崔效輝

（南京人口管理干部學(xué)院 社會工作系，南京 210042）

近年來，學(xué)界對各種自然災(zāi)害的預(yù)防及應(yīng)對等有了比較深入的研究；同時，對“社會風險”的研究文獻也呈現(xiàn)增長態(tài)勢，研究的重點是社會風險的預(yù)防、應(yīng)對及相關(guān)的政策、法規(guī)的建設(shè)。但是，對社會風險的研究相對集中于由“群體性事件”而引發(fā)的社會風險及其應(yīng)對上，而對“災(zāi)害會引發(fā)社會風險”的關(guān)注比較少，對這種社會風險可能挑戰(zhàn)權(quán)力的合法性，更幾乎沒有涉及。嚴重的災(zāi)害會破壞環(huán)境，危及人們的生命和財產(chǎn)安全，并可能由此引發(fā)巨大的社會風險，是否能夠應(yīng)對災(zāi)害及其所帶來的社會風險關(guān)乎權(quán)力自身的合法性問題。本文嘗試分析由“災(zāi)害”所引發(fā)的“社會風險”對“權(quán)力合法性”的挑戰(zhàn)，并提出相應(yīng)對策。

一、災(zāi)害、社會風險與權(quán)力合法性

災(zāi)害，有時也稱為災(zāi)難，是指一切對自然生態(tài)環(huán)境、人類社會的物質(zhì)存在和精神存在，尤其是對人們的生命財產(chǎn)等造成危害的天然事件和社會事件，如地震、洪水、火災(zāi)、水災(zāi)、旱災(zāi)、騷亂等。在現(xiàn)代社會中，災(zāi)害具有了更多的“社會屬性”，一方面是因為災(zāi)害可能是人為因素造成的，由于科學(xué)技術(shù)的進步，人類自身擁有了制造災(zāi)害的能力；另一方面，人類也可以利用現(xiàn)代的社會組織與科學(xué)技術(shù)積極防災(zāi)、減災(zāi)，以便降低災(zāi)害帶來的社會風險和社會危害。

災(zāi)害總是伴隨著一定的社會風險?，F(xiàn)代社會是一個高度異質(zhì)性的、人與人之間相互高度依賴的社會，正是因為如此，現(xiàn)代社會才成了一個“風險社會”：不僅原有的“自然風險”依然存在，而且由于人類自身活動所引發(fā)的各種“社會性風險”也不斷增加。

全球化的趨勢也使得各種風險更容易擴大，因此，生活在全球化的時代意味著要面對更多的、各種各樣的風險。當然，風險的增加并不意味著現(xiàn)實世界變得危機重重，比以前更不安全了。在各種風險不斷增加的同時，人類社會應(yīng)對風險的手段也在增加。

本文所指的權(quán)力合法性主要是指政治權(quán)力的合法性，更可以具體約化為政府權(quán)力的合法性。因為政府作為社會的“第一部門”（the First Department），在災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)害救助與災(zāi)后重建中負有“第一責任”。即使是在傳統(tǒng)社會中，“君權(quán)神授”也只是一種為了證明其權(quán)力合法性的“假說”，權(quán)力產(chǎn)生的原因是人類只有通過“權(quán)力”這種形式才能把人與人之間，或群體與群體之間的關(guān)系固定下來。權(quán)力的實質(zhì)是一種博弈或契約，“在追逐其目標的過程中，人類加入了彼此合作的、集體的權(quán)力關(guān)系。”［1］9與傳統(tǒng)的“君權(quán)神授”不同，現(xiàn)代社會中的政治權(quán)力并非基于一種強制性力量，而是來自于被統(tǒng)治者的“同意”，權(quán)力的基礎(chǔ)是社會契約，因此，這種權(quán)力也即是一種“同意權(quán)力”［2］。通過暴力所獲得權(quán)力是違反基本人性的，因為人是“生而平等”的，每個人都有與生俱來、不可剝奪的權(quán)利。正是基于這樣的假設(shè)，盧梭認為國家權(quán)力應(yīng)該基于一種契約，“社會秩序乃是為其他一切權(quán)利提供了基礎(chǔ)的一項神圣權(quán)利，然而這項權(quán)利決不是出于自然，而是建立在契約之上。”［3］8－9政府所行使的權(quán)力只是人民的授予或委托，完全是一種同意的權(quán)力?！澳峭耆且环N委托，是一種任用；在那里，他們僅僅是主權(quán)者（人民）的官吏，是以主權(quán)者的名義在行使著主權(quán)者所托付給他們的權(quán)力，而且只要主權(quán)者高興，他（主權(quán)者）就可以限制、改變、收回這種權(quán)力?！保?］77

按照美國社會學(xué)家布勞的觀點，權(quán)力是指“通過威懾——以撤銷有規(guī)律地提供報酬的形式，或以懲罰的形式，因為事實上前者或后者都構(gòu)成了一種消極的制裁——個人或群體不顧他人反抗，將其意志強加給他人的能力。”［4］178只有合法的權(quán)力才能獲得心甘情愿的服從，才能減少在使用權(quán)力過程中的成本支出。權(quán)力的合法性問題是人類社會進入文明狀態(tài)以后面臨的一個根本性的問題，在政府被“同意”、受“委托”而獲得權(quán)力后，如何兌現(xiàn)其獲得權(quán)力前所承諾的“服務(wù)”、“報酬”、“獎賞”等，這就涉及其權(quán)力的合法性問題。在現(xiàn)代社會的政治理念中，政府的權(quán)力是被“授予”的，因此，也是可以被“收回”的，并沒有一勞永逸的合法權(quán)力。

災(zāi)害，尤其是巨大的災(zāi)害，總是帶來巨大的社會風險。政府如果在災(zāi)害發(fā)生前后采取積極、有效的防災(zāi)、救災(zāi)措施，就會降低災(zāi)害發(fā)生的概率，減輕災(zāi)害程度，并在災(zāi)后重建過程中引入公平地分配重建資源的機制，這樣就能增加政府權(quán)力的合法性。反之，如果政府在災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)害救助和災(zāi)后重建中表現(xiàn)不佳，就會放大災(zāi)害帶來的社會風險，使其變成巨大的社會危機，這樣的政府有可能成為“組織失效”的范例，其權(quán)力合法性會受到廣泛的質(zhì)疑。根據(jù)緬甸政府在應(yīng)對2008年5月初緬甸熱帶風暴時的表現(xiàn)、海地政府在應(yīng)對2010年1月發(fā)生的大地震時的表現(xiàn)，可以把這樣的政府視為因“組織失效”而變成了“失效的組織”。在中國國內(nèi)，2008年9月爆發(fā)的三聚氰胺奶粉事件、2010年12月發(fā)生的“錢云會事件”等，也都是相關(guān)政府“組織失效”的典型事例。

二、災(zāi)害所引發(fā)的社會風險對權(quán)力合法性的挑戰(zhàn)

在現(xiàn)代社會中，自然災(zāi)害也具有了社會屬性，純粹的“自然災(zāi)害”幾乎不存在了。

（1）災(zāi)害的社會屬性 很多災(zāi)害帶有自然的屬性，人為因素難以干預(yù)，如地震，即使在現(xiàn)代科技條件下也很難對此做出精準的預(yù)報。盡管如此，以地震為代表的自然災(zāi)害在現(xiàn)代社會中也具有社會屬性，而非純粹的自然災(zāi)害。大自然本身并是中立的，風險和危害來自社會的薄弱環(huán)節(jié)，從而并沒有真正意義上的“自然災(zāi)害”，一切災(zāi)害中都有人為因素摻雜其中，這已經(jīng)成為西方社會科學(xué)視角下的災(zāi)害研究的共識［5］。

布萊基在強調(diào)災(zāi)難的社會屬性的同時，也試圖把災(zāi)難自然屬性納入“原因序列”中，一些災(zāi)難由自然原因造成，另一些由社會原因造成，視具體情況分別處于這個“原因序列”的兩端。按照這一定義，則R＝H＋V，其中V（vulnerability）表示易受災(zāi)難威脅，H（hazard）表示災(zāi)害，R（risk）表示危險。在災(zāi)難的“原因序列”中，真正位于兩端的應(yīng)該只是一個理論上的存在。因為“在一系列的歷史過程中，某些人群易受災(zāi)難威脅，這是有社會原因的。具體地說，政治經(jīng)濟因素和政治生態(tài)因素不可忽視，但也不可忽視社會能動者的角色?！保?］易受災(zāi)難威脅是社會組織脆弱性的表現(xiàn)。所謂脆弱性在社會維度上是指：特定的社會群體、組織或國家，當暴露在災(zāi)害沖擊之下，易于受到傷害并受到重大損失。這種面對災(zāi)害的脆弱性，是由于特殊的社會結(jié)構(gòu)、社會地位或其他體制性力量所導(dǎo)致的。也就是說，面對同樣程度的災(zāi)難，對不同的社會群體、不同的國家而言，其實際遭受的風險或損失是大不一樣的。

災(zāi)害的預(yù)防、災(zāi)害的救助、災(zāi)害實際影響的人群以及災(zāi)后重建過程中資源的分配等都深深地嵌入了社會的屬性，因此，在現(xiàn)代社會中不再有純粹的“自然災(zāi)難”了。

（2）災(zāi)害引發(fā)的社會風險及其建構(gòu) 災(zāi)害會引發(fā)社會風險，這種風險可以分為兩種：一種是“外部風險”，就是來自外部的，因為傳統(tǒng)或者自然的不變性和固定性所帶來的風險；另一種是“被制造出來的風險”，指的是由我們不斷發(fā)展的知識對這個世界的影響所產(chǎn)生的風險。在人類社會的發(fā)展早期，人類干預(yù)自然的力量比較小，人為地制造風險的能力也就小，但是，現(xiàn)代社會中技術(shù)進步使得人類干預(yù)自然的能力大為增強，人類自身運用自己所掌握的技術(shù)手段“制造風險”的能力也大大增強了。正是在這個意義上，吉登斯認為，在某個歷史時期（從歷史的角度來說，也就是最近）我們開始很少擔心自然能對我們怎么樣，而更擔心我們對自然所做的。這標志著“外部風險”所占的主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)變成了“制造出來的風險”占主要地位。

在現(xiàn)代社會中，由于技術(shù)的進步而“被制造出來的風險”在增加，但是，技術(shù)的進步又增強了人類抵御災(zāi)害的能力，災(zāi)害所帶來的社會風險又相應(yīng)地被降低。那么，現(xiàn)代社會中，由災(zāi)害所帶來的社會風險是增加了呢，還是減少呢？或者說是災(zāi)害所帶來的真正社會風險增加了，還是我們“感覺”到的由災(zāi)害所帶來的社會風險增加了？實際上，災(zāi)害所帶來的社會風險并沒有增加，而是因為現(xiàn)代社會的脆弱性使我們承受風險的能力降低了。也可以認為，災(zāi)害在時間和空間上都是明顯可見的事件，在災(zāi)害中，社會或其較大的從屬單位（如社區(qū)、地區(qū)）遭受有形的損失和破壞，其正常功能被打亂。這些事件的起因與后果都和社會或其從屬單位的社會結(jié)構(gòu)與社會過程有關(guān)［7］。按照這一種看法，災(zāi)害的社會風險大小不僅取決于災(zāi)害本身，在一定程度上還與特定的社會結(jié)構(gòu)與社會過程有關(guān)。災(zāi)害不僅是可以預(yù)見的——雖然目前的技術(shù)手段還無法阻止災(zāi)害的發(fā)生，災(zāi)害也是可以使用技術(shù)手段與社會組織手段進行預(yù)防的，這會減少災(zāi)害實際發(fā)生的頻率。在災(zāi)害發(fā)生后，災(zāi)害救助的效率在很大程度上受制于社會結(jié)構(gòu)與社會過程，災(zāi)后重建更是如此。如此看來，災(zāi)害所帶來的社會風險，在不同社會中人們的感受會有很大的差別。在減災(zāi)能力比較強的社會中，人們的風險意識比較強，災(zāi)害實際上所帶來的風險也就比較?。环粗?，在那些減災(zāi)能力比較弱的社會中，人們要承受比較大的災(zāi)害風險，可是，人們不一定有比較強的風險意識。那么，災(zāi)害的社會風險是人為“建構(gòu)”的嗎？有必要將風險建構(gòu)理解為一種生產(chǎn)出特定不確定性的實踐，這些不確定性可能對“生活”帶來有害的后果。風險本質(zhì)并不在于它正在發(fā)生，而在于它可能會發(fā)生。因此，我們不能把風險作為一種外來之物來觀察——風險一定是建構(gòu)的。然而，風險的建構(gòu)并非建立在自愿想象的基礎(chǔ)上，這就是說，我們并不能隨心所欲地去“建構(gòu)”風險。相反，風險正是在建構(gòu)過程中逐步被揭示出來的。如果考慮到“風險”這個概念是由受到心理、社會、制度和文化等多種因素制約的個人主觀定義的，就可以認為，社會風險既是現(xiàn)實的，也是建構(gòu)的［7］。

（3）災(zāi)害所引發(fā)的社會風險對權(quán)力合法性的挑戰(zhàn) 災(zāi)害及其帶來的社會風險不僅會給社會帶來有形的和無形的損失，同時，如何應(yīng)對災(zāi)害，如何預(yù)防災(zāi)害所帶來的社會風險，以及如何防止這種風險演化成巨大的社會危機，還涉及權(quán)力的合法性問題。

權(quán)力的合法性可以分獲得權(quán)力的合法性和運用權(quán)力的合法性兩個方面。減災(zāi)、救災(zāi)的第一責任主體是政府，政府必須在減災(zāi)、救災(zāi)過程中證明自身能夠合法地使用被“授予”的權(quán)力。否則，就可能遭到對其合法用權(quán)能力的懷疑，進而會導(dǎo)致整個社會從根本上懷疑權(quán)力本身的合法性，甚至考慮“收回”曾經(jīng)“授予”的權(quán)力。

災(zāi)害及其社會風險對權(quán)力合法性的挑戰(zhàn)主要來自減災(zāi)、救災(zāi)與災(zāi)后重建這三個方面。

第一，政府的減災(zāi)政策、措施與能力會在災(zāi)害來臨時被“檢驗”。政府作為災(zāi)害的“第一責任主體”必須在災(zāi)害的預(yù)防上制定出相應(yīng)的政策、培育足夠的能力。這可以體現(xiàn)在政府對災(zāi)害預(yù)防技術(shù)的投資、災(zāi)害預(yù)警網(wǎng)絡(luò)、災(zāi)害信息收集與發(fā)布機制、減災(zāi)教育、災(zāi)害保險的設(shè)立與管理方面。這些工作是預(yù)防性質(zhì)的，在災(zāi)害發(fā)生之前，其社會效益無法評估，政府必須承擔這些責任。

第二，救災(zāi)能力是對政府權(quán)力合法使用的又一個挑戰(zhàn)。災(zāi)害可以預(yù)防、可以預(yù)見，但很難知道其具體發(fā)生的時間與空間，因此，災(zāi)難可能是“突如其來”的，只有在減災(zāi)政策、措施與減災(zāi)能力上做好準備，政府才能從容應(yīng)對災(zāi)害，把災(zāi)害的危害降到最小。在不同的社會中，由于其社會結(jié)構(gòu)與社會過程存在很大差別，所以政府在災(zāi)害救助過程的表現(xiàn)也很不同。中國的優(yōu)勢是“舉國體制”，即只要政府重視，就能在比較短的時間內(nèi)動員災(zāi)害救助所需的資源，這種優(yōu)勢在全國性的災(zāi)害救助中尤其明顯。但是，這種“舉國體制”也有風險，災(zāi)害發(fā)生的時間、地點是不確定的，災(zāi)害的性質(zhì)、影響范圍也是千差萬別的，如果政府（中央政府或地方政府）不是足夠地“重視”即將發(fā)生或正在發(fā)生的災(zāi)害，那又會怎么樣呢？以2009年末至2010年上半年中國南方的大范圍的干旱為例，由于它不是“突然”發(fā)生的，在其發(fā)生的過程中，政府沒有予以重視（至少是從媒體的報道來看），干旱地區(qū)以外的人很少了解這場大范圍的干旱，乃至干旱地區(qū)面積不斷擴大，災(zāi)情越來越嚴重。在中央和個地方政府大力救災(zāi)后，質(zhì)疑之聲隨之而來：政府對旱災(zāi)的預(yù)防、水利建設(shè)、城鄉(xiāng)居民的飲水安全等方面是否承擔了其應(yīng)該承擔的職責？也就是說，政府是否有能力合法地使用其被授予的權(quán)力？此外，由于災(zāi)害的多樣性及頻發(fā)性，“舉國救災(zāi)”的體制也面臨困擾。以2008年汶川地震救援的經(jīng)驗來看，“舉國體制”的過度使用會引發(fā)國民的質(zhì)疑、感情上對災(zāi)害的麻木、災(zāi)害救助中消極地參與，過度募捐與資源低效率的使用損害政府與慈善機構(gòu)的公信力，等等。災(zāi)害的預(yù)防與災(zāi)害的發(fā)生應(yīng)該是一種“常態(tài)”，災(zāi)害的救助也是一種“常態(tài)”。過度動員會為下一次的救災(zāi)留下隱患。還以2008年的四川汶川地震為例，這次地震募集了超660億元的災(zāi)后建設(shè)資金，但分析資金來源就會發(fā)現(xiàn)：“80%以上通過行政途徑捐贈，其中60%通過自己的單位?！保?］這一方面反映了“舉國體制”的優(yōu)越性，但另一方面說明公民個人多元化的、多途徑的捐贈機制尚不完善。依靠行政手段或政府公信力來籌集救災(zāi)資源，并不能很好地培養(yǎng)公民的慈善意識和參與災(zāi)害救助的積極性、主動性。政府是災(zāi)害救助的“第一主體”，但不是“惟一主體”，舉國救災(zāi)體制壓縮了社會其他主體參與災(zāi)害救助的空間，政府在壟斷救災(zāi)資源的同時，也承擔了更多的救災(zāi)責任，災(zāi)害救助中失誤也主要由政府來承擔。

第三，重大災(zāi)害的災(zāi)后重建的時間長、難度大，不僅要“物質(zhì)重建”，還要“社會關(guān)系”重建；不僅是單純的“重建”，還要是“新建”，這對權(quán)力合法性也是個巨大的挑戰(zhàn)。與災(zāi)害救助過程相比，災(zāi)害重建是一個漫長的過程。災(zāi)后的重建不僅體現(xiàn)在設(shè)施、環(huán)境的重建，還體現(xiàn)在“社會關(guān)系”的重建，這種社會關(guān)系的重建對政府權(quán)力的合法性使用提出了更高的要求。受災(zāi)者們希望能夠在災(zāi)難的廢墟上“新建”他們的生活，不僅要有生活的物質(zhì)條件，還要有適宜生活的社會關(guān)系，因此，災(zāi)后重建中的資源分配必然成為災(zāi)難受害者關(guān)注的重點，任何對災(zāi)后重建資源的不公平分配，都會遭致非難，乃至抗議。這種非難與抗議會抵消他們對政府大力救災(zāi)的感激。受災(zāi)者們覺得在災(zāi)害面前，他們是平等的，在受災(zāi)后很少會考慮到社會結(jié)構(gòu)、社會過程與災(zāi)害的實際損害之間的密切相關(guān)?；蛘哒f，在災(zāi)前或救災(zāi)過程中，對社會存在的某種程度的不公平，他們是認可的。在災(zāi)難發(fā)生后，對不公平的容忍會相對減少，這為政府在災(zāi)后重建過程中合法使用其權(quán)力帶來了挑戰(zhàn)，因為，災(zāi)害給了他們一次重新審視社會不平等的機會。

除受災(zāi)者自身以外，社會公眾對在災(zāi)后重建過程中出現(xiàn)的對重建資金、物質(zhì)的浪費，挪用、貪污等行為的容忍度也大為降低。政府在災(zāi)后重建過程中任何失誤都會招致公眾“道德”上的討伐，進而是對其合法性使用權(quán)力能力的懷疑。在災(zāi)后重建過程中對政府權(quán)力合法性的質(zhì)疑具有一種彌散性、持久性，當然也更具顛覆性。

三、權(quán)力的積極回應(yīng)

在現(xiàn)代社會中沒有一勞永逸的合法性的權(quán)力，政府權(quán)力的合法性是一個動態(tài)的過程，是權(quán)力主體與其“委托者”之間在博弈過程中達成的一種暫時、動態(tài)的平衡。面對災(zāi)害及其所引致的社會風險，權(quán)力本身可以通過積極回應(yīng)來確保自身的合法性。這種回應(yīng)包括通過政治體制改革、擴大政府“同意”權(quán)力的基礎(chǔ)等戰(zhàn)略性措施，也包括在應(yīng)對災(zāi)害及其社會風險的實踐中，不斷提升國民的保障水平，以社會保障的形式分散災(zāi)害所產(chǎn)生的社會風險等技術(shù)性措施。

（1）權(quán)力對合法性質(zhì)疑的戰(zhàn)略性回應(yīng) 通過不斷的改革來擴大政府權(quán)力來源的合法性，確立政府權(quán)力是一種被“授予”、被“同意”的權(quán)力，這是發(fā)展中國家在現(xiàn)代化的進程中必須直面的問題?，F(xiàn)代社會中的政府權(quán)力，其合法性的本質(zhì)在于政府與社會公眾之間的平等交易，是建立在平等基礎(chǔ)上的認同與被認同關(guān)系［9］。權(quán)力被認可不是源于其本身力量的強大，而是因為這種權(quán)力是“被同意”的?！霸谏系纳贁?shù)能夠保持在下群眾的服從，只要他們的控制按照兩者運作于其中的社會群體的法律和準則是制度化的?！保?］9發(fā)展中國家在現(xiàn)代化的進程中，會普遍遇到經(jīng)濟發(fā)展與政治權(quán)力分享之間的沖突。在經(jīng)濟上則表現(xiàn)為經(jīng)濟的發(fā)展，在政治上意味著權(quán)威的合理化、社會結(jié)構(gòu)的分化和政治參與的擴大化。如果在經(jīng)濟增長與擴大政治參與之間不能找到平衡點，社會動蕩就不可避免。而問題的關(guān)鍵在于，發(fā)展中國家的執(zhí)政黨較多地傾向于認為通過經(jīng)濟增長就能鞏固其權(quán)力的合法性，政治參與會被視為經(jīng)濟增長的主要障礙而被取消。為此，國家要實現(xiàn)社會秩序穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代國家制度的建立，勢必就要壓制社會要求。但強制手段的使用實際上嚴重地削弱了政權(quán)合法性的基礎(chǔ)，使權(quán)力的專制特性和社會化趨勢難以進一步融合。很顯然，擴大政治參與和向民主過渡這兩種方式是很難轉(zhuǎn)化為實踐的，但面對來自日益增長的社會經(jīng)濟發(fā)展所引致的大眾參與擴張的威脅，采取完全拒斥的態(tài)度也是完全不可能的。從另一個層面上來說，政治權(quán)力的分享不僅增加了權(quán)力合法性，也減少了政治權(quán)力專制化程度，乃至經(jīng)濟權(quán)力的過分集中，政治、經(jīng)濟權(quán)力的高度集中也被視為社會脆弱性的一種表現(xiàn)。從某種意義上說，市場的調(diào)控和治理結(jié)構(gòu)的民主化，都是對權(quán)力過分集中的制衡，同時也是對風險過分集中的反制。災(zāi)害及其社會風險可能演化為巨大的公共危機，這種危機造成了政府在高度不確定性和時間壓力下的緊張狀態(tài)，這應(yīng)該成為官僚行政機構(gòu)改革的動力，尤其是在當下，公共危機的發(fā)展態(tài)勢越來越取決于政府、媒體、企業(yè)、公民等多元力量博弈，多元力量的政治參與和意見表達是解決公共危機的必經(jīng)之途［10］

（2）權(quán)力對合法性質(zhì)疑的戰(zhàn)術(shù)性回應(yīng) 政治權(quán)力的合法性是政治權(quán)力主體合法性行使權(quán)力的前提，是權(quán)力有效運行的必要基礎(chǔ)，同時又是社會秩序得以持久維系的重要條件。有了“被同意”的權(quán)力并不意味著權(quán)力就永久性地解決了合法性問題，權(quán)力還必須在使用的過程中遵循其使用規(guī)則，更主要的是權(quán)力是否能給“授予”其權(quán)力的公民帶來福祉，這是權(quán)力對其合法性質(zhì)疑的戰(zhàn)術(shù)性回應(yīng)。這種回應(yīng)包括以下兩個方面：

第一，健全社會保障這張社會安全之網(wǎng)，用社會保障來應(yīng)對災(zāi)害及其所帶來的社會風險。所謂社會保障，是指以政府為主體，經(jīng)過立法程序，通過動員社會資金或用再分配國民收入的辦法，對社會弱勢群體進行救助，以確保其生活水平的一項社會制度或社會事業(yè)［11］。即使是在第二次世界大戰(zhàn)最艱難的時刻，英國還是誕生了由政府牽頭、各部門協(xié)作完成的《貝弗里奇報告——社會保險和相關(guān)服務(wù)》這樣致力于提高國民社會保障水平的研究文獻。作為世界上最早實現(xiàn)工業(yè)化的國家，從1601年的《濟貧法》到1836年的《新濟貧法》，再到1942年《貝弗里奇報告》，英國一直在通過不斷提高國民社會保障水平的方式來提升其國民的政治認同。現(xiàn)代化的過程也就是社會風險逐步增大的過程，通過不斷提高社會保障水平，政府可以分散這些風險。德國是社會保障制度建設(shè)上緊隨英國、起步比較早的國家，其工業(yè)化早期的社會保障還帶有明顯的“工具性”目的——為了對抗德國社會民主黨的政治影響、瓦解德國工人運動等，俾斯麥政府推行的社會保障政策就是這方面的典范。隨著社會的發(fā)展，伴隨著政府價值追求的升級，社會保障的政治功能也經(jīng)歷了從工具性的社會控制到權(quán)利性的社會公平，再到資本性的社會發(fā)展，公民享有基本的社會權(quán)利成為現(xiàn)代社會保障制度的基本理念，政府保護公民免于社會風險成為工業(yè)社會國家的共識［12］。

在現(xiàn)代化的過程中，只有在社會財富不斷增長的同時，促進社會財富的公平分配，才能增進政府權(quán)力的合法性。社會保障主要的還是一種收入再分配方法，以便滿足最緊迫的需要，盡可能地利用可用資源?！敦惛ダ锲鎴蟾妗肥前迅采w全體國民的社會保障“作為消除貧困的可行目標”，“社會保障計劃的目的是確保每個公民只要各盡所能，在任何時候都有足夠的收入盡自己的撫養(yǎng)責任，以滿足人們的基本需求?！保?3］

中國社會進入二十一世紀后，在經(jīng)濟建設(shè)獲得長足進步的同時，“社會建設(shè)”卻相對滯后，經(jīng)濟增長與社會發(fā)展之間出現(xiàn)脫節(jié)，中國社會正在變成一個“斷裂”的社會。這種“斷裂”的趨勢表現(xiàn)為“利益集團化過程開始、中下層分化加劇、精英與大眾的斷裂凸顯”［14］，而社會斷裂的后果正逐步顯現(xiàn)，各種頻發(fā)的災(zāi)害及“人禍”對社會穩(wěn)定產(chǎn)生了很大的沖擊，“無組織－無直接利益訴求”的群體性事件逐步增多。這表明對“斷裂”的社會進行修補已經(jīng)到了刻不容緩的地步。擴大社會保障的覆蓋范圍、提升社會保障水平是修補“斷裂”社會的主要手段之一。

第二，以社會保障促進政治認同?，F(xiàn)代社會中政府權(quán)力的合法性來自于公民的“委托”或“授予”，公民把權(quán)力“委托”或“授予”政府，是為了謀取自身的利益，雙方是一種平等的交易關(guān)系。合法性的本質(zhì)在于政府與社會公眾之間的平等交易，是建立在平等基礎(chǔ)上的認同與被認同關(guān)系。只有合法的權(quán)力才能獲得心甘情愿的服從，對權(quán)力的強制性使用會引起反抗；相反，集體贊同使領(lǐng)導(dǎo)地位合法化［4］319，只有合法的權(quán)力才能減少權(quán)力運用中的成本付出。如果感覺到收益超過了所付出的成本，服從權(quán)力就心甘情愿了；反之，當那些服從權(quán)力的人共同體驗到被剝削和被壓迫的感覺時，對權(quán)力的反抗就會產(chǎn)生。更為重要的是，如果一個群體共享這種被剝削與被壓迫的集體經(jīng)驗，這個群體可能會使對權(quán)力的反抗合法化，尤其是那些相對孤立的群體，他們自身的孤立性既限制他們與其他社會群體的溝通，也促進了群體內(nèi)部溝通，這為對現(xiàn)存權(quán)力的反抗提供了條件。

覆蓋廣、水平適宜的社會保障能夠促進社會流動、減少社會結(jié)構(gòu)性的不平等程度，能夠最大限度消除群體性地對現(xiàn)存權(quán)力的合法性質(zhì)疑?，F(xiàn)代社會是個高風險的社會，災(zāi)害帶來的社會風險只是其中的一個重要方面。如果政府能夠以社會保障的形式在災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害救助與災(zāi)后重建中承擔更多的責任，分散社會弱勢人群因災(zāi)害而承擔的社會風險，就會促進其對現(xiàn)存權(quán)力合法性的認同，給國民以保障，同時也是給權(quán)力自身以保障。

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