陳 陣潘 爽

（1.大連理工大學(xué)，遼寧 116024；2.丹東市政府，遼寧 118000）

一、我國加入GPA談判的最新進(jìn)展

（一）地方政府采購實(shí)體首次被納入新的出價清單

為履行入世承諾，我國政府于2007年末正式啟動了加入WTO《政府采購協(xié)議》（Government Procurement Agreement，GPA）談判。我國加入GPA談判的核心議題是通過談判，列出出價清單中的政府采購實(shí)體（中央政府、地方政府、國有企業(yè)）的范圍以及采購對象（貨物、服務(wù)、工程）的范圍及門檻價格。GPA要求新加入成員要在清單中充分列出政府采購實(shí)體以及采購對象的范圍，以及相對較低的門檻價格，以使參加方能夠開放足夠規(guī)模的政府采購市場。

在2007年末首次出價清單與2010年6月第一次修改的出價清單中，我國僅列入了部分中央政府部門及一些中央級事業(yè)單位，地方政府與國有企業(yè)并未列入；在2011年11月末遞交的第二次修改的出價清單中，我國首次列入了地方政府實(shí)體，包括北京市、天津市、上海市、江蘇省、浙江省5個地方政府的發(fā)改委、國資委、地稅局、財(cái)政局等總計(jì)171個采購實(shí)體機(jī)構(gòu)，國有企業(yè)仍未被列入出價清單。根據(jù)2012年5月第四輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話（S&ED）成果，我國政府將在2012年WTO政府采購委員會最后一次會議前提交第三次修改的出價清單。

（二）GPA新文本的修訂擴(kuò)大了參加方政府采購規(guī)模

在我國于2011年底提交第二次修改的出價清單的同時，GPA42個成員（包括歐盟27個成員）通過艱苦談判，完成了WTO《政府采購協(xié)議》新文本的修訂。新修訂后的GPA將進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購實(shí)體與對象的范圍，包括加拿大首次將10個省級政府機(jī)構(gòu)列入了出價清單，日本、以色列、新加坡、瑞士等國新增了50多類政府采購服務(wù)項(xiàng)目。WTO估計(jì)，新修訂的GPA每年將增加1000億美元的政府采購市場份額。GPA新文本完成修訂為我國未來加入該協(xié)定建立了新的制度框架，同時也將使我國未來承諾的政府采購市場規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。

由此可見，我國加入GPA談判已經(jīng)逐漸進(jìn)入實(shí)質(zhì)性出價階段，根據(jù)修訂后的GPA文本內(nèi)容以及參加方的要價，在2012年末的第三次修改的出價清單中我國將有更大范圍的政府采購實(shí)體納入，其中地方政府實(shí)體范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大；同時，各級政府采購實(shí)體對應(yīng)的貨物、服務(wù)與工程的門檻價格也可能有所下調(diào)。

二、加入GPA對遼寧省政府采購的潛在影響

由于政府采購規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成正比，我國地方政府采購市場開放將以東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份為主。因此，隨著我國加入GPA談判清單中的地方政府實(shí)體范圍逐步擴(kuò)大，遼寧省很有可能步上述五省市之后塵，被列入新的出價清單中。因此，遼寧省應(yīng)未雨綢繆，在正式列入出價清單前充分研究加入GPA對遼寧政府采購帶來的潛在影響。

（一）公用事業(yè)單位與國有企業(yè)采購實(shí)體納入出價清單仍存變數(shù)

確定政府采購實(shí)體范圍是目前我國加入GPA談判所面臨的最大挑戰(zhàn)之一。我國《政府采購法》明確規(guī)定政府采購主體為政府部門、事業(yè)單位與團(tuán)體組織。而GPA采用的卻是“公共采購”的概念，采購主體除了上述使用財(cái)政資金采購的政府、事業(yè)單位、團(tuán)體組織之外，還包括公用設(shè)施單位與國有企業(yè)非商業(yè)目的的采購，且不限于用財(cái)政資金。

根據(jù)WTO公布的數(shù)據(jù)，GPA成員方政府采購規(guī)模約占其GDP的15%-20%。2008年歐盟政府采購規(guī)模為20880億歐元，占GDP的比重為17%。根據(jù)我國官方公布的數(shù)據(jù)，2011年我國政府采購總額為9000億元人民幣，約占我國GDP的2.6%；若按照GPA的口徑估算，涵蓋了公用設(shè)施單位與國有企業(yè)之后的我國公共采購規(guī)模估計(jì)高達(dá)7萬億人民幣，約占我國GDP的20%。國內(nèi)學(xué)者曾根據(jù)GPA的統(tǒng)計(jì)口徑對大連市2006年-2008年三年的政府采購規(guī)模進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，大連市公共采購總支出占大連市GDP的比重分別為22%、24%、23%，政府部門、事業(yè)單位與團(tuán)體組織的政府采購支出占全市公共采購總規(guī)模的比重分別為13%、18%和19%，公用設(shè)施單位與國有企業(yè)的政府采購支出所占的比重分別為87%、82%和81%。

公用設(shè)施單位與國有企業(yè)采購占據(jù)公共采購的大部分比重，國有企業(yè)是否應(yīng)納入出價清單已經(jīng)成為我國加入GPA談判的焦點(diǎn)議題。按GPA成員的要價口徑，省級政府采購主要由現(xiàn)行省級政府采購、省級重大工程招投標(biāo)、機(jī)電設(shè)備國際招投標(biāo)、省級醫(yī)院藥品采購、省屬國有企業(yè)采購五大塊組成。盡管歐美等GPA成員極力要求將國有企業(yè)納入我國的出價清單，但目前我國政府對國有企業(yè)的開放仍持有保留意見，在已提交的二次修改的出價清單中均未列入，我國在第三次修改的出價清單中是否納入公用事業(yè)單位與國有企業(yè)仍存在變數(shù)。

（二）遼寧省、沈陽市與大連市可能列入新的出價清單

GPA談判遵循著采購規(guī)模對等與雙邊互惠的原則，除了作為發(fā)展中成員應(yīng)享有的優(yōu)惠之外，我國承諾開放的政府采購規(guī)模應(yīng)與目前GPA主要成員的開放規(guī)模大體一致。目前GPA主要參加方中，美國政府采購規(guī)?？傆?jì)約2萬億美元，歐盟采購規(guī)模約為2.8萬億美元，日本中央政府采購總額366億美元、地方政府91億美元，韓國政府采購總額約432億美元。盡管我國出價清單中的采購實(shí)體不斷增加，但我方的出價中承諾的采購規(guī)模與美國、歐盟等GPA主要成員方的要價仍存在較大差距。在第三次出價清單中，京津滬蘇浙5省市GDP規(guī)模占全國的25%，5省市的政府采購規(guī)模約占全部地方政府的30%。此外，5省市開放的實(shí)體僅包括一些省級政府組成部門，并未涉及省屬學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位，更未涉及公用設(shè)施單位與國有企業(yè)。而根據(jù)美歐的最新要價，次中央實(shí)體應(yīng)包括我國全部27個省區(qū)、4個直轄市以及23個大中型城市，其中就包括遼寧省、沈陽市與大連市。

遼寧省政府采購規(guī)模較大，開放程度較高。2010年遼寧省GDP規(guī)模占全國的4.2%，政府支出占全部地方政府支出總量的3.2%，與上述5省市的水平接近。地方政府開放的層次要受到其他類型采購主體尤其是國有企業(yè)開放程度的影響。從目前的談判形勢看，遼寧省政府采購實(shí)體將會依據(jù)一定的開放層次與開放次序納入出價清單。首先，遼寧省省級采購機(jī)構(gòu)將最有可能被納入出價清單中，類似于已經(jīng)列入的5省市，包括省發(fā)改委、衛(wèi)生廳、交通廳、環(huán)保廳、教育廳等省政府組成部門可能最先開放，隨后開放省級事業(yè)單位與團(tuán)體組織的采購，包括學(xué)校、醫(yī)院、科研機(jī)構(gòu)等采購實(shí)體。其次，隨著更多地方政府采購實(shí)體納入出價清單，沈陽市與大連市的政府部門、市屬事業(yè)單位與團(tuán)體組織也可能依次列入新的出價清單中。最后，遼寧省省屬國有企業(yè)在短期內(nèi)被列入出價清單的可能性較低，歐美要價中列出的國有企業(yè)主要是國資委監(jiān)管的100余家中央企業(yè)，省屬國有企業(yè)加入GPA仍需時日。

（三）門檻價格對遼寧省省級政府采購的潛在影響

門檻價格與采購實(shí)體與采購對象范圍共同決定了GPA參加方政府采購的規(guī)模，GPA成員方的政府采購貨物、服務(wù)與工程的金額超過門檻價格則需要對其他成員方開放。因此，確定各級采購實(shí)體對應(yīng)的門檻價格是我國加入GPA談判的另一焦點(diǎn)議題。目前GPA成員方承諾的門檻價格基本相同，地方政府采購貨物、服務(wù)、工程的門檻價格分別為20萬、20萬和500萬SDR。我國在第二次修改的出價清單中將地方政府工程采購的門檻價格在過渡期結(jié)束時設(shè)定為3000萬SDR，是GPA成員工程門檻價格的6倍?？梢娢覈壳俺鰞r中的門檻價格與GPA成員的要價之間仍存在較大差距，在未來的出價中可能還存在著一定的下調(diào)空間。

由于地方政府采購的門檻價格尚未明確，我們可以就門檻價格設(shè)定對遼寧政府采購的潛在影響做出模擬分析。假定遼寧省級政府部門采購貨物、服務(wù)、工程的門檻價格為現(xiàn)行GPA成員水平的20萬、20萬、500萬SDR，按照SDR（IMF特別提款權(quán)）目前的計(jì)價水平1SDR約為9.7RMB（按2012年5月份匯價計(jì)算），以人民幣計(jì)價分別為貨物194萬元、服務(wù)194萬元、工程4850萬元（若人民幣匯率繼續(xù)升值，則以人民幣計(jì)價的門檻價格將有所下調(diào)）。作者收集并整理了“遼寧政府采購網(wǎng)”公布的2011年遼寧省省級政府采購數(shù)據(jù)，在遼寧省省級政府組成部門中，公安廳、衛(wèi)生廳、環(huán)境保護(hù)廳、交通廳、教育廳、國土資源廳、民政廳等25個省政府機(jī)構(gòu)實(shí)施了政府采購，采購合同總金額為9.3億元人民幣。其中，貨物與服務(wù)采購7.0億元，工程采購2.3億元。在貨物與服務(wù)采購中，金額超過194萬元的采購總計(jì)約5.4億元，約占全部貨物與服務(wù)采購的77%；金額超過4850萬元的工程采購僅有1份合同（遼寧省公安高清視頻監(jiān)控系統(tǒng)工程項(xiàng)目，7700萬元），占工程采購總量的33%?？梢姡绻|寧省加入GPA，省級政府部門的貨物與服務(wù)采購的開放度將大幅提高，而工程采購由于多數(shù)合同金額沒有達(dá)到門檻價格而使開放度較低?？傮w上分析，加入GPA后的遼寧省級政府采購市場開放程度將實(shí)質(zhì)性提高。

除此之外，如果遼寧省加入GPA，除了省級政府部門采購之外，還將包括省級重大工程招投標(biāo)、機(jī)電設(shè)備國際招投標(biāo)、省級醫(yī)院藥品采購、省屬國有企業(yè)采購等采購市場的開放，可以預(yù)見政府采購對遼寧政府采購市場的開放將產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

（四）遼寧省政府采購的自主創(chuàng)新政策功能將受到限制

政府采購實(shí)施公共政策的功能體現(xiàn)在自主創(chuàng)新政策、采購國貨、綠色采購、支持中小企業(yè)等方面，而加入GPA則將使政府采購的宏觀調(diào)控政策功能受到限制。其中，加入GPA要求我國的自主創(chuàng)新政策與政府采購行為脫鉤。2010年4月，科學(xué)技術(shù)部、國家發(fā)展改革委員會和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展2010年國家自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定工作的通知（征求意見稿）》并公開征求意見。2011年6月28日，財(cái)政部宣布自2011年7月1日起，暫停執(zhí)行《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評審辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預(yù)算管理辦法》和《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購合同管理辦法》三項(xiàng)將自主創(chuàng)新產(chǎn)品與政府采購掛鉤的管理辦法。此外，國務(wù)院還要求各省、市、自治區(qū)政府在2011年12月1日之前廢除將自主創(chuàng)新產(chǎn)品與政府優(yōu)先采購掛鉤的任何相關(guān)目錄或措施。2009年遼寧省財(cái)政廳會同科技廳制定的《遼寧省自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定管理辦法（試行）》將失去效力。政府采購與自主創(chuàng)新政策脫鉤的政策導(dǎo)向意味著，我國加入GPA之后，如果政府部門仍然保留并實(shí)施政府采購的自主創(chuàng)新功能，很可能面臨GPA成員方援引GPA法律條款進(jìn)行起訴威脅，甚至引發(fā)政府采購領(lǐng)域的貿(mào)易爭端。

三、遼寧省加入GPA的對策建議

（一）遼寧省應(yīng)積極主動應(yīng)對加入GPA談判

對于以何種態(tài)度面對GPA，是主動還是被動，是積極還是悲觀，國內(nèi)還存在不同聲音。作者認(rèn)為遼寧省應(yīng)以積極主動的姿態(tài)迎接加入GPA的挑戰(zhàn)。一方面，我國加入GPA已是大勢所趨。GPA不僅是WTO的一個諸邊協(xié)定，同時也是區(qū)域與雙邊貿(mào)易協(xié)定的重要組成部分，我國政府采購市場的開放已是不可逆轉(zhuǎn)的潮流。從我國的出價清單中逐步擴(kuò)大采購實(shí)體以及下調(diào)門檻價格來看，我國政府最終達(dá)成協(xié)議并成為GPA成員的決心沒有動搖。隨著談判的不斷深入以及國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，我國將加快加入GPA的步伐。另一方面，我國加入GPA具有重要政治與經(jīng)濟(jì)意義，將推進(jìn)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主的公共服務(wù)型政府的建立和完善。加入GPA使我國政府采購制度更加透明，降低腐敗案件的發(fā)生；提高政府采購效率，促進(jìn)政府采購市場競爭程度，節(jié)約政府財(cái)政預(yù)算資金；使我國具有國際競爭力的產(chǎn)品與服務(wù)進(jìn)入國際政府采購市場，參與國際采購競爭；在國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則制定中具有更強(qiáng)話語權(quán)。

有鑒于此，遼寧省省級政府、事業(yè)單位、國有企業(yè)以及沈陽市、大連市相關(guān)部門應(yīng)積極把握我國加入GPA談判的最新進(jìn)展，派出考察團(tuán)向已經(jīng)加入的五省市學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，并熟悉修訂后的GPA的法律規(guī)范。

（二）遼寧省應(yīng)認(rèn)真謹(jǐn)慎對待加入GPA后可能帶來的負(fù)面影響

通過對遼寧省政府采購統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析后發(fā)現(xiàn)，門檻價格以上的遼寧省級政府部門采購的貨物與服務(wù)的比重超過了50%，參與遼寧省政策采購的企業(yè)將面臨激烈的國際競爭；而省級政府采購工程受到的影響較小。然而，省級政府部門采購市場僅僅是冰山一角。遼寧省面臨開放的還有省級事業(yè)單位，包括省屬醫(yī)院、高校等主要采購實(shí)體，沈陽市、大連市政府部門與市屬事業(yè)單位也可能進(jìn)一步納入出價清單的地方政府實(shí)體中，同時中央級國有企業(yè)在遼寧的分支機(jī)構(gòu)的采購也可能列入到新的出價清單中。這要求遼寧省政府決策部門與高校智庫等科研機(jī)構(gòu)通過公布更加詳盡的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確衡量遼寧省政府采購實(shí)體范圍與采購規(guī)模，并設(shè)定不同水平的門檻價格進(jìn)行模擬，分析各級政府部門開放之后可能產(chǎn)生的影響，為遼寧在提交自己的政府采購實(shí)體范圍與門檻價格時提供證據(jù)支持。

（三）遼寧省應(yīng)逐步調(diào)整政府采購相關(guān)法律法規(guī)

按照GPA的要求，我國關(guān)于政府采購的法律制度應(yīng)與WTO規(guī)則相一致。但我國《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》之間存在著大量的重疊和矛盾。我國《政府采購法》規(guī)定只有各級政府部門、事業(yè)單位和團(tuán)體組織才能作為政府采購的主體，政府采購工程進(jìn)行招投標(biāo)的適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。對于政府采購中最為龐大的工程建設(shè)部分，《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》分開立法與GPA存在矛盾。國企的公共采購支出并未納入《政府采購法》的適用范圍，許多建設(shè)項(xiàng)目如高鐵的設(shè)備采購只適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》。GPA規(guī)定中凡使用政府財(cái)政支出進(jìn)行的政府消費(fèi)性支出和投資性支出項(xiàng)目，無論采購主體是政府單位、公共機(jī)關(guān)還是國有企業(yè)或者民營企業(yè)，都要納入政府采購法所規(guī)范的主體范圍。然而，《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》融合還受到政府部門權(quán)力和利益重新分配的阻礙。《政府采購法》的實(shí)施主體為財(cái)政部，而《招標(biāo)投標(biāo)法》的主管部委是發(fā)改委，在2012年2月1日正式實(shí)施的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中，重新明確了發(fā)改委對招投標(biāo)工作的主導(dǎo)權(quán)，財(cái)政部對于招投標(biāo)工作甚至沒有監(jiān)督權(quán)。而將在今年實(shí)施的《政府采購法實(shí)施條例》只能對《政府采購法》做一些完善，無法擴(kuò)展至GPA所涵蓋的公共采購的范圍。因此，遼寧省政府于2001年制定并實(shí)施的《遼寧省政府采購管理規(guī)定》的重新修訂還需要一定時間。對于遼寧省立法機(jī)構(gòu)來說，收集、整理省內(nèi)現(xiàn)有關(guān)于政府采購的法律法規(guī)，與修訂后的GPA法律文本進(jìn)行比較分析，為將來制定新的地方政府采購法律規(guī)則打下基礎(chǔ)。

〔1〕 袁雪.中國GPA最新清單出爐：京津滬蘇浙首次列入.21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2011-12-15.

〔2〕 WTO web page on government procurement：http：//www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gproc_e.htm.

〔3〕 侯瑜，張?zhí)旃?次中央實(shí)體政府采購加入GPA的政策性建議——以大連市為例.地方財(cái)政研究，2010（10）.

〔4〕 吳妙麗.GPA逼近浙江考驗(yàn)浙商國際競爭力.浙江日報(bào)，2011-02-10.

〔5〕 編輯部.GPA參加方對中國最新要價.中國政府采購，2011（7）.