陽(yáng)永恒，鄧 曄

（1．中南大學(xué)商學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410083； 2．北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871）

財(cái)政公決問(wèn)題研究＊

陽(yáng)永恒1，鄧 曄2

（1．中南大學(xué)商學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410083； 2．北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871）

財(cái)政公決作為全民公決的一種類型，是一國(guó)財(cái)政民主化運(yùn)行的重要體現(xiàn)。它主要包括財(cái)政法律公決、財(cái)政政策公決、國(guó)際財(cái)政問(wèn)題公決；對(duì)財(cái)政公決盡管有不少質(zhì)疑聲音，但它有自身的存在價(jià)值，并以瑞士模式和美國(guó)模式為代表。中國(guó)國(guó)情與美國(guó)和瑞士都存在較大差異，改革開(kāi)放以來(lái)的增量民主經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)政公決應(yīng)遵循漸進(jìn)原則，不可冒進(jìn)，同時(shí)在經(jīng)濟(jì)特區(qū)試點(diǎn)更容易取得成功。建議在經(jīng)濟(jì)特區(qū)可先推行原則創(chuàng)制和任意性復(fù)決。

財(cái)政；全民公決；公民創(chuàng)制；公民復(fù)決；增量民主

一 財(cái)政公決問(wèn)題的提出

財(cái)政公決是全民公決的一種類型?！叭窆珱Q，是指在某個(gè)國(guó)家或特定地區(qū)內(nèi)，享有投票權(quán)的全體人民就本國(guó)或本地區(qū)的、具有重大影響的問(wèn)題進(jìn)行直接的投票表決。又稱為全民投票、全民表決，簡(jiǎn)稱公決”。［1］①亷思：《當(dāng)代全民公決制度的類型研究》，《環(huán)球法律評(píng)論》2008年第5期。對(duì)于全民公決可以從很多角度進(jìn)行分類②亷思：《當(dāng)代全民公決制度的類型研究》，《環(huán)球法律評(píng)論》2008年第5期；魏貽恒：《全民公決的理論與實(shí)踐》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第82—108頁(yè)。，每一種分類的必要性都是建立在對(duì)事物特質(zhì)認(rèn)識(shí)的需要上。與本文的旨趣相關(guān)，筆者認(rèn)為全民公決可以分為財(cái)政公決和非財(cái)政公決。凡就本國(guó)家或本地區(qū)有關(guān)政府財(cái)政收支及其管理的重大問(wèn)題進(jìn)行直接投票表決則為財(cái)政公決，否則為非財(cái)政公決。這種分類的積極意義就在于可以幫助我們了解、分析有關(guān)國(guó)家的全民公決制度是如何對(duì)待和處理財(cái)政問(wèn)題的，并為財(cái)政民主化和法治化建設(shè)提供一個(gè)重要的分析視角和研究框架。

毫無(wú)疑問(wèn)，財(cái)政公決類型的提出，是基于公決內(nèi)容而做出的分類，但這種分類是比較宏觀的，還需要進(jìn)一步細(xì)化。在既往的全民公決的分類研究中，也有以公決內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)做出的分類。一種比較有代表性的分類是認(rèn)為全民公決可以從適用事項(xiàng)即公決內(nèi)容上分為六種基本類型［1］：第一，選舉公決。包括直接選舉總統(tǒng)、確認(rèn)國(guó)家元首的執(zhí)政地位、提前或延期大選、罷免公決等；第二，法律公決。包括憲法公決、立法公決、公民復(fù)決、公民創(chuàng)制等；第三，政策公決。即就國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治和文化領(lǐng)域的重大改革措施或直接涉及人民生活、公民利益的問(wèn)題所舉行的全民投票。凡政府制訂的關(guān)涉國(guó)計(jì)民生的新政策都涵蓋在內(nèi)；第四，領(lǐng)土公決；第五，國(guó)際問(wèn)題公決；第六，統(tǒng)獨(dú)公決。這種傳統(tǒng)的分類雖然沒(méi)有直接體現(xiàn)“財(cái)政”的字眼，但財(cái)政公決卻可能“藏身”于傳統(tǒng)分類中，具體來(lái)說(shuō)，財(cái)政公決除了不能直接體現(xiàn)于第一項(xiàng)“選舉公決”、第四項(xiàng)“領(lǐng)土公決”以及第六項(xiàng)“統(tǒng)獨(dú)公決”以外，卻可能體現(xiàn)于其他三項(xiàng)，即財(cái)政法律公決、財(cái)政政策公決和國(guó)際財(cái)政問(wèn)題公決。這樣我們可以將財(cái)政公決具體類型簡(jiǎn)述如下：

（一）財(cái)政法律公決類型

它包括財(cái)政憲法公決和財(cái)政立法公決。前者是指為通過(guò)新財(cái)政憲法、財(cái)政憲法的修正案或憲法性財(cái)政規(guī)定而舉行的全民投票，后者指為通過(guò)普通的財(cái)政法律案而召集的全民投票。當(dāng)然這是從法律體系的角度來(lái)認(rèn)識(shí)的，如果從公民參與立法的方式來(lái)看，財(cái)政憲法公決和財(cái)政立法公決又可以各自分為公民復(fù)決型和公民創(chuàng)制型。公民復(fù)決型是指將制憲機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)所通過(guò)的財(cái)政憲法或法律案，再交付公民投票表決，以決定其是否應(yīng)當(dāng)真正生效。復(fù)決又分強(qiáng)制性復(fù)決和非強(qiáng)制性復(fù)決，前者是將復(fù)決程序作為必經(jīng)程序，后者只在有公民或有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法提出復(fù)決請(qǐng)求時(shí)才提交公民復(fù)決。公民創(chuàng)制型是指公民可以提出一定的財(cái)政憲法或財(cái)政法律建議案，提交議會(huì)修改后再進(jìn)行公民投票，也可以不提交議會(huì)修改而直接交付全民公決。“創(chuàng)制性公決與復(fù)議性公決的根本區(qū)別是看法律草案是否由公民直接提出?！保?］

（二）財(cái)政政策公決類型

政策公決通常是指一國(guó)或地區(qū)就本國(guó)或本地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等重大政策措施或直接涉及人民生活、公民利益的政策問(wèn)題所舉行的全民投票。那么財(cái)政政策當(dāng)然就包含在其中。財(cái)政政策公決通過(guò)后，又常常通過(guò)制定法律或法令來(lái)具體實(shí)施該項(xiàng)財(cái)政政策。從全球范圍看，需要公決的政策性議題有不少是經(jīng)濟(jì)性和財(cái)政性議題。以瑞士為例，“在瑞士各州里，只有行政上與財(cái)政上的全民投票，才較有可觀之成績(jī)表現(xiàn)?！保?］可見(jiàn)這也是一種很重要的財(cái)政公決類型。

（三）國(guó)際財(cái)政問(wèn)題公決

國(guó)際間財(cái)政問(wèn)題多以稅收問(wèn)題為主，國(guó)際間的財(cái)政協(xié)議自然也以稅收協(xié)議或協(xié)定居多，比如關(guān)稅協(xié)定、利息稅協(xié)定等等。有時(shí)國(guó)際財(cái)政問(wèn)題又是與有關(guān)經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易問(wèn)題聯(lián)系在一起的，所以國(guó)際財(cái)政問(wèn)題的協(xié)議包含在有關(guān)經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易協(xié)議中，或者與有關(guān)經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易協(xié)議作為一攬子雙邊或多邊框架協(xié)議予以確定。

二 財(cái)政公決的理論基礎(chǔ)問(wèn)題

對(duì)于財(cái)政能否公決的問(wèn)題，目前持否定態(tài)度的觀點(diǎn)顯然影響很大。否定的理由主要來(lái)自兩個(gè)方面：

其一，來(lái)自對(duì)全民公決本身的否定，從而也就排除全民公決中的財(cái)政公決問(wèn)題。反對(duì)全民公決的人一般認(rèn)為，全民公決采取一人一票和多數(shù)決定原則容易損害少數(shù)人利益，“全民公決確實(shí)民主，但以多數(shù)人意志壓制少數(shù)人，并不保障人權(quán)。數(shù)量只跟強(qiáng)權(quán)有關(guān)，與正義無(wú)關(guān)”。［2］況且，公決對(duì)人們決策理性的預(yù)期太高，破壞了代議決策機(jī)制中人事權(quán)、決策權(quán)區(qū)分的制衡效果，破壞政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性，容易導(dǎo)致外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，同時(shí)跨政黨的公決行為會(huì)弱化政黨功能，也容易造成政府官員把政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任推給選民等等。一句話，“它無(wú)法解決誰(shuí)做主、做什么主以及怎樣做主這三大邏輯矛盾?！保?］所以，全民公決存在的上述困境同樣也是財(cái)政公決存在的困境。

其二，雖總體上不排斥全民公決，但否定全民公決中的財(cái)政公決。比如魏貽恒博士就認(rèn)為，為了防止公民通過(guò)投票規(guī)避法律上的義務(wù)，乃限定與公民經(jīng)濟(jì)利益有關(guān)的法案，如預(yù)算、賦稅以及工資等，一般都不在各國(guó)可公決的范圍之內(nèi)。實(shí)行全民公決的國(guó)家一般實(shí)施創(chuàng)制范圍的限制——涉及公民負(fù)擔(dān)的有關(guān)法案，如預(yù)算案、租稅案、奉給案等不得由公民創(chuàng)制，以免公民利用創(chuàng)制權(quán)來(lái)減免負(fù)擔(dān)，危及國(guó)家財(cái)政。［1］如意大利憲法第75條規(guī)定：“有關(guān)稅收和預(yù)算、大赦和免罪減刑及其批準(zhǔn)國(guó)際協(xié)定等法律，不得實(shí)行公決?！绷硗?，亷思博士在論述全民公決制度的客體時(shí)也認(rèn)為，多數(shù)國(guó)家會(huì)對(duì)公投議題都會(huì)或多或少地采取限制，如將政府預(yù)算、財(cái)稅、赦免、減刑以及環(huán)保之類的專業(yè)議題排除在公投的范圍之外。［3］在《我國(guó)移植全民公決制度的可行性研究》一文中，他也強(qiáng)調(diào)“借鑒各國(guó)的做法，有關(guān)減少國(guó)家稅收和財(cái)政收入、增加國(guó)家負(fù)擔(dān)的事項(xiàng)和減免公民義務(wù)的事項(xiàng)應(yīng)該排除在外。”［4］

但上述兩方面的理由并不是無(wú)懈可擊的。

首先，就上述第一方面的理由來(lái)說(shuō)，對(duì)其的反駁可以基于兩點(diǎn)：第一，雖然全民公決可能存在否定理由中所列明的那些弊端，但并非不可減少或避免。比如說(shuō)，多數(shù)決定的投票規(guī)則可能損害少數(shù)人權(quán)利和人權(quán)的問(wèn)題可以通過(guò)限制公決議題范圍以及健全法治與憲政制度予以解決，比如不允許多數(shù)決定直接去砍掉一個(gè)人的腦袋，就像古代雅典民主直接奪取蘇格拉底的生命一樣。正如有學(xué)者所指出的，“少數(shù)權(quán)利以違憲審查機(jī)制為其屏障；低適用頻率的公決不必?fù)?dān)憂破壞政策連續(xù)性；‘民間專家’的存在使社會(huì)資源的動(dòng)員能有效運(yùn)用，增加決策選擇機(jī)會(huì)而不至于流于純?nèi)弧畼I(yè)余’的恣意；政治參與度的提升不必然形成全面依賴人民決策的狀況，代議士或政黨仍負(fù)有為綜合判斷的責(zé)任，等等?！保?］第二，直接民主作為代議民主的補(bǔ)充，本身的作用與好處也是不可以忽視的。在直接民主下，主權(quán)在民，人民親自參加統(tǒng)治，現(xiàn)代新技術(shù)也開(kāi)辟了直接民主的無(wú)限可能性，它是最真實(shí)、最純粹和最高級(jí)的民主，因?yàn)樵谥苯用裰飨?，人們可以直接統(tǒng)治自己，而不必借助中介或代表，這才是民主的本意。［5］全民公決作為直接民主的重要形式之一，可以政府決策獲得最大的民主正當(dāng)性，有助于提升公民政治參與和民主教育，也有利于穩(wěn)定代議民主制度和使政策與制度的實(shí)施透明化，深得民眾擁護(hù)，等等。所有這些全民公決支持理由無(wú)疑也是支持財(cái)政公決的前提性理由。

其次，對(duì)否定論的第二方面理由的質(zhì)疑可以概括為以下三個(gè)要點(diǎn)：

第一，否定論認(rèn)為預(yù)算稅收等財(cái)政問(wèn)題屬于與公民經(jīng)濟(jì)利益有關(guān)的議題，如果實(shí)施財(cái)政公決將可能導(dǎo)致公民減輕自己的應(yīng)該擔(dān)負(fù)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)增加國(guó)家負(fù)擔(dān)，但問(wèn)題是，倘若公民面對(duì)自己的經(jīng)濟(jì)利益可能會(huì)有這樣的反應(yīng)，那么公民面對(duì)涉及自己的非經(jīng)濟(jì)利益的議題同樣可能會(huì)存在減輕自己負(fù)擔(dān)的問(wèn)題，那為什么與經(jīng)濟(jì)利益有關(guān)的議題就不能公決而與非經(jīng)濟(jì)利益有關(guān)的議題就可以公決呢？如果認(rèn)為非經(jīng)濟(jì)利益的議題也不能公決，那就回到了對(duì)全民公決全盤(pán)否定的立場(chǎng)上來(lái)了，而筆者在上文中已經(jīng)對(duì)此作出了批評(píng)和回應(yīng)。人民的負(fù)擔(dān)可以分為經(jīng)濟(jì)性負(fù)擔(dān)和非經(jīng)濟(jì)性負(fù)擔(dān)，但我們沒(méi)有充分的理由認(rèn)為經(jīng)濟(jì)性負(fù)擔(dān)比非經(jīng)濟(jì)性負(fù)擔(dān)更重要，也沒(méi)有充分理由認(rèn)為人民面對(duì)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)進(jìn)行投票時(shí)更偏向于自私。更何況所謂經(jīng)濟(jì)利益與非經(jīng)濟(jì)利益并沒(méi)有嚴(yán)格的界限區(qū)別。比如修一條運(yùn)河，看起來(lái)是公共工程建設(shè)之類的非經(jīng)濟(jì)議題，但由于修筑一條運(yùn)河本身就需要巨大的財(cái)政支出，所以也可以說(shuō)它是涉及公民經(jīng)濟(jì)利益負(fù)擔(dān)的事情，難道說(shuō)修筑運(yùn)河的大事就不能去公決？巴拿馬2006年10月22日就巴拿馬運(yùn)河擴(kuò)建舉行全民公決，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示超過(guò)78%的投票者支持運(yùn)河擴(kuò)建，運(yùn)河擴(kuò)建計(jì)劃獲得通過(guò)。要知道，工程總預(yù)算為52．5億美元，其中23億美元資金來(lái)自貸款和債券發(fā)行，這筆錢(qián)將以提高運(yùn)河通過(guò)費(fèi)的方式償還［6］，這也就意味著公民必須對(duì)此承擔(dān)較大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。但為什么還是有這么多的人支持呢？很顯然，簡(jiǎn)單地認(rèn)為因財(cái)政等問(wèn)題屬于公民經(jīng)濟(jì)利益問(wèn)題故不能公決的理由是過(guò)于簡(jiǎn)單了。

第二，否定論認(rèn)為財(cái)政問(wèn)題屬于專業(yè)性問(wèn)題，不適合由普通公民來(lái)投票公決，但問(wèn)題是很多問(wèn)題都是專業(yè)問(wèn)題那為什么也可以公決？比如前面所說(shuō)的運(yùn)河要不要擴(kuò)建的問(wèn)題就是很專業(yè)的問(wèn)題，有工程技術(shù)上的知識(shí)，也有財(cái)政預(yù)算上的規(guī)劃，還有對(duì)國(guó)際貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)影響的經(jīng)濟(jì)學(xué)判斷。還比如說(shuō)憲法和法律怎樣制定和修改，它也是很專業(yè)的問(wèn)題，一般對(duì)法律專家的依賴性比較強(qiáng)，但為什么全民公決中有大量的憲法和法律公決議題？隨著社會(huì)分工的發(fā)展整個(gè)社會(huì)不斷在專業(yè)化，需要專家和專業(yè)性的知識(shí)。但是不代表專家就一定能代替公民投票做出正確的選擇。專家、專業(yè)和技術(shù)知識(shí)無(wú)法完全代替公民個(gè)人自己的利益計(jì)算與判斷。公民投票前的無(wú)知可以通過(guò)宣傳、引導(dǎo)、解釋、對(duì)話和學(xué)習(xí)得到較好的彌補(bǔ)。所以否定論認(rèn)為財(cái)政問(wèn)題屬于專業(yè)性問(wèn)題，不適合由普通公民來(lái)投票公決也是不充分的。

第三，大多數(shù)國(guó)家一般沒(méi)有搞財(cái)政公決，也不能說(shuō)明財(cái)政公決就不具有合理性，更不能說(shuō)明其他國(guó)家實(shí)施財(cái)政公決是錯(cuò)誤的選擇。一個(gè)國(guó)家選擇一種什么樣的制度，主要取決于自己的國(guó)情與傳統(tǒng)、習(xí)慣與現(xiàn)實(shí)需求等因素。那些沒(méi)有實(shí)施財(cái)政公決的國(guó)家，或者本身沒(méi)有公決的法律傳統(tǒng)，或者民眾對(duì)財(cái)政的“偏好”能夠通過(guò)其他制度程序得到揭示、表達(dá)和紓解，或者由于本國(guó)法治發(fā)展階段的局限性而沒(méi)有認(rèn)識(shí)到財(cái)政公決的重要性。另外，我們看到一些國(guó)家實(shí)施財(cái)政公決得到了本國(guó)民眾支持并享受到了該制度所帶來(lái)的好處。比如在加拿大，2009年9月19日，具有前卑詩(shī)社信黨（Social Credit Party）黨領(lǐng)和前卑詩(shī)省省長(zhǎng)兩重身份的溫德森（Bill Vander Zalm），為迫使卑詩(shī)省政府就是否實(shí)施統(tǒng)一銷(xiāo)售稅（HST）問(wèn)題舉行全民公決而組織游行示威，從而使民眾的意愿得到有效表達(dá)。［7］再比如說(shuō)冰島，冰島政府2008年10月接管因金融危機(jī)陷入困境的國(guó)內(nèi)第二大銀行Landsbanki，但無(wú)力支付英國(guó)、荷蘭儲(chǔ)戶在這家銀行旗下冰儲(chǔ)銀行中的超過(guò)50億美元存款，如果賠償將使每個(gè)冰島人從此背上沉重的債務(wù)。但冰島公決拒絕了該項(xiàng)賠償，允許財(cái)政問(wèn)題進(jìn)行公決是冰島憲法制度一大特色，也正因?yàn)檫@個(gè)原因本案中冰島才能全身而退，實(shí)現(xiàn)在生存困境中的自保問(wèn)題。［8］至于美國(guó)和瑞士就更是典型，筆者在下文將重點(diǎn)探討美國(guó)和瑞士?jī)煞N財(cái)政公決模式。

三 財(cái)政公決的立法模式

（一）瑞士模式

瑞士是當(dāng)今世界上實(shí)行全民公決次數(shù)最多的國(guó)家，公決議題范圍相當(dāng)廣泛，幾乎涵蓋所有領(lǐng)域，包括財(cái)政、國(guó)防、外交等。當(dāng)然也是財(cái)政公決次數(shù)最多、限制最少的國(guó)家。比如2000年11月26日，瑞士全民公決以62．3%的壓倒多數(shù)通過(guò)了一項(xiàng)議案，即將目前瑞士每年高達(dá)30億美元的國(guó)防預(yù)算削減1／3，削減部分的資金用于發(fā)展公用設(shè)施建設(shè)。［9］另外，1993年11月瑞士舉行全民公決，通過(guò)了自1995年起以增值稅（TVA）取代營(yíng)業(yè)稅的法案。瑞士政府希望藉此取消企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的"影子稅"，以降低成本，增加瑞士產(chǎn)品的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力。這些都是瑞士國(guó)家踐行財(cái)政公決制度的典型體現(xiàn)。［10］

就法律案的創(chuàng)制復(fù)決來(lái)說(shuō)，瑞士約有四個(gè)種類：憲法案的強(qiáng)制復(fù)決；憲法修正案的創(chuàng)制；法令案的人民任意復(fù)決；條約案的人民任意復(fù)決。在憲法案的強(qiáng)制復(fù)決中，要求獲得多數(shù)選民和多數(shù)州即雙重多數(shù)才能生效；憲法修正案的創(chuàng)制可以分為全部修正與部分修正的創(chuàng)制問(wèn)題。對(duì)于前者，任何七位公民均得提出創(chuàng)制案，但要求他們有18個(gè)月來(lái)獲得10萬(wàn)人的連署支持。對(duì)于后者，10萬(wàn)以上有表決權(quán)之公民可以提議采用一新憲法條文，或廢止、修正、增訂某項(xiàng)憲法條文。當(dāng)然創(chuàng)制可以體現(xiàn)為原則創(chuàng)制，也可以以條文創(chuàng)制的形式出現(xiàn)。另外對(duì)于法令案的人民任意復(fù)決問(wèn)題，任何國(guó)會(huì)通過(guò)的法律或一般性法令，人民均可提案要求復(fù)決。具體操作上要求法律或一般性法令公布的90天內(nèi)，由5萬(wàn)選民或8個(gè)州提出復(fù)決案，然后在6個(gè)月內(nèi)舉行投票。一旦獲得通過(guò)，草案就自動(dòng)上升為法律。［1］

（二）美國(guó)模式

美國(guó)目前沒(méi)有全國(guó)性全民公決實(shí)踐，但并不意味著美國(guó)沒(méi)有公決制度，美國(guó)模式的主要特點(diǎn)是地方公決制度，雖然不是每個(gè)州都有公決制度，但州一級(jí)和地方自治的公民投票卻蓬勃發(fā)展，由此財(cái)政公決也在地方得到了較好的發(fā)展。美國(guó)財(cái)政公決實(shí)踐可以從州和州以下地方自治體制來(lái)分析。

從州的財(cái)政公決層面上來(lái)看，由于美國(guó)實(shí)行的是聯(lián)邦政治體制，各州就具有相當(dāng)大的獨(dú)立性和自治空間，它們都有各自的憲法，以規(guī)定各自州的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等重大問(wèn)題。因此州財(cái)政公決的依據(jù)一般來(lái)自州的憲法。美國(guó)多數(shù)州規(guī)定提創(chuàng)制案申請(qǐng)只要有投票權(quán)人一人即可提出，超過(guò)一人者，至多也不會(huì)要求超過(guò)100人。目前為止美國(guó)共有27個(gè)州采行公民投票的機(jī)制，而各州的連署人數(shù)門(mén)檻是自行規(guī)定的。通常是依照各州前次候選人選舉（如州長(zhǎng)選舉）投票總數(shù)之百分比來(lái)計(jì)算連署人數(shù)門(mén)檻。美國(guó)的加利福尼亞州的公決與財(cái)政公決制度為美國(guó)的代表。加州完整的創(chuàng)制與復(fù)決制度始于1911年。對(duì)于創(chuàng)制案，一次只能一個(gè)主題，同時(shí)普通法律的創(chuàng)制應(yīng)被確認(rèn)有上次州長(zhǎng)選舉中投票選民5%的簽名，憲法修正案的創(chuàng)制則要求上次州長(zhǎng)選舉中投票選民8%的簽名。涉及財(cái)政收支的，州檢察長(zhǎng)應(yīng)于征詢財(cái)政廳和州議會(huì)意見(jiàn)后，加入增減財(cái)政收支的預(yù)估金額。對(duì)于復(fù)決，有關(guān)議案可以在法律頒布后90天內(nèi)，在致州務(wù)卿的請(qǐng)求書(shū)內(nèi)提出，應(yīng)有上次州長(zhǎng)選舉中投票選民5%的簽名。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1978年為止，涉及稅收與公債的公決提案總數(shù)為29件。［11］1978年，公共選擇學(xué)派的創(chuàng)始人和代表人物之一布坎南在加州提出了第13號(hào)稅收法案。該法案在加州的全民公決中，以2∶1的優(yōu)勢(shì)獲得通過(guò)。這就是有名的“加州13號(hào)法案”，它本身就是財(cái)政公決制度的重要體現(xiàn)。

從州以下的財(cái)政公決層面上看，我們也可以看到美國(guó)地方政府決策的一般特點(diǎn)，一是聽(tīng)證；二是公開(kāi)；三是重大問(wèn)題要提交全民公決。全民公決是美國(guó)地方政府經(jīng)常使用的一種決策方式。法律規(guī)定，凡是重大事項(xiàng)的決策，必須進(jìn)行全民公決。例如馬薩諸塞州的一個(gè)地方政府要將當(dāng)?shù)氐呢?cái)產(chǎn)稅率每年增加超過(guò)2．5%，就必須對(duì)此進(jìn)行全民公決。［12］還有2005年9月16日，西雅圖全體市民針對(duì)一個(gè)對(duì)濃咖啡征稅的提案進(jìn)行了投票表決，并以69%的反對(duì)票否決了這項(xiàng)提案。［13］2004年11月2日，美國(guó)格溫萊特縣居民公決是否愿意增加1%的銷(xiāo)售稅，來(lái)改善縣里的道路交通和公共設(shè)施。［14］諸如此類的財(cái)政公決現(xiàn)象堪稱美國(guó)地方法治的一大特色。

四 財(cái)政公決在中國(guó)的適用性分析

（一）中國(guó)推行財(cái)政公決的必要性

我國(guó)目前沒(méi)有關(guān)于全民公決的制度，當(dāng)然也就談不上財(cái)政公決的問(wèn)題。但從法治發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)說(shuō)，中國(guó)實(shí)施財(cái)政公決制度是有必要的。這種必要性主要體現(xiàn)在：

其一，中國(guó)財(cái)政體制改革的民主化方向?yàn)樨?cái)政公決提供了有效需求。當(dāng)前我國(guó)財(cái)政資金的收支出現(xiàn)的一些混亂現(xiàn)象是與財(cái)政民主化的欠缺有關(guān)系的，比如全國(guó)貧困縣拿財(cái)政追星問(wèn)題，比如以出國(guó)考察為名搞境外賭博問(wèn)題等等，都與此有關(guān)。同時(shí)我國(guó)目前就財(cái)政體制改革方針提出了公共財(cái)政理念。而公共財(cái)政著力點(diǎn)是以社會(huì)公眾的需要為標(biāo)準(zhǔn)，是按社會(huì)公意和公益來(lái)進(jìn)行的一種社會(huì)集中性分配。政府提供公共產(chǎn)品不通過(guò)公民的買(mǎi)賣(mài)來(lái)作出決定，而必須通過(guò)一定的政治程序即所謂的“政治投票”作出決策。公共選擇主要體現(xiàn)為通過(guò)代表民意的權(quán)力機(jī)關(guān)審批政府預(yù)算和決算。從這個(gè)意義上說(shuō)，公共財(cái)政必然要求財(cái)政民主。

其二，民眾要求財(cái)政公決的意識(shí)逐漸增強(qiáng)。從物業(yè)稅、房產(chǎn)稅要不要開(kāi)征以及到燃油稅的開(kāi)征問(wèn)題，我們都可以從公共信息搜索中找到全民公決的輿論表達(dá)。以燃油稅為例，就有論者主張，在國(guó)外燃油稅的征收是以取消過(guò)路、過(guò)橋費(fèi)為前提的，而我國(guó)在路橋通行費(fèi)居高不下和不可能完全取消的情況下，開(kāi)征高額的“燃油稅”實(shí)屬殺貧濟(jì)富行為，對(duì)中國(guó)汽車(chē)工業(yè)的發(fā)展是一大遏制，尤其是直接損害到廣大農(nóng)民和城市平民的利益。因此一項(xiàng)涉及十幾億中國(guó)老百姓的重大改革，既要體現(xiàn)政府的利益，但也一定要首先考慮全中國(guó)老百姓的利益為其最高原則，主張對(duì)此進(jìn)行全民公決。［15］這些都說(shuō)明了民眾要求財(cái)政公決的意識(shí)逐漸增強(qiáng)。

（二）中國(guó)增量民主經(jīng)驗(yàn)與財(cái)政公決制度的漸進(jìn)性

對(duì)于中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的政治民主化改革路徑最恰當(dāng)?shù)母爬ê捅硎瞿^(guò)于“增量民主”一詞。按照學(xué)界一般性理解，所謂“增量民主”，主要指通過(guò)增量改革來(lái)推進(jìn)中國(guó)的民主治理進(jìn)程，逐步擴(kuò)大公民的民主參與權(quán)利和范圍。它強(qiáng)調(diào)民主政治的推進(jìn)速度和力度必須與既定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致，不能隨便突破現(xiàn)有的憲法和基本法律框架；它強(qiáng)調(diào)改革的重要性，但認(rèn)為穩(wěn)定又是改革的前提，穩(wěn)定不是傳統(tǒng)的以“堵”為主，而是現(xiàn)代以“疏”為主；它強(qiáng)調(diào)公民的政治參與必須是有序的，民主權(quán)利范圍是逐步擴(kuò)大的。在前文中，筆者重點(diǎn)介紹了瑞士模式和美國(guó)模式，但中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的民主經(jīng)驗(yàn)和該兩國(guó)都有差異。為什么呢？瑞士之所以能成為世界上最多也最寬松的全民公決國(guó)家，一個(gè)很重要的原因就是人少國(guó)小，用小國(guó)寡民概括不為過(guò)。而中國(guó)和美國(guó)都是人口眾多、幅員遼闊的國(guó)家，一旦在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施財(cái)政公決，則相關(guān)投票成本巨大。這是美國(guó)在全國(guó)范圍沒(méi)有全民公決的一個(gè)重要原因，中國(guó)也不宜立即在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施財(cái)政公決。另外一個(gè)方面，美國(guó)有地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治傳統(tǒng)，這是美國(guó)民主的精神土壤。正如托克維爾所說(shuō)：“在美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人民試圖以巧妙的方法打碎（如果我可以這樣說(shuō)的話）權(quán)力，以使最大多數(shù)人參與公共事務(wù)。”［16］美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治與中國(guó)的基層民主自治實(shí)踐卻存在著很大的差別。中國(guó)的基層民主自治實(shí)踐作為中國(guó)增量民主進(jìn)程的重要內(nèi)容之一，它是以追求黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者有機(jī)結(jié)合的中國(guó)特色民主政治為理想目標(biāo)的。

總之，中國(guó)增量民主經(jīng)驗(yàn)就是一條關(guān)于漸進(jìn)民主的路徑。它反對(duì)激進(jìn)的“休克療法”，注重量的積累，通過(guò)厚積薄發(fā)最終達(dá)到量變到質(zhì)變的飛躍。作為中國(guó)民主政治建設(shè)重要的一環(huán)，中國(guó)財(cái)政公決制度的構(gòu)建也只能走漸進(jìn)道路。故此，中國(guó)財(cái)政公決制度不宜采取激進(jìn)方法在全國(guó)大規(guī)模地施行，當(dāng)前階段較為穩(wěn)妥的方法是在保持單一制中央集權(quán)型民主體制前提下，先施行地方財(cái)政公決試點(diǎn)。

（三）在經(jīng)濟(jì)特區(qū)試驗(yàn)財(cái)政公決制度的可行性

改革開(kāi)放以來(lái)的增量民主經(jīng)驗(yàn)決定了中國(guó)當(dāng)前走地方財(cái)政公決制度試點(diǎn)道路更具有可行性，而中國(guó)要走地方財(cái)政公決試點(diǎn)之路就宜從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)開(kāi)始。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，所以該地區(qū)權(quán)利意識(shí)、法律意識(shí)會(huì)有總體上的提高，政府財(cái)政收支能力也強(qiáng)。這樣有利于吸引高素質(zhì)人才的進(jìn)駐，財(cái)政公決的成本也能夠較好承擔(dān)。中國(guó)過(guò)去改革的經(jīng)驗(yàn)表明，走漸進(jìn)改革之路有助于減少改革對(duì)社會(huì)的震蕩。筆者主張以個(gè)別經(jīng)濟(jì)特區(qū)為改革窗口，以基層民主經(jīng)驗(yàn)為依托，穩(wěn)步推行財(cái)政公決制度。特區(qū)不僅僅有經(jīng)濟(jì)、人才等保障以及改革創(chuàng)新意識(shí)的依托，還容易獲得中央層面政策與制度的支持。黨中央多次強(qiáng)調(diào)沒(méi)有民主就不是社會(huì)主義，民主是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，十七大報(bào)告更是將人民民主提升為社會(huì)主義生命的高度。溫家寶總理在慶祝深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立30周年之際闡明特區(qū)“不僅要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，而且要進(jìn)行政治體制改革”。經(jīng)濟(jì)特區(qū)是改革的先鋒和實(shí)驗(yàn)田，也是各項(xiàng)改革的先行者。

從現(xiàn)行法律依據(jù)來(lái)看，立法法第65條專門(mén)規(guī)定：經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會(huì)根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。第81條又規(guī)定：經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。這說(shuō)明只要得到全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)，財(cái)政公決制度推出是有可能的。而我們以深圳為例，1992年7月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于授權(quán)深圳市人大及其常委會(huì)和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》，“決定授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)”。筆者認(rèn)為，這里并沒(méi)有規(guī)定深圳特區(qū)只能取得經(jīng)濟(jì)立法授權(quán)，也沒(méi)有對(duì)公決制度明確排斥，相反這一決定為深圳特區(qū)試點(diǎn)財(cái)政公決制度提供了有效的制度支撐！這樣既有中央的制度支持，也有自身細(xì)則規(guī)范，有利于保障財(cái)政公決在特區(qū)的法治化運(yùn)行。當(dāng)然經(jīng)濟(jì)特區(qū)的財(cái)政公決不能涉及國(guó)家財(cái)政公決問(wèn)題，也不能涉及專屬于國(guó)家法律、政策、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定范圍內(nèi)的事情。甚至可以先不要推行公民條文創(chuàng)制，而只能先推行原則創(chuàng)制，等條件成熟時(shí)再放開(kāi)條文創(chuàng)制，給公民以更大自由空間，在復(fù)決方面，建議先推任意性復(fù)決為好，讓特區(qū)政府有一段適應(yīng)的時(shí)期。

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［14］惠邦．加稅1%用于修建公共工程居然要全民公決［EB／OL］．http：／／bbs．rednet．cn／thread－576238－1－1．html，2005－8－11／2010－11－5．

［15］獨(dú)醉江湖．燃油稅”是否開(kāi)征應(yīng)全國(guó)人民公決［EB／OL］．http：／／www．xcar．com．cn／bbs／viewthread．php？tid＝7356619．html，2008－4－9／2010－11－5．

［16］（法）托克維爾．論美國(guó)的民主［M］．董果良譯．北京：商務(wù)印書(shū)館．2004．

Researching on Financial Referendum

YANG Yong－h(huán)eng1，DENG Ye2

（1．Business School，Central South University，Changsha 410083，China；2．Law School，Beijing University，Beijing 100871，China）

As a type of referendum，financial referendum is an important manifestation of one country’s democratic financial．It includes financial laws referendum，fiscal policy referendum and referendum on international financial issues．There are many voices on the question of financial referendum，but it has its own existence，represented by the Swiss model and the American model．China now also has the need for fiscal referendum about the local government．In actuality，gradual reform tradition can be upheld，and can regard the special economic zones as fiscal reform referendum window．

finance；referendum；initiative；plebiscite；incremental democracy

F812．4

A

1008—1763（2012）02—0147—05

2011－05－10

中南林業(yè)科技大學(xué)青年基金重點(diǎn)項(xiàng)目（08QZ013）；中南林學(xué)院引進(jìn)高層次人才科研啟動(dòng)基金

陽(yáng)永恒（1977—），男，湖南安仁人，中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院講師，中南大學(xué)商學(xué)院博士研究生．研究方向：政府經(jīng)濟(jì)管理與法治．