蓋莉萍

《“俄羅斯聯(lián)邦國內(nèi)游和入境游發(fā)展（2011-2018）”聯(lián)邦總綱要》解讀

蓋莉萍

2011年8月2日，俄羅斯聯(lián)邦政府正式批準了第644號聯(lián)邦政府令，批準了《“俄聯(lián)邦國內(nèi)和入境游發(fā)展（2011-2018）”聯(lián)邦總綱要》，《總綱要》分為5個部分論述2011-2018年旅游業(yè)發(fā)展的主要目的和任務(wù)、總體指標、實施路徑、機制和措施、資源保障依據(jù)和《總綱要》制定部委協(xié)調(diào)行動機制及其責(zé)任范圍劃分?！犊偩V要》是俄羅斯聯(lián)邦有關(guān)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要綱領(lǐng)性文件。正確解讀《總綱要》要義對于把握俄羅斯未來7年旅游經(jīng)濟和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展動態(tài)，領(lǐng)悟俄羅斯旅游經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)想及其利益關(guān)切點，探究俄羅斯旅游經(jīng)濟具體發(fā)展思路具有重要意義。

俄羅斯；發(fā)展綱要；旅游

俄羅斯聯(lián)邦創(chuàng)新性社會經(jīng)濟發(fā)展的主要任務(wù)之一是發(fā)展旅游和休閑基礎(chǔ)設(shè)施、提高俄羅斯公民的生活質(zhì)量、保障旅游服務(wù)的質(zhì)量、適用性和競爭力。2009年11月12日和2010年11月30日，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)在聯(lián)邦會議上發(fā)布的兩次國情咨文中均強調(diào)，應(yīng)該重視俄羅斯聯(lián)邦居民的健康生活方式。積極發(fā)展俄羅斯國內(nèi)旅游，其將成為當(dāng)今俄羅斯迫切的任務(wù)和全民健身的重要方式之一。

俄羅斯旅游業(yè)在解決社會問題中起到重要作用。發(fā)展旅游業(yè)，創(chuàng)建新的就業(yè)崗位，增加就業(yè)率和提高居民的生活質(zhì)量。當(dāng)今俄羅斯旅游業(yè)是影響經(jīng)濟增長的重要因素之一，其中包括旅游公司服務(wù)、酒店業(yè)服務(wù)、交通、通信、貿(mào)易、禮品和其他產(chǎn)品生產(chǎn)、食品、農(nóng)業(yè)、建筑和其他行業(yè)等，旅游業(yè)是俄羅斯聯(lián)邦區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的催化劑。

2011年8月2日，俄羅斯總理普京在莫斯科簽署了第644號聯(lián)邦政府令，批準了《“俄聯(lián)邦國內(nèi)和入境游發(fā)展（2011-2018）”聯(lián)邦總綱要》（以下簡稱《總綱要》）?！犊偩V要》的制定，由俄羅斯聯(lián)邦體育、旅游和青年政策部，俄羅斯聯(lián)邦區(qū)域發(fā)展部和聯(lián)邦旅游社三家部委共同提出。俄羅斯聯(lián)邦政府于2010年7月19日批準制定《總綱要》的決定。俄羅斯聯(lián)邦體育、旅游和青年政策部主要負責(zé)制定和協(xié)調(diào)《總綱要》?！犊偩V要》是俄羅斯聯(lián)邦有關(guān)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要綱領(lǐng)性文件。正確解讀《總綱要》要義對于把握俄羅斯未來7年旅游經(jīng)濟和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展動態(tài)，領(lǐng)悟俄羅斯旅游經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)想及其利益關(guān)切點，探究俄羅斯旅游經(jīng)濟具體發(fā)展思路具有重要意義。

《總綱要》俄文版(包括附錄)共計190頁，分為5個部分：解決問題的評述；實施期限和階段的主要目的和任務(wù)，以及總體指標完成路徑；措施；《總綱要》資源保障依據(jù)；實施機制，包括管理機制、《總綱要》制定部委協(xié)調(diào)行動機制及其責(zé)任范圍劃分。另外，《總綱要》包括8個附錄，分別是《總綱要》總體指標；支出和資金來源清單；《總綱要》框架內(nèi)大型投資項目詳細規(guī)定與方法，措施清單；《總綱要》的財政補貼條例；聯(lián)邦預(yù)算劃撥表；成效和效益評估方法。

一、重視旅游經(jīng)濟發(fā)展

《總綱要》的時間跨度延伸至2018年，屬中期國家單一經(jīng)濟領(lǐng)域的專項發(fā)展綱要。聯(lián)邦政府制定旅游產(chǎn)業(yè)專項發(fā)展綱表明俄羅斯重視國家創(chuàng)新經(jīng)濟的發(fā)展，意在改變和調(diào)整以國家資源和能源出口單一經(jīng)濟發(fā)展模式，增加旅游業(yè)的外匯收入，保證俄羅斯出口市場多元化?！犊偩V要》的目的和任務(wù)是，提高俄聯(lián)邦旅游市場的競爭力，滿足國內(nèi)外游客對旅游服務(wù)的質(zhì)量要求，積極發(fā)展俄聯(lián)邦旅游業(yè)的綜合休閑項目，提高旅游服務(wù)質(zhì)量，在俄聯(lián)邦及國際旅游市場推介俄聯(lián)邦的旅游產(chǎn)品。

二、分階段發(fā)展，量化發(fā)展指標

《總綱要》分兩個階段實施：第一階段2011-2014年，第二階段2015-2018年。俄羅斯聯(lián)邦政府要求經(jīng)濟發(fā)展部和財政部在2011-2018年財政預(yù)算中納入發(fā)展旅游的聯(lián)邦財政支持計劃和項目，并要求各個聯(lián)邦主體政府將其納入?yún)^(qū)域發(fā)展的總體計劃綱要中。2011-2018年《總綱要》實施的財政預(yù)算為3320億盧布，其中聯(lián)邦預(yù)算資金為960億盧布，占28.9%，包括資本投入為929.86億盧布，其他需求為30.14億盧布。俄聯(lián)邦主體統(tǒng)籌資金250億盧布，占7.5%。預(yù)算外資金2110億盧布，占63.6%。

《總綱要》對安置國內(nèi)游客的數(shù)量、安置外國游客的數(shù)量、安置房間的面積、安置的投資（賓館，臨時居留的床位）、安置床位數(shù)量、接待服務(wù)人員數(shù)量、旅游公司從業(yè)人員數(shù)量、有償旅游服務(wù)金額、賓館有償服務(wù)和同類安置的金額進行了量化指標規(guī)定。

三、規(guī)劃預(yù)期目標和社會經(jīng)濟效益指標

《總綱要》規(guī)劃了實施的預(yù)期目標：第一，在俄聯(lián)邦各聯(lián)邦主體創(chuàng)建具備一定競爭力的旅游休閑和自助游的集群，使其成為區(qū)域和區(qū)域間聯(lián)系的發(fā)展點；刺激旅游業(yè)中小企業(yè)的發(fā)展，使其固定投資增長比2000年增長1.9倍。第二，滿足不同層次俄羅斯聯(lián)邦公民的主觀和潛在的休閑需求，強健體魄，加強公民的文化價值認知水平。第三，增加旅游業(yè)的就業(yè)崗位，提高居民的就業(yè)水平；在2010年基礎(chǔ)上，酒店就業(yè)人員增加41%，旅游公司就業(yè)人員增加51%。第四，以旅游業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)增長為基礎(chǔ)，增加俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算收入，力爭至2018年比2010年有償旅游服務(wù)量增加4.7倍，有償賓館和同類設(shè)施安置服務(wù)量增加4.3倍。促進國內(nèi)生產(chǎn)總值增長，改善國家支付平衡。

《總綱要》實施的社會經(jīng)濟效益指標：總體社會效益為9803億盧布；總體商業(yè)效益為2313億盧布；利潤指數(shù)：1：1；私人投資回收期13年；總體預(yù)算效益為5744億盧布。預(yù)算投資回收設(shè)計期6年（聯(lián)邦預(yù)算資金回收期）。預(yù)算撥款比例（國家參與系數(shù)）0.26。

四、重點規(guī)劃發(fā)展的旅游項目

俄羅斯聯(lián)邦的旅游和休閑資源潛力巨大。俄羅斯具有豐富的自然、旅游資源和民族、世界歷史文化遺產(chǎn)資源。以此為基礎(chǔ)可以發(fā)展各種類型的旅游項目，包括休閑游（海灘休閑）、歷史文化認知游、公務(wù)游、運動游、健康生態(tài)游、海洋和水路游（水上游）和農(nóng)業(yè)游等。

（一）休閑游（海灘休閑）。休閑游是俄羅斯人最喜歡和最流行的一種休閑方式，根據(jù)專家評估，38%的俄羅斯游客希望在黑海和亞速海海岸（南部聯(lián)邦區(qū)），以及波羅的海海岸（西北聯(lián)邦區(qū)）和日本海海岸（遠東聯(lián)邦區(qū)）休假。南部聯(lián)邦區(qū)是這類旅游最具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)。

俄羅斯有超過2000公里的溫暖的海岸線，僅有三分之一具備完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施用于發(fā)展旅游業(yè)。2009年在俄羅斯海灘浴場休假的游客為1070萬人。完善和發(fā)展海灘基礎(chǔ)設(shè)施，俄羅斯海灘療養(yǎng)區(qū)還可接納超過1200萬人的游客。

（二）歷史文化認知游。歷史文化遺產(chǎn)是俄羅斯聯(lián)邦旅游業(yè)非常重要的旅游資源。俄羅斯約有20%國內(nèi)游客的旅游目的是歷史文化認知。中央聯(lián)邦區(qū)和西北聯(lián)邦區(qū)是俄羅斯歷史文化認知旅游的主要區(qū)域。2009年歷史文化認知游客的數(shù)量約為564萬人。發(fā)展歷史文化認知游潛力巨大的區(qū)域為南部聯(lián)邦區(qū)、伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)、西伯利亞聯(lián)邦區(qū)和遠東聯(lián)邦區(qū)的部分聯(lián)邦主體。道路交通以及其他旅游基礎(chǔ)設(shè)施不完善是制約歷史文化認知游發(fā)展的主要因素。積極解決文化認知游的制約因素可補充吸引超過600萬人的國內(nèi)外游客。

（三）公務(wù)游（商務(wù)游、會議游等）。發(fā)展公務(wù)游可為俄羅斯提供特殊利益。當(dāng)今，俄羅斯約70%公務(wù)出行的目的地為中央聯(lián)邦區(qū)和西北聯(lián)邦區(qū)，與此同時，其他聯(lián)邦區(qū)域的公務(wù)出行也呈穩(wěn)步增長趨勢。各種新型現(xiàn)代化企業(yè)的不斷創(chuàng)建、俄羅斯市場的外國企業(yè)比例不斷增加，現(xiàn)代化超大型城市快速發(fā)展等都促進了公務(wù)游的持續(xù)增長。俄羅斯聯(lián)邦必須加快現(xiàn)代商務(wù)和會議中心的建設(shè)，增加展覽設(shè)施和場所。發(fā)展公務(wù)游可以再吸引500萬游客。

（四）運動游。俄羅斯聯(lián)邦的運動游具有很大的潛力，其中包括高山滑雪、徒步、水上運動、山地運動、帆船運動、馬術(shù)、自行車游和極限運動等。俄羅斯南部聯(lián)邦區(qū)、北高加索地區(qū)、烏拉爾地區(qū)、西伯利亞聯(lián)邦區(qū)、伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)和遠東聯(lián)邦區(qū)已經(jīng)成為大型山地滑雪的度假區(qū)。俄羅斯的其他地區(qū)的運動游也具備較好的開發(fā)前景。隨著運動游需求的增加，可以預(yù)測山地滑雪和其他運動項目游極具發(fā)展?jié)摿?。擴大運動游的項目和宣傳，可以挖掘250萬人的游客。

（五）健康游。健康游是俄羅斯傳統(tǒng)的旅游項目，具有很高的需求。健康游具有保健功能，可以提高居民的生活水平和質(zhì)量。傳統(tǒng)的健康游都集中在自然資源和氣候良好的南部聯(lián)邦區(qū)和北高加索地區(qū)。伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)是開發(fā)健康游的潛在地區(qū)，具有豐富的自然保健資源，可以增加超過200萬人的游客。

（六）生態(tài)游。絢麗的大自然，多種多樣的動植物群為俄羅斯發(fā)展生態(tài)游提供了獨一無二的資源基礎(chǔ)。生態(tài)游現(xiàn)占俄羅斯旅游市場的份額不大，約1%。俄羅斯生態(tài)旅游發(fā)展?jié)摿薮螅壳爸辉诎柼┑貐^(qū)、克拉斯諾達爾邊疆區(qū)、加里寧格勒州、貝加爾湖和堪察加半島得到發(fā)展。俄羅斯計劃以12個自然特別保護區(qū)為基地，開始實施綜合措施發(fā)展生態(tài)旅游和生態(tài)教育基礎(chǔ)設(shè)施，將在75個自然資源保護區(qū)和國家公園內(nèi)為生態(tài)旅游者建立180座博物館和信息中心，在露天處配備98個休息點，開設(shè)290條生態(tài)觀光路線。預(yù)計這將使自然特別保護區(qū)的生態(tài)旅游者數(shù)量增加一倍，到2013年達到1200萬人次。為了發(fā)展自然特別保護區(qū)地理范圍，計劃建立11個自然資源保護區(qū)、20個國家公園和3個聯(lián)邦禁獵（漁）區(qū)，以及擴大現(xiàn)有的11個自然資源保護區(qū)和1個國家公園的地域。

（七）水上游。水上游是最流行和動態(tài)發(fā)展的旅游項目。在俄羅斯的專用水域有100多艘容量為150-300名游客的游船并定期航線。中央聯(lián)邦區(qū)、西北聯(lián)邦區(qū)、伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)和南部聯(lián)邦區(qū)是水上游比較發(fā)達的地區(qū)。西伯利亞聯(lián)邦區(qū)和遠東聯(lián)邦區(qū)是發(fā)展水上游的潛在區(qū)域。水上游與歷史文化認知游緊密相連。國內(nèi)外游客都很喜歡水上游。制約水上游發(fā)展的問題有游船陳舊、碼頭基礎(chǔ)設(shè)施滯后和一些水路游船很難到達。發(fā)展水上游可以增加100萬人的國內(nèi)外游客。

（八）農(nóng)業(yè)游。農(nóng)業(yè)游是新興的和具有發(fā)展?jié)摿Φ穆糜雾椖浚浅鞘芯用窠咏腕w驗傳統(tǒng)農(nóng)民生活的一種方式。農(nóng)業(yè)游包括游客在農(nóng)家逗留，品嘗農(nóng)家菜肴、小憩和觀光等。農(nóng)家負責(zé)提供各種服務(wù)。農(nóng)業(yè)游滿足了城里人希望貼近農(nóng)村的需求，城郊或者農(nóng)村的空氣清新、溫馨的家居氛圍、大自然的懷抱、綠色農(nóng)產(chǎn)品、食物和悠閑恬靜的生活方式等。國家非常重視農(nóng)業(yè)游，農(nóng)業(yè)游可以為農(nóng)民，尤其是欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民帶來額外經(jīng)濟收入。西北聯(lián)邦區(qū)、伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)和西伯利亞聯(lián)邦區(qū)是發(fā)展農(nóng)業(yè)游的主要地區(qū)。中央聯(lián)邦區(qū)的一些主體具有發(fā)展農(nóng)業(yè)游的潛力。農(nóng)業(yè)游可每年新增游客60萬人。

（九）汽車游。為汽車游客創(chuàng)建文明的便利條件是發(fā)展汽車游基礎(chǔ)設(shè)施的重要因素之一。近年來，俄羅斯汽車園每年增加220-280萬輛汽車。公路沿線基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展明顯滯后。發(fā)展汽車賓館、汽車宿營地和停車場等公路沿線基礎(chǔ)設(shè)施，可以增加超過400萬的國內(nèi)外游客。

2009年俄羅斯入境外國公民2130萬人，其中約15%為游客。根據(jù)世界旅游組織預(yù)測，俄羅斯聯(lián)邦在旅游基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展完善的基礎(chǔ)上，年接納游客可達4000萬人。通過分析俄羅斯旅游業(yè)的現(xiàn)狀和資源潛力，俄羅斯的旅游業(yè)亟待深度發(fā)展。

五、亟待解決的發(fā)展問題

在2009年3月世界經(jīng)濟論壇公布的133個國家旅游業(yè)世界指數(shù)排名中，俄羅斯聯(lián)邦位居第59位，而俄羅斯的自然資源評估占第5位，文化遺產(chǎn)占第9位。因此，解決旅游業(yè)關(guān)鍵問題和在2020年前創(chuàng)建良好的旅游業(yè)發(fā)展條件，俄羅斯聯(lián)邦可以進入世界旅游業(yè)的前10國家之列。

制約俄羅斯聯(lián)邦旅游服務(wù)業(yè)發(fā)展和旅游業(yè)潛力開發(fā)主要因素：

第一，滯后性。相對俄羅斯擁有的旅游資源，旅游業(yè)發(fā)展欠發(fā)達，一些聯(lián)邦主體缺乏旅游項目基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的保障，導(dǎo)致阻礙私人資金和投資進入旅游業(yè)。

第二，缺失性，旅游業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的水平低，一些聯(lián)邦主體缺少旅游級別的酒店和休閑項目，很多旅游項目展示欠佳，公路沿線優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施欠缺等。

第三，缺乏長期合理信貸機制。投資旅游休閑綜合項目，在投資時期內(nèi)投資方很難收回投資。

第四，缺乏專業(yè)旅游管理人員。由于缺乏專業(yè)的管理人員，旅游業(yè)的服務(wù)質(zhì)量不高。

第五，旅游產(chǎn)品推廣不到位。俄羅斯聯(lián)邦的旅游產(chǎn)品在國內(nèi)和國際市場上的推廣力度不夠。

沒有國家積極參與與調(diào)控，僅靠運用現(xiàn)行的旅游市場機制無法克服和解決旅游業(yè)上述問題。當(dāng)今，俄羅斯聯(lián)邦政府對旅游業(yè)的調(diào)控力度有限，對扭轉(zhuǎn)旅游業(yè)起不到?jīng)Q定性作用。

國家對旅游業(yè)支持的力度不夠，將導(dǎo)致如下后果：

首先，在國內(nèi)外市場上俄羅斯的旅游產(chǎn)品的競爭力將繼續(xù)下降，其中包括旅游基礎(chǔ)設(shè)施損耗和旅游服務(wù)質(zhì)量不高等問題。

其次，國內(nèi)和入境游客的客源減少，俄羅斯聯(lián)邦財政預(yù)算收入減少。

再次，出境游客源量增加，國家支付平衡惡化等。

綜上所述，俄羅斯聯(lián)邦政府應(yīng)該積極參與并積極解決旅游休閑綜合發(fā)展中的迫切需要解決的問題，創(chuàng)建旅游服務(wù)市場的競爭力，提高本國居民的生活質(zhì)量和水平。為了切實地解決旅游業(yè)發(fā)展的問題，國家應(yīng)該采取綱要性總體方法和機制。

總之，根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦“2011-2018年俄羅斯聯(lián)邦國內(nèi)游和入境游發(fā)展”總體綱要，8年期間俄羅斯財政將劃撥約1000億盧布用于旅游業(yè)發(fā)展。資金將用于最具旅游休閑發(fā)展?jié)摿^(qū)域的最吸引投資的項目。資金還將用于基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展：道路、機場、賓館和汽車宿營地的建設(shè)。如果按計劃進展順利的話，至2018年來俄羅斯聯(lián)邦旅游的國外游客將增長6倍，為2300萬人，而來俄羅斯度假的人數(shù)將到4500萬人。旅游服務(wù)市場將擴大4.7倍，旅游收入將到達4170億盧布。根據(jù)這個旅游規(guī)劃綱要，8年后俄羅斯將成為旅游者的天堂。

F590.1

A

1671-7740(2012)02-0005-04

蓋莉萍（1967-），女，博士，黑龍江大學(xué)歷史文化旅游學(xué)院副教授，黑龍江旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心研究人員，從事俄羅斯問題研究。