織的發(fā)展空間

政府應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織在社區(qū)建設(shè)中的作用并給予必要的法律保障和政策支持。一方面，政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)一些有利于社會(huì)組織發(fā)展的政策，降低準(zhǔn)入門檻，增強(qiáng)社會(huì)組織的合法性，為社會(huì)組織營(yíng)造一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。另一方面，要加大對(duì)社會(huì)組織的財(cái)政支持，并給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠政策，減輕社會(huì)組織的負(fù)擔(dān)，改變社會(huì)組織活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不足的現(xiàn)狀，確保社會(huì)組織能夠有足夠的資金來(lái)開(kāi)展活動(dòng)，努力夯實(shí)社會(huì)組織可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)和社會(huì)空間。

（二）社會(huì)組織在協(xié)同治理中的公共服務(wù)能力建設(shè)與制度完善

1.社會(huì)組織要建立信息披露機(jī)制，努力提升自身公信力

正如政府建立信息公開(kāi)制度一樣，社會(huì)組織也應(yīng)該堅(jiān)持公開(kāi)透明的方式履行社會(huì)職責(zé)，社會(huì)組織不僅應(yīng)該使其所募集款物數(shù)量、來(lái)源、用途及管理程序等都公開(kāi)透明，還應(yīng)當(dāng)將組織自身運(yùn)營(yíng)狀況的各種信息真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)、完整地向政府、社會(huì)、捐贈(zèng)者及其他利益相關(guān)者予以公開(kāi)，讓社會(huì)大眾對(duì)其資產(chǎn)運(yùn)作、善款使用能夠有充分的了解，從而接受社會(huì)大眾的監(jiān)督，提升社會(huì)大眾對(duì)社會(huì)組織的滿意度和信任度。

2.加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，提高社會(huì)組織工作人員的素質(zhì)

社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展需要有一批專業(yè)化、高素質(zhì)的社區(qū)社工隊(duì)伍，因此社會(huì)組織開(kāi)展社區(qū)服務(wù)不僅需要志愿者，更需要具有專業(yè)化能力的社會(huì)工作者。我們應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)工作者在提升社會(huì)組織服務(wù)水平和能力中的作用，努力提升社會(huì)工作者在社區(qū)建設(shè)與社區(qū)中的認(rèn)同度。一方面社會(huì)應(yīng)加大宣傳與推廣，在政策與工薪制度上應(yīng)當(dāng)提高社會(huì)工作者的地位與待遇水平，鼓勵(lì)更多具有專業(yè)化高素質(zhì)的社會(huì)工作者加入社會(huì)組織的建設(shè)和發(fā)展中，形成一支穩(wěn)定的社工隊(duì)伍；另一方面，還應(yīng)當(dāng)加大對(duì)社會(huì)工作者的培訓(xùn)，提高社會(huì)工作者的專業(yè)化水平，建立健全社工激勵(lì)機(jī)制。

3.社會(huì)組織要加強(qiáng)自身能力建設(shè)，提升其管理水平

社會(huì)組織既是社會(huì)管理主體又是社會(huì)管理客體，可見(jiàn)，社會(huì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、自身組織與管理能力、規(guī)章制度等很重要。因此社會(huì)組織在實(shí)踐中要加強(qiáng)自我約束與管理，提高社會(huì)組織在社區(qū)活動(dòng)與社區(qū)項(xiàng)目推廣中的專業(yè)化服務(wù)水平和工作效率，努力提升組織的創(chuàng)新能力與資源整合能力，注重在社區(qū)建設(shè)中服務(wù)的質(zhì)量與效率，努力形成完整的自我管理體制和專業(yè)化隊(duì)伍。同時(shí)，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與社區(qū)民眾，政府和其他不同背景的社會(huì)組織之間的交流與合作，既要充分地反映民意，傾聽(tīng)民眾訴求，并及時(shí)傳達(dá)給政府，又要積極地與政府合作，彌補(bǔ)政府的缺陷與不足，盡可能滿足社區(qū)民眾多樣化的社會(huì)需求，協(xié)調(diào)各方利益，化解社區(qū)作為小共同體的社會(huì)矛盾，充分發(fā)揮社會(huì)組織在社區(qū)公共服務(wù)中的價(jià)值與作用。

總之，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城市化的深入發(fā)展，社會(huì)組織在社區(qū)建設(shè)中的作用日益重要。社會(huì)組織來(lái)自于基層，也扎根于基層，一心一意為城市社區(qū)中的居民服務(wù)，具有極大的向心力，相比于政府和市場(chǎng)的服務(wù)，它們已經(jīng)成為和諧社會(huì)構(gòu)建中溫暖的第三方力量。雖然社會(huì)組織在參與公共服務(wù)供給方面還存在著許多困境，但是推動(dòng)社會(huì)組織參與協(xié)同治理，建立政府與社會(huì)平等合作伙伴關(guān)系，提高社會(huì)自治與自我服務(wù)能力，已成為當(dāng)代社會(huì)管理發(fā)展變化的一個(gè)基本趨勢(shì)。

[1]俞可平.全球化:全球治理[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2003.

[2][美]詹姆斯·N·羅西瑙(James N.Rosenau).沒(méi)有政府的治理,張勝軍,劉小林等譯[M].南昌:江西人民出版社,2001.

[3]鄭衛(wèi)東.城市社區(qū)建設(shè)中的政府購(gòu)買公共服務(wù)[J].云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2011,(1).

[4]吳開(kāi)松等.城市社區(qū)管理[M].科學(xué)出版社,2006.

[5]王名.中國(guó)社團(tuán)改革-從政府選擇到社會(huì)選擇[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2001.

[6]崔玉,馬鳳芝.中國(guó)非營(yíng)利組織社會(huì)公信力建設(shè)的制度化途徑:自律與社會(huì)交代[J].江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2007,(6).

[7]臧雷振.社區(qū)治理與公共參與——基于南京現(xiàn)狀的調(diào)查[J].社團(tuán)管理研究,2010,(7).

[8]張高凌.社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)應(yīng)盡快破題[J].社團(tuán)管理研究,2010,(9).

[9]萬(wàn)俊人.現(xiàn)代公共管理倫理導(dǎo)論[M].北京:人民出版社, 2005.