許 雄

(海南省人民政府辦公廳，海南海口570204)

一 代議制民主:基于合法性的批判

合法性理論與政治學(xué)理論的發(fā)展緊密相關(guān)。其最早體現(xiàn)在柏拉圖與亞里士多德關(guān)于責(zé)任義務(wù)和服從的思想中。在近代，韋伯的三種權(quán)威理論和盧梭的公意思想進(jìn)一步豐富和發(fā)展了合法性理論。到了20世紀(jì)，合法性概念則“成了社會(huì)學(xué)和政治學(xué)的核心概念，幾乎所有的政治學(xué)家和試圖在理論上發(fā)表意見的社會(huì)學(xué)家們，都必須借用這個(gè)概念?！盵1]

合法性的重要基礎(chǔ)是大眾同意，其實(shí)質(zhì)是大眾認(rèn)可。“合法性不只指‘統(tǒng)治的合法權(quán)利’，而且更主要的是指‘統(tǒng)治的心理權(quán)利’，現(xiàn)在的合法性意指人們內(nèi)心的一種態(tài)度，這種態(tài)度認(rèn)為政府的統(tǒng)治是合法的和公正的。”[2](p5)因此，政策合法性的主要任務(wù)便是尋求公共政策在社會(huì)公眾中的廣泛認(rèn)同與自覺遵守。政策合法性研究普遍假設(shè):政策合法性其來(lái)源是政策客體對(duì)公共政策的認(rèn)可。因此，政策合法性是指公共政策及其決策權(quán)力被政策客體所認(rèn)可，并自愿遵守，是政策制定者和政策客體雙向互動(dòng)的結(jié)果。

對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)政策合法性，當(dāng)前研究均將其訴諸于擴(kuò)大公民的政治參與，并將當(dāng)前我國(guó)公共政策合法性存在問(wèn)題歸因于政策參與不夠。研究普遍認(rèn)為，隨著公民社會(huì)的興起和發(fā)展，公民參與公共政策制定的愿望和要求也日益強(qiáng)烈，并且也越來(lái)越受到重視，但要保證公共決策中公民參與的有效性，公民參與必須走制度化、法制化道路。

然而，問(wèn)題在于，當(dāng)前對(duì)擴(kuò)大政策參與繼而提高公共政策合法性的研究，是在一個(gè)代議制民主的理論和制度框架中進(jìn)行的，而代議制民主本質(zhì)上是一種聚合民主，而不是參與民主。“代議制民主一般采用選舉的方法來(lái)聚合民眾的偏好，它強(qiáng)調(diào)公民享有平等的民主權(quán)利，強(qiáng)調(diào)聚合之后所達(dá)成的最終結(jié)果，但很少去關(guān)注聚合的具體過(guò)程。”[3]事實(shí)上，聚合式的代議制民主在政策制定上仍然是一種自上而下的模式，其本質(zhì)上并不必然帶來(lái)公共政策的合法性。戴伊的研究表明，美國(guó)的公共政策制定并非如代議制民主理論家們所宣稱的來(lái)自于社會(huì)公眾。他指出，“有大量的事實(shí)證明，在許多高透明度的問(wèn)題上，美國(guó)公眾的政策選擇與目前現(xiàn)行的國(guó)家政策存在相當(dāng)?shù)姆制?。換言之，沒(méi)有多少證據(jù)或者事實(shí)來(lái)支持‘自下而上’的國(guó)會(huì)政策制定的觀點(diǎn)?！盵4](p152)從而導(dǎo)致“大多數(shù)美國(guó)人都意識(shí)到，他們?cè)谡咧贫ㄟ^(guò)程中的影響力微乎其微。”[4](p155)可見，代議制民主所帶來(lái)的政策制定是一種自上而下的模式，在該模式中，公共政策并非來(lái)自公民的同意。是政治體制而不是公共政策本身賦予了政策合法性。

究其原因，戴伊解釋道，“國(guó)會(huì)議員們喜歡把自己視為思想獨(dú)立和富有公益精神的‘委托人’，而不是僅僅由他們所在選區(qū)的選民選送到華盛頓傳送民意的‘代表團(tuán)’”[4](p152)。這種形式民主的制度安排，使得公共政策制定一直獨(dú)立于公民的具體動(dòng)機(jī)之外。正如哈貝馬斯所強(qiáng)調(diào)，晚期資本主義試圖通過(guò)投票等形式民主來(lái)掩蓋資本主義的固有矛盾，因?yàn)閷?shí)質(zhì)民主，即公民參與政治意志的形成過(guò)程，將使這一矛盾暴露出來(lái)[5](p50)。可見，傳統(tǒng)的代議民主僅僅把民主理解為投票，要么涉及誰(shuí)被選舉，要么涉及如何立法。這種以工具理性為基礎(chǔ)、以投票為中心的代議民主制，容易產(chǎn)生政治冷漠癥，容易導(dǎo)致多數(shù)人的暴政，容易被非理性和私利主導(dǎo)，難以真正展示公民精神[6]。正如阿倫特強(qiáng)調(diào)，代議制民主就是“代議”和選舉，一旦行使權(quán)利的幾分鐘投票選舉時(shí)間結(jié)束，大眾參與也就基本結(jié)束了，其后的“民主”就是代表制和代議制對(duì)政治成果的接管，即確立代議制政府和科層體制。在阿倫特看來(lái)，在這種“代議”和科層制建立之后，實(shí)際上不再允許公民對(duì)政治過(guò)程進(jìn)行實(shí)際參與，這是一種缺席委托。因此，在代議制民主中，選民選舉出來(lái)的代表事實(shí)上無(wú)法聚合與表達(dá)選民的真正意圖與利益。而這，正是聚合式代議制民主在政策合法性方面的先天缺陷。換言之，在代議制民主中，通過(guò)擴(kuò)大公民參與以實(shí)現(xiàn)公共政策合法性，在邏輯上是相互矛盾的。

因此，若要使公共政策代表公眾的基本意見，獲得公眾認(rèn)可與服從，從而獲得政策合法性，需要將視野跳出代議制民主框架的限制，轉(zhuǎn)而尋求一種更為有效的民主形式。20世紀(jì)晚期協(xié)商民主理論的興起，為這種視野的轉(zhuǎn)換提供了良好載體。

二 協(xié)商民主理論闡釋

協(xié)商民主又稱審議民主、商議民主、商談民主，它吸收了各種民主理論的合理成分，是民主制度的一項(xiàng)新設(shè)計(jì)[7]。從政策合法性角度看，協(xié)商民主是通過(guò)公民自由、平等的交流、討論和協(xié)商，形成不只是在形式上體現(xiàn)公民意志，更是在實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)大眾利益的公共政策，實(shí)現(xiàn)公共政策的合法性。以公共協(xié)商為背景對(duì)政策合法性進(jìn)行研究，將在很大程度上突破當(dāng)前研究的局限，并對(duì)將來(lái)的公共政策合法性研究產(chǎn)生重大影響。

作為代議制民主的一種替代模式，協(xié)商(deliberative)包含有這樣幾方面基本內(nèi)容:參與主體的平等地位;自由開放的討論;批判性審議;理性思考;通過(guò)協(xié)商達(dá)成共識(shí)[8]?？梢詮倪^(guò)程和結(jié)果兩個(gè)方面作出解釋。從過(guò)程角度看，協(xié)商就是一種決策前的討論，其作用在于:揭示私人信息;減少或克服有限理性;推動(dòng)或鼓勵(lì)一種賦予需求或要求正當(dāng)化的特殊模式;在團(tuán)體的監(jiān)督下促進(jìn)最終選擇合法化，加強(qiáng)團(tuán)體團(tuán)結(jié)或促進(jìn)決策實(shí)施的可能性;提高參與者的道德素養(yǎng)和知識(shí)水平;獨(dú)立于討論結(jié)果，做正確的事情[9](p12)。而從結(jié)果的角度看，協(xié)商是通過(guò)各不同主體自由、公開、平等的交流，進(jìn)行理性思考，并作出理性判斷和選擇的結(jié)果，從而實(shí)現(xiàn)選擇的合法化。

對(duì)于什么是協(xié)商民主，庫(kù)克認(rèn)為，最簡(jiǎn)單的表達(dá)是“為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府”[10](p15)。而從廣義上講，“協(xié)商民主是指這樣一種觀念:合法的立法必須源自公民的公共協(xié)商”[11](p1)。古特曼與湯普森給出的定義最為詳細(xì)也最有代表性，他們認(rèn)為，協(xié)商民主是“自由而平等的公民(及其代表)通過(guò)相互陳述理由的過(guò)程來(lái)證明決策的正當(dāng)性，這些理由必須是相互之間可以理解并接受的，協(xié)商的目標(biāo)是作出決策，這些決策在當(dāng)前對(duì)所有公民都具有約束力，但它又是開放的，隨時(shí)準(zhǔn)備迎接未來(lái)的挑戰(zhàn)”[12](p7)。為此，古特曼與湯普森認(rèn)為，協(xié)商民主有四個(gè)基本特點(diǎn)[12](p4－7):第一，陳述理由。這是講理的要求，它不僅意味著參與者提出的決策要有理由，而且要體現(xiàn)相互尊重的價(jià)值，即對(duì)他人的理由進(jìn)行回應(yīng);第二，所陳述的理由應(yīng)能為所有參與協(xié)商的公民所理解。要做到這一點(diǎn)，公民提出的理由必須是公共的，即協(xié)商本身必須在公共空間中進(jìn)行，同時(shí)，理由的內(nèi)容必須是公共的;第三，旨在產(chǎn)生決策的協(xié)商過(guò)程有一定的時(shí)間限制，即參與者并不是為了協(xié)商而協(xié)商，而是為了決策而協(xié)商。當(dāng)然，有時(shí)間限制并不意味著協(xié)商過(guò)程的結(jié)束，這便產(chǎn)生了協(xié)商的第四個(gè)特點(diǎn)，即動(dòng)態(tài)性。動(dòng)態(tài)性意味著一種開放的繼續(xù)對(duì)話過(guò)程的可能性。而這種繼續(xù)對(duì)話的可能性則意味著原先的決策方案有機(jī)會(huì)被推翻或修正。一個(gè)有關(guān)協(xié)商民主的示范性機(jī)構(gòu)就是美國(guó)的最高法院[13](p241)。

協(xié)商民主在提出后受到了來(lái)自社會(huì)科學(xué)各領(lǐng)域?qū)W者的高度關(guān)注。他們以各種方式進(jìn)一步闡釋了協(xié)商民主的主要內(nèi)容，并發(fā)展出了相互區(qū)

別同時(shí)又有聯(lián)系的三種模式[14](p48－61)。第一種模式是“以偏好為基礎(chǔ)的協(xié)商民主模式”。這種模式強(qiáng)調(diào)，民主作為一種治理方式，它可以通過(guò)協(xié)商將普通公民的“未經(jīng)反思的偏好”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧钏际鞈]的判斷”，并使其成為公共政策的基礎(chǔ);第二種模式是“理性的程序主義協(xié)商民主模式”。這種模式強(qiáng)調(diào)，公共政策要想具備合法性，必須是自由、平等而有理性的行動(dòng)者對(duì)各種目標(biāo)進(jìn)行協(xié)商，進(jìn)而達(dá)成共識(shí);第三種模式是“綜合的協(xié)商民主模式”。這種模式強(qiáng)調(diào)，當(dāng)人們聚在一起對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商時(shí)，比如通過(guò)某種協(xié)商性的公共論壇，他們會(huì)發(fā)展出旨在解決公共問(wèn)題的政策建議的興趣，這種興趣能壓倒他們的特殊偏好。即，他們不僅表達(dá)偏好，而且提出政策建議。但無(wú)論哪種模式，顯然對(duì)公共政策合法性的提升都有著重要的啟發(fā)意義。

三 政策合法性的實(shí)現(xiàn):協(xié)商民主的視角

協(xié)商民主一般主要從四個(gè)方面提升公共政策合法性:第一，協(xié)商民主的包容性提升了政策的民主程度，從而提升了政策的合法性;第二，協(xié)商民主在團(tuán)體監(jiān)督下促進(jìn)最終選擇合法化;第三，協(xié)商民主追求公正，關(guān)注社會(huì)公共利益，這是政策合法性的根源所在;第四，協(xié)商民主減少或克服有限理性，提高決策的科學(xué)程度[15]。

由于代議制民主不可避免地存在合法性缺陷，因此，建立公共論壇，實(shí)現(xiàn)政策辯論以發(fā)展協(xié)商民主便成為實(shí)現(xiàn)公共政策合法性的最佳途徑。這在當(dāng)前政治社會(huì)現(xiàn)實(shí)中尤其如此。因?yàn)?，在?dāng)前社會(huì)中，文化多元主義導(dǎo)致了深層而持久的道德沖突;大規(guī)模社會(huì)不平等使得很多人難以有效參與公共決策[16](p3)。彼得斯則直接指出，鑒于很多政府現(xiàn)在必須介入的政策領(lǐng)域的復(fù)雜性，以及每一政策領(lǐng)域都有不少利益集團(tuán)參與，因此協(xié)商可能比行政手段更容易完成公共政策的制定。這一過(guò)程可以消除受影響的利益集團(tuán)之間在將來(lái)可能產(chǎn)生的敵意，它實(shí)際上也可能比那些直接由中央集權(quán)的政策制定過(guò)程產(chǎn)生的政策更優(yōu)越[17](p107)。換言之，經(jīng)過(guò)協(xié)商的公共政策由于反映了多元社會(huì)中復(fù)雜的一致意見而更具合法性。政治決策合法性來(lái)源不是個(gè)人意愿，而是來(lái)自這種意愿的形成過(guò)程，即公共協(xié)商過(guò)程。公共協(xié)商目的就在于尋求一種更能反映公民理性的政策方案。為此，博曼指出，“正是協(xié)商民主所具有的提升公共決策理性質(zhì)量的前景，而又不以損害平等為代價(jià)，使得它比其競(jìng)爭(zhēng)者更具吸引力”[16](p6)。

黨的十八大報(bào)告指出，“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。”對(duì)我國(guó)而言，協(xié)商民主不但擁有堅(jiān)實(shí)的文化基礎(chǔ)，同時(shí)也是我國(guó)社會(huì)主義民主發(fā)展的必然要求。一方面，強(qiáng)調(diào)以和為貴、消除社會(huì)矛盾的中國(guó)政治傳統(tǒng)文化——和合文化為協(xié)商民主在中國(guó)的發(fā)展提供了本土性資源支撐;另一方面，社會(huì)生活方式、社會(huì)組織形式和價(jià)值觀念多樣化進(jìn)一步發(fā)展，為公民追求和增進(jìn)合理合法利益提供了前所未有的廣闊空間，要求協(xié)商民主模式擴(kuò)大有序的政治參與，形成利益協(xié)調(diào)與整合機(jī)制，緩沖不同利益群體要求，以達(dá)成一致和協(xié)調(diào)，提升政策合法性[18]。而從我國(guó)現(xiàn)行政治體制看，協(xié)商民主同樣有著眾多可供嵌入的制度基礎(chǔ):從我國(guó)政治組織角度看，政協(xié)組織是我國(guó)發(fā)揚(yáng)協(xié)商民主的重要陣地，各民主黨派就我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行共同而廣泛的協(xié)商，為我國(guó)協(xié)商民主的發(fā)展和政策合法性提升提供了重要組織基礎(chǔ);從我國(guó)政策過(guò)程角度看，現(xiàn)有政策過(guò)程已經(jīng)為協(xié)商民主和政策過(guò)程提供了眾多有效結(jié)合點(diǎn)，如立法過(guò)程中的協(xié)商機(jī)制、涉及群眾切身利益問(wèn)題的行政聽證等。因此，從發(fā)展協(xié)商民主角度來(lái)提高我國(guó)公共政策合法性，其核心便是通過(guò)現(xiàn)有制度的完善和新制度形式的探索，促進(jìn)協(xié)商民主制度與公共政策過(guò)程的融合與對(duì)接。

第一，進(jìn)一步發(fā)展和完善人民政治協(xié)商制度。人民政協(xié)作為中國(guó)政治體制重要組成部分，是國(guó)家政治體制中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義協(xié)商民主的重要形式，也是最具中國(guó)特色的協(xié)商民主的主要載體和實(shí)踐形式。要進(jìn)一步強(qiáng)化人民政治協(xié)商的包容性，努力將各民主黨派、工商聯(lián)和各族各界優(yōu)秀代表吸收到政協(xié)中來(lái)。要充分發(fā)揮人民政治協(xié)商的協(xié)商功能，通過(guò)人民政協(xié)這一平臺(tái)，各參與主體通過(guò)民主、平等和真誠(chéng)協(xié)商，在廣泛參與基礎(chǔ)上擴(kuò)大和尋求共識(shí)，最大限度吸收社會(huì)各界、各階層意見和訴求，努力實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，為執(zhí)政黨決策提供更科學(xué)的參考。當(dāng)然，除政協(xié)制度外，協(xié)商民主還應(yīng)有更多其他制度形式來(lái)提供支持。近年來(lái)我國(guó)一些地方的民主探索也提供了不少經(jīng)驗(yàn)，如溫嶺的民主懇談會(huì)形式等。應(yīng)充分重視、學(xué)習(xí)和借鑒其他地方的有效經(jīng)驗(yàn)，因地制宜推進(jìn)民主協(xié)商形式多樣化發(fā)揮。

第二，鼓勵(lì)地方政府和部門在決策過(guò)程中積極探索和豐富多種民主協(xié)商形式。要倡導(dǎo)和保護(hù)公眾就公共關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行政策協(xié)商和決策參與的新觀念，通過(guò)論壇和聽證會(huì)等方式參與到公共決策協(xié)商中來(lái)，進(jìn)一步擴(kuò)大公民政治參與廣度，促進(jìn)社會(huì)秩序穩(wěn)定和政府決策優(yōu)化。例如杭州市人大在立法過(guò)程中，積極探索通過(guò)座談會(huì)、聽證會(huì)和個(gè)別溝通等協(xié)商方式，包括對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)商，對(duì)政府部門權(quán)力、責(zé)任和利益進(jìn)行協(xié)商，對(duì)不同市民利益進(jìn)行協(xié)商，對(duì)公權(quán)力與私權(quán)利矛盾進(jìn)行協(xié)商。近年來(lái)，國(guó)家立法機(jī)構(gòu)有關(guān)個(gè)人所得稅起征點(diǎn)的聽證和地方政府有關(guān)水、電、衛(wèi)生等收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)聽證的實(shí)踐證明，聽證會(huì)已經(jīng)成為政府和公民良性互動(dòng)的協(xié)商場(chǎng)所，成為當(dāng)今中國(guó)民主政治建設(shè)過(guò)程中最常見、也最能體現(xiàn)協(xié)商民主精神的公共協(xié)商機(jī)制之一。

第三，進(jìn)一步建立健全公共決策民主協(xié)商體制機(jī)制。從制度保障方面看，我國(guó)發(fā)展協(xié)商民主的主要障礙在于協(xié)商過(guò)程缺乏明確的相關(guān)規(guī)定。缺乏制度保障的公共協(xié)商，將不可避免地走向一種精英化協(xié)商過(guò)程，而難以真正實(shí)現(xiàn)全社會(huì)、多群體公共協(xié)商和民主協(xié)商。因此，要從制度甚至是法律上對(duì)協(xié)商參與者的產(chǎn)生、協(xié)商具體組織者、協(xié)商具體程序等各方面作出明確具體規(guī)定，促進(jìn)協(xié)商民主在公共決策過(guò)程中的制度化和法律化。只有如此，才能有效避免相關(guān)利益集團(tuán)對(duì)協(xié)商過(guò)程的操控，加快推進(jìn)公共決策民主協(xié)商規(guī)范化發(fā)展，為協(xié)商民主決策過(guò)程可持續(xù)發(fā)展提供根本制度性保障。要在繼續(xù)完善黨際間協(xié)商制度基礎(chǔ)上建立健全正常的社會(huì)民主協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)國(guó)家與社會(huì)組織和公民之間、社會(huì)組織之間、公民與社會(huì)組織之間的民主協(xié)商，豐富協(xié)商內(nèi)容和形式，在協(xié)商民主的基礎(chǔ)上建構(gòu)國(guó)家與社會(huì)間的良性互動(dòng)關(guān)系[19]，真正建立起廣泛集中民智、充分反映民意、切實(shí)珍惜民力的公共政策決策機(jī)制。

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