● 方 芳

大學(xué)治理結(jié)構(gòu)變遷中的權(quán)力沖突與平衡

● 方 芳

大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的核心是多元化權(quán)力的合理配置與有效運行。我國目前大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)力構(gòu)成雖然具有相應(yīng)的法律來源，但在運行中卻存在不同程度的沖突與失衡。重構(gòu)現(xiàn)代大學(xué)制度下的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)關(guān)鍵在于明確大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)中政府與大學(xué)的權(quán)力界限，平衡大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)以及民主參與權(quán)的合理運行。

大學(xué)治理結(jié)構(gòu)；權(quán)力；權(quán)力沖突

大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是大學(xué)各權(quán)力主體通過一系列規(guī)范運作和制度安排實現(xiàn)彼此權(quán)力的分權(quán)制衡，以達(dá)到公正與效率契合的狀態(tài)，可以說，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的核心就是“權(quán)力”的合理配置與運行。我國高校在現(xiàn)代大學(xué)制度改革中正面臨這樣一種制度變遷，即由單一強制的行政權(quán)力主導(dǎo)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樽裱髮W(xué)內(nèi)在邏輯，實現(xiàn)真正依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的多元治理結(jié)構(gòu)。治理結(jié)構(gòu)中的各種權(quán)力來源是否具有合法性，各種權(quán)力的行使是否符合既定的法律程序、是否得到合理的監(jiān)督和約束，這是現(xiàn)代大學(xué)依法治校的基礎(chǔ)。

一、大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)力沖突與失衡

從目前我國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)力構(gòu)成來看，不同權(quán)力來源均具有一定的法律依據(jù)，各項權(quán)力具有存在的合法性，但這并不意味著各項權(quán)力運行的協(xié)調(diào)、平衡與規(guī)范。由于立法所固有的宏觀性、模糊性以及滯后性，大學(xué)各種權(quán)力在運行的過程中存在著沖突與無序，從而導(dǎo)致大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的失衡，影響大學(xué)的健康發(fā)展。

（一）國家行政權(quán)與大學(xué)自主權(quán)的沖突與失衡

政府與大學(xué)的關(guān)系問題歷來是高等教育發(fā)展過程中一個非常重要的問題，“自隱含在高等教育管理體制中的這種關(guān)系存在以來，政府管理與大學(xué)自治就始終成為一對難以平衡的矛盾?！盵1]我國的大學(xué)舉辦權(quán)目前實行的是“以政府為主體”，大學(xué)和政府之間存在嚴(yán)重的依附關(guān)系。主要表現(xiàn)為行政上政府與大學(xué)是隸屬關(guān)系，政府集舉辦權(quán)、管理權(quán)于一身，而大學(xué)則處于被管理、被控制的地位?！半m然我國《高等教育法》中明確提出大學(xué)享有辦學(xué)自主權(quán)，但實踐中在一定程度上還是延續(xù)了以往‘計劃式’的模式，體現(xiàn)在辦學(xué)權(quán)方面仍然是以政府計劃模式為主，在管理權(quán)方面也主要依靠行政手段和行政命令，因而在政府和大學(xué)之間形成了一種控制與被控制、命令與服從的關(guān)系，最終導(dǎo)致了‘政策治校’的政府管理大學(xué)模式的形成?！盵2]值得注意的是，我國大學(xué)并沒有停止對自治權(quán)的追求。但行政權(quán)對自治空間的擠壓與大學(xué)通過各種途徑爭取自治空間，這對矛盾可以說是對當(dāng)前我國大學(xué)自治現(xiàn)狀的一個基本描述。政府的管理應(yīng)是一種有效的管理而不是簡單地包辦一切，是在充分尊重大學(xué)獨立辦學(xué)自主權(quán)基礎(chǔ)上的管理，而不是把大學(xué)視為政府附屬單位的越俎代庖。否則，勢必影響大學(xué)各項事業(yè)的健康發(fā)展。[3]

（二）大學(xué)行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)的沖突與失衡

行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)的沖突可以說是大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中最引人關(guān)注也是最為突出的一對矛盾，大學(xué)行政化的嚴(yán)重傾向是這對矛盾的突出表現(xiàn)。“在行政化管理體制下，大學(xué)成了一個具有行政級別，按照行政模式運行的準(zhǔn)行政機構(gòu)。行政人員成為大學(xué)運行的核心，教學(xué)、科研人員成為行政系統(tǒng)的‘螺絲釘’，難以獲得學(xué)術(shù)支配地位，缺少獨立自主發(fā)展的可能性?！盵4]行政化的管理和無所不在的行政權(quán)力，強化了官本位，相對弱化了教師和科研人員的學(xué)術(shù)地位，造成了學(xué)術(shù)人員的思想迷失。許多有學(xué)術(shù)造詣的教師為追求眼前利益而“棄教”進(jìn)入仕途，放棄了學(xué)術(shù)前途。另一方面，行政權(quán)力泛化極易導(dǎo)致行政人員用行政管理手段制約學(xué)術(shù)人員的學(xué)術(shù)活動，造成學(xué)術(shù)人員和行政人員承受的工作壓力失衡，進(jìn)而削弱學(xué)術(shù)人員的力量。

（三）黨委政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與校長行政權(quán)的沖突

從法律規(guī)定上來看，我國現(xiàn)行高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。校長作為“高等學(xué)校的法定代表人”即高等學(xué)校事業(yè)單位的法人代表，是“全面負(fù)責(zé)”學(xué)校工作的第一責(zé)任人，也是第一把手。在大學(xué)管理實踐中，黨委書記和校長都是學(xué)校的主要負(fù)責(zé)人，對學(xué)校改革、發(fā)展和穩(wěn)定共同負(fù)有重要責(zé)任?！斑@樣就出現(xiàn)了大學(xué)政治與組織框架內(nèi)的‘一把手’與大學(xué)法律框架下的‘一把手’的雙峰對峙現(xiàn)象。兩個‘一把手’的出現(xiàn)造成了學(xué)校的‘多頭領(lǐng)導(dǎo)’，當(dāng)校長與書記的意見不一致時，這種政治框架與法律框架的不協(xié)調(diào)，就會成為學(xué)校內(nèi)耗的根源，妨礙學(xué)校的發(fā)展。”[5]由于法律上對二者職權(quán)分工的不明晰，使得黨委的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和校長的“全面負(fù)責(zé)”經(jīng)常會在實際工作中處于一種平行狀態(tài)。導(dǎo)致的結(jié)果一方面可能互相放棄權(quán)力，推諉責(zé)任，另一方面可能會產(chǎn)生權(quán)力沖突甚至權(quán)力斗爭。

（四）民主參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)的缺失

大學(xué)行政化和官本位的管理模式，使得校內(nèi)機關(guān)只對上級負(fù)責(zé)，基本上不受校內(nèi)師生和社會的監(jiān)督，教職工與學(xué)生的參與管理權(quán)嚴(yán)重缺失。大學(xué)教職工代表大會制度雖然是我國《高等教育法》規(guī)定的“教職工參與民主管理和監(jiān)督”的基本形式之一。但目前由于其本身沒有足夠強大的權(quán)力，甚至很多時候成為行政機構(gòu)的附庸，所以無法形成制約管理權(quán)力的約束機制，這在很大程度上影響了教職工代表大會制度在大學(xué)發(fā)展和大學(xué)治理實踐中應(yīng)有作用的有效發(fā)揮。對于學(xué)生來說，其主要的參與權(quán)應(yīng)該體現(xiàn)在學(xué)校對其行使自主管理權(quán)時所具有的陳述、申辯、告知等權(quán)利，但在實踐中，大多數(shù)學(xué)校針對違規(guī)的學(xué)生處理辦法簡化為直接要求本人作出檢查，學(xué)校提出處理意見報主管領(lǐng)導(dǎo)審批，然后公示。至于處理過程中依法應(yīng)當(dāng)由學(xué)生參與的如調(diào)查取證、告知和申辯等權(quán)利往往得不到很好的保障，學(xué)生的參與管理權(quán)嚴(yán)重缺失。

二、大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力重構(gòu)

（一）立法應(yīng)明確政府與大學(xué)自主權(quán)的界限

將大學(xué)與政府關(guān)系法律化，為政府權(quán)力劃定邊界，為大學(xué)自治延展更大的空間，這是降低大學(xué)外部治理行政化傾向的重要途徑。政府及其部門應(yīng)當(dāng)建立服務(wù)行政的意識，改進(jìn)管理方式，完善監(jiān)管機制，減少和規(guī)范對學(xué)校的行政審批事項，依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

政府不應(yīng)過多關(guān)注大學(xué)內(nèi)部的運作和管理，而應(yīng)著眼于大學(xué)系統(tǒng)內(nèi)外部的宏觀關(guān)系和高等教育事業(yè)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及發(fā)展方向。政府的角色應(yīng)當(dāng)從“管制”走向“服務(wù)”，充分遵循大學(xué)教育規(guī)律，不干涉和不控制大學(xué)的學(xué)術(shù)事務(wù)，通過提供服務(wù)和支持來促成大學(xué)目標(biāo)的實現(xiàn)。大學(xué)則應(yīng)按照國家法律法規(guī)和宏觀政策，自主開展教學(xué)活動、科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會服務(wù)，自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)，自主制定學(xué)校規(guī)劃并組織實施，自主設(shè)置教學(xué)、科研、行政管理機構(gòu)，自主確定內(nèi)部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學(xué)校財產(chǎn)和經(jīng)費。總之，去外部行政化不是不需要國家和政府的行政管理，而是要改進(jìn)政府的管理方式，減少和規(guī)范對學(xué)校的行政審批和直接干預(yù)，更多地運用法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、公共財政等手段引導(dǎo)和支持教育發(fā)展。

（二）尊重和重視學(xué)術(shù)權(quán)，建立服務(wù)行政體系

針對目前我國大學(xué)內(nèi)部行政化傾向嚴(yán)重的現(xiàn)象，當(dāng)務(wù)之急在于從尊重學(xué)術(shù)規(guī)律，尊重和重視學(xué)術(shù)權(quán)力，加大學(xué)術(shù)權(quán)的決策能力入手，賦予學(xué)術(shù)群體參與學(xué)校管理與決策的權(quán)力，而行政權(quán)則應(yīng)從“管制行政”向“服務(wù)行政”的方向發(fā)展。

學(xué)術(shù)委員會應(yīng)當(dāng)真正成為大學(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)的最高決策機構(gòu)。在教學(xué)評價、科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)、職稱評定、考核評獎、課程設(shè)置、教材建設(shè)、師資培養(yǎng)、教師聘任、學(xué)位授予以及招生就業(yè)等方面，凡涉及學(xué)術(shù)事務(wù)的均由學(xué)術(shù)委員會進(jìn)行決策管理，探索教授治學(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的作用。提倡尊重學(xué)術(shù)權(quán)力并不意味著要削弱行政管理，因為行政權(quán)力的合理使用是保障大學(xué)運行效率和秩序的必要條件。但大學(xué)的行政權(quán)應(yīng)從“管制行政”轉(zhuǎn)變?yōu)?“服務(wù)行政”，“需要行政部門和人員把為師生服務(wù)作為核心價值觀和首要職責(zé)，強化管理即服務(wù)、管理意味著責(zé)任的意識；需要改革傳統(tǒng)大學(xué)行政績效考核取向，增強教師、學(xué)生等對行政部門和人員評價在績效考核中的比重，提高行政人員服務(wù)意識和服務(wù)水平，把大學(xué)行政部門和人員的績效考核與服務(wù)對象的滿意度和業(yè)績相掛鉤?！盵6]我們應(yīng)尋求大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)與行政權(quán)的互補、協(xié)調(diào)與平衡，使大學(xué)內(nèi)部管理既遵循知識和學(xué)術(shù)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，又滿足大學(xué)自身高效有序地運行和能動地適應(yīng)外界的需要。

（三）協(xié)調(diào)與平衡黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與校長的行政權(quán)

黨委與校長在大學(xué)治理中都屬于領(lǐng)導(dǎo)層面的權(quán)力主體，在學(xué)校事務(wù)管理中具有相應(yīng)決策權(quán)，但是二者在職權(quán)分工上應(yīng)當(dāng)具有一定的差異性。根據(jù)我國《高等教育法》，在大學(xué)的管理實踐中，黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力主要體現(xiàn)在宏觀的戰(zhàn)略決策、對學(xué)校改革和發(fā)展中重大事件的決策上；校長主要負(fù)責(zé)學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他具體行政管理工作，校長的權(quán)力是執(zhí)行決策的行政權(quán)。從本質(zhì)上說，黨委與校長的兩種權(quán)力并不存在目的上的根本差異性，即都是為大學(xué)的健康發(fā)展而管理。但為了充分發(fā)揮二者的權(quán)力功能，避免權(quán)力重疊或權(quán)力缺失，必須對兩種權(quán)力內(nèi)容加以明確。對涉及黨建與思想政治工作、組織機構(gòu)設(shè)置與人事任免、學(xué)校改革發(fā)展規(guī)劃的決策等應(yīng)由黨委的政治權(quán)力系統(tǒng)完成；涉及學(xué)校定位、具體教學(xué)管理、科學(xué)研究、行政管理等事項由行政權(quán)力系統(tǒng)實施?！霸邳h委和行政的關(guān)系上，黨委要充分調(diào)動校長和其他行政領(lǐng)導(dǎo)的積極性和主動性，大力支持校長獨立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)；校長要對學(xué)校黨委負(fù)責(zé)，對黨委的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，對黨委的決議負(fù)責(zé)，獨立負(fù)責(zé)地行使行政管理職權(quán)，使黨委的決議在行政管理工作中得到全面貫徹?！盵7]

三、大學(xué)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡運行的保障

（一）大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)成為權(quán)力運行的基本依據(jù)

大學(xué)章程是大學(xué)辦學(xué)的綱領(lǐng)性文件，是大學(xué)成為法人組織的必備條件，是學(xué)校依法治校的基礎(chǔ)和保障。大學(xué)章程是對立法內(nèi)容的細(xì)化與延伸，其核心內(nèi)容是對權(quán)力的限制與保障?？v觀國外一流大學(xué)，都有自己完備的“大學(xué)章程”，都對大學(xué)管理中權(quán)力機構(gòu)的劃分進(jìn)行了法律上的切割。大學(xué)應(yīng)當(dāng)明確大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，對校內(nèi)權(quán)力構(gòu)成做出明確的規(guī)定。近日，復(fù)旦大學(xué)校長楊玉良表示，該校在起草《復(fù)旦大學(xué)章程》，其中會劃分和限定各種權(quán)力，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和部處負(fù)責(zé)人退出復(fù)旦大學(xué)學(xué)術(shù)委員會、復(fù)旦大學(xué)教學(xué)指導(dǎo)委員會，形成行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的有效隔離。而且，學(xué)術(shù)委員會和教學(xué)指導(dǎo)委員會的工作不是空架子，學(xué)校為此設(shè)計了專門的會議制度和“召見——問責(zé)”制度。[8]復(fù)旦大學(xué)的改革行動或許意味著我國大學(xué)辦學(xué)將努力實現(xiàn)真正的依法治教，加強對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約。

（二）程序正當(dāng)是權(quán)力運行的基本原則

當(dāng)賦予某個主體權(quán)力之后，其如何行使和運行這項權(quán)力，也即權(quán)力運行的程序是否正當(dāng)關(guān)系到權(quán)力是否被濫用。程序正當(dāng)是一項重要的法治觀念與憲法原則。具體來說，第一，程序正當(dāng)原則要求權(quán)力運行要保持中立性?！叭魏稳司坏脫?dān)任自己訴訟案件的法官”，作為權(quán)力主體，其在主持權(quán)力運行的過程中不得與任何一方有利益或其它方面的聯(lián)系。這就要求學(xué)校權(quán)力行使者在行使權(quán)力的過程中應(yīng)當(dāng)在參與者各方之間保持一種超然和不偏不倚的態(tài)度和地位，不得受各種利益或偏私的影響。第二，程序正當(dāng)原則要求權(quán)力的公開化和透明性?，F(xiàn)代法治原則的發(fā)展要求統(tǒng)治者以公布的成文法來進(jìn)行統(tǒng)治，公開程序規(guī)則的存在是公眾行為預(yù)見結(jié)果的依據(jù)，它的對立面直接指向“暗箱操作”。這就要求大學(xué)權(quán)力主體在行使權(quán)力的過程中，應(yīng)當(dāng)依法將權(quán)力運行的依據(jù)、過程和結(jié)果向公眾公開，以使其知悉并有效參與和監(jiān)督權(quán)力的運行。第三，程序正當(dāng)原則要求程序參與，主要表現(xiàn)為受眾者的信息獲得與傳遞機會。保障接受程序結(jié)果的主體在相同條件下從權(quán)力方獲得相關(guān)信息，并有相同的機會向權(quán)力方陳述自己的看法。這就要求受大學(xué)權(quán)力運行結(jié)果影響的教師及學(xué)生有權(quán)參與權(quán)力運行的過程，有權(quán)表達(dá)自己的意見，并對權(quán)力運行結(jié)果的形成發(fā)揮有效作用。

（三）民主參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)是制約權(quán)力濫用的重要防線

實現(xiàn)大學(xué)管理的民主化與治理的多元化是制約權(quán)力濫用的重要途徑。要賦予教師、學(xué)生以及其他行政服務(wù)人員在大學(xué)中的民主管理權(quán)力，使決策更加科學(xué)化、規(guī)范化和專業(yè)化，同時防止權(quán)力的獨裁性和專制性。首先，應(yīng)賦予廣大師生在學(xué)校管理和決策活動中的民主參與權(quán)，讓其廣泛參與到學(xué)校發(fā)展與建設(shè)中來。通過大學(xué)章程的形式明確規(guī)定黨代會、教代會、職代會的職責(zé)，確定教師代表的比例，確保教師參與學(xué)校重大問題決策的發(fā)言權(quán)和主動權(quán)，而不是簡單的開會“走過場”。同時，要高度重視和發(fā)揮以學(xué)生為主體的團(tuán)代會、學(xué)代會制度的作用，增強決策的民主性和科學(xué)性。其次，大學(xué)應(yīng)進(jìn)一步推行校務(wù)公開制度，凡是學(xué)校改革與發(fā)展的重大決策、學(xué)校的財務(wù)收支情況、福利待遇以及涉及師生員工權(quán)益的其他事項，都要通過公文、海報、網(wǎng)站等多種途徑在全校范圍內(nèi)及時、準(zhǔn)確地進(jìn)行公布，以便接受監(jiān)督。只有建立健全決策后評價、反饋糾偏和問責(zé)等制度，才能及時發(fā)現(xiàn)并解決決策中存在的問題，減少決策失誤。

[1][3]王德春．試論大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡與協(xié)調(diào)問題[J]．揚州大學(xué)學(xué)報，2007，(3)：19．

[2]吳杰，張自偉．大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的國際比較與借鑒[J]．山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2007，(2)：21．

[4]李江源，巫春華．高等學(xué)校行政化略論[J]．高教探索，2000，(1)：41．

[5]周光禮．大眾化條件下政府與大學(xué)關(guān)系的重構(gòu)——法律的視角[C]．中國教育法制評論第 6 輯[A]．北京：教育科學(xué)出版社，2009，53．

[6]毛成，蔡玲麗，趙春魚．服務(wù)行政：大學(xué)“去行政化”改革新方向[J]．教育發(fā)展研究，2010，(9)：36．

[7]梁權(quán)森．基于法治的現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)分析[J].當(dāng)代教育論壇，2010，(10)：16．

[8]復(fù)旦醞釀?wù)鲁碳s束校長權(quán)力，實現(xiàn)學(xué)術(shù)行政權(quán)分離[DB/OL]．http://www.chinanews.com/2011-01-01.

方 芳／天津市教育科學(xué)研究院教育法制研究所，助理研究員，法學(xué)碩士，從事教育法學(xué)、教育管理研究

(責(zé)任編輯：劉丙元)