岳鳳霞，張益祿

（1．河北科技大學(xué)，河北 石家莊 050081；2．河北省教育廳，河北 石家莊 050051）

財(cái)政生均撥款是一項(xiàng)重要的經(jīng)費(fèi)指標(biāo)，在我國高等教育事業(yè)發(fā)展中具有舉足輕重的作用。國家財(cái)政部和教育部明確提出，到2012年各地普通本科高校生均撥款水平不低于12000元［1］。這是大幅度增加高校經(jīng)費(fèi)的一項(xiàng)重要政策。如何籌措和分配生均撥款，充分發(fā)揮其調(diào)控和導(dǎo)向作用，是需要認(rèn)真研究和解決的一個(gè)重大課題。

一、提高生均撥款標(biāo)準(zhǔn)是完善高等教育經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制的重要措施

在我國整個(gè)教育體系中，高等教育居于“龍頭”地位。1998年，國務(wù)院做出高校大規(guī)模擴(kuò)招的重大決策，在校生人數(shù)連年大幅度增加，學(xué)校規(guī)模迅速擴(kuò)大，使我國高等教育由精英教育走向大眾化教育，實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越。同時(shí)，各地高校多渠道籌措經(jīng)費(fèi)，投入總量持續(xù)增長。但是，與高等教育事業(yè)發(fā)展速度相比，經(jīng)費(fèi)投入還有較大差距。高校擴(kuò)招之后面臨著許多困難和問題，如學(xué)校占地面積、基礎(chǔ)設(shè)施、校舍、教學(xué)設(shè)備、實(shí)驗(yàn)室以及師資等嚴(yán)重短缺，這給高校造成了巨大的壓力，經(jīng)費(fèi)不足成為一個(gè)十分突出的問題。

需要指出的是，地方高校在高等教育大眾化進(jìn)程中承擔(dān)了主體任務(wù)，培養(yǎng)了大批經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需要的高素質(zhì)人才，為我國現(xiàn)代化建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。隨著高等教育大眾化進(jìn)程和管理體制改革的不斷推進(jìn)，地方高校將在建設(shè)高等教育強(qiáng)國和人力資源強(qiáng)國方面發(fā)揮越來越重要的作用。如何加大對(duì)地方本科高校的投入，是我國教育面臨的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。而通過提高生均撥款標(biāo)準(zhǔn)的辦法，是實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)的重要措施和有效途徑，它對(duì)于高等教育的發(fā)展具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

（一）有利于如期實(shí)現(xiàn)4%的目標(biāo)。《教育規(guī)劃綱要》提出：“提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例，2012年達(dá)到4%。”［2］這是我國教育史上具有里程碑意義的舉措，也是對(duì)全社會(huì)的莊嚴(yán)承諾。實(shí)現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)，需要多方面投入。而2012年將高校生均撥款提高到12000元，撥款標(biāo)準(zhǔn)高，經(jīng)費(fèi)增幅大，且作為高校經(jīng)費(fèi)基數(shù)，比其它專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)更具有固定性和穩(wěn)定性，將成為增加教育投入的一個(gè)重要渠道。這對(duì)于提高高校經(jīng)費(fèi)的整體水平，如期實(shí)現(xiàn)4%的目標(biāo)，將發(fā)揮積極的作用。

（二）有利于深化高校預(yù)算改革。高校撥款應(yīng)以學(xué)生人數(shù)和定額標(biāo)準(zhǔn)為主要因素，但長期來由于沒有生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政部門在編制高校經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)缺乏依據(jù)，存在著較大的隨意性。制定生均撥款不低于12000元的標(biāo)準(zhǔn)，為財(cái)政預(yù)算編制提出了明確要求，也有利于推動(dòng)財(cái)政預(yù)算改革，體現(xiàn)主要按學(xué)生人數(shù)和定額標(biāo)準(zhǔn)撥款的科學(xué)理念，使經(jīng)費(fèi)數(shù)量與學(xué)校發(fā)展相適應(yīng)，增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性。

（三）有利于增強(qiáng)政府對(duì)高校投入的責(zé)任。高等教育是社會(huì)公益事業(yè)，或者說是準(zhǔn)社會(huì)公益事業(yè)，所需經(jīng)費(fèi)主要應(yīng)由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)?；谶@一點(diǎn)，我國實(shí)行了“財(cái)政撥款為主，多渠道籌措經(jīng)費(fèi)”的高等教育投資體制。但是，由于財(cái)政投入不足，致使財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占整個(gè)高校經(jīng)費(fèi)的比重偏低，財(cái)政主渠道地位明顯弱化。提高高校生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，能夠強(qiáng)化政府責(zé)任，優(yōu)化高校投資結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比重，體現(xiàn)財(cái)政撥款在整個(gè)教育經(jīng)費(fèi)中的主渠道地位。

（四）有利于推動(dòng)高等教育的協(xié)調(diào)發(fā)展。12000元的生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，是根據(jù)我國現(xiàn)階段財(cái)政和教育發(fā)展?fàn)顩r確定的，也是地方本科高校辦學(xué)的基本成本和基本需要。多年來，按照高等教育“非均衡發(fā)展戰(zhàn)略”要求，實(shí)行“集中財(cái)力辦大事”［3］，對(duì)重點(diǎn)大學(xué)和重點(diǎn)學(xué)科進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)。但在經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的情況下，較多地集中財(cái)力進(jìn)行重點(diǎn)投入，勢(shì)必導(dǎo)致資源配置上的過分懸殊，影響一般院校和一般學(xué)科的發(fā)展。普遍提高生均撥款標(biāo)準(zhǔn)之后，大大增加了經(jīng)費(fèi)的總量和調(diào)控余地，使經(jīng)費(fèi)投入既能滿足所有本科高校的基本需要，同時(shí)又能夠安排必要的經(jīng)費(fèi)對(duì)重點(diǎn)大學(xué)和重點(diǎn)學(xué)科等給予扶持，保證不同層次本科高校之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、提高生均撥款標(biāo)準(zhǔn)的政策

（一）基本標(biāo)準(zhǔn)：即到2012年地方普通本科高校生均撥款達(dá)到12000元。它是根據(jù)我國高等教育發(fā)展的實(shí)際、辦學(xué)成本和我國財(cái)力狀況等多種因素，制定的一個(gè)基本定額標(biāo)準(zhǔn)。

（二）覆蓋范圍：地方普通本科高校。不包括民辦高校、成人高校、獨(dú)立學(xué)院以及專科學(xué)校，但包括普通本科高校的?？茖W(xué)生。

（三）計(jì)算口徑：地方財(cái)政一般預(yù)算收入安排的資金，按學(xué)生人數(shù)折算的平均水平。包括基本支出和項(xiàng)目支出，不含中央財(cái)政安排的專項(xiàng)資金（中央下達(dá)的生均撥款經(jīng)費(fèi)除外），不包括離退休人員經(jīng)費(fèi)、住房公積金、醫(yī)療保險(xiǎn)等，即政府收支分類科目“2050205高等教育”的支出數(shù)額。

（四）獎(jiǎng)勵(lì)政策。從2010年起，中央財(cái)政建立“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制。對(duì)于生均撥款已經(jīng)達(dá)到12000元的省份，在生均撥款水平?jīng)]有下降的情況下，中央財(cái)政每年給予定額獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于生均撥款水平尚未達(dá)到12000元的省份，中央財(cái)政對(duì)各省提高生均撥款水平所需經(jīng)費(fèi)按一定比例進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。具體的獎(jiǎng)補(bǔ)比例，根據(jù)東部地區(qū)25%、中西部地區(qū)35%的基本比例以及在校生規(guī)模、省級(jí)財(cái)力增長情況等因素確定。

（五）懲罰措施。國家對(duì)于2012年生均撥款標(biāo)準(zhǔn)未能實(shí)現(xiàn)12000元的省份，將采取一系列懲罰措施，主要包括：不再給予獎(jiǎng)補(bǔ)資金、停止或減少安排高等教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)減本科生和研究生招生計(jì)劃、暫停碩士博士點(diǎn)審批、暫停高校設(shè)置審批等。

上述規(guī)定說明，提高生均撥款標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)科學(xué)、嚴(yán)格和完備的制度設(shè)計(jì)，是一項(xiàng)剛性強(qiáng)、力度大、含金量高的籌措經(jīng)費(fèi)政策。

三、按照國家計(jì)算口徑測(cè)算經(jīng)費(fèi)需求，制定切實(shí)可行的籌措資金措施

以河北省高校為例，對(duì)經(jīng)費(fèi)測(cè)算和籌措進(jìn)行分析。

（一）生均撥款狀況。據(jù)國家教育部、財(cái)政部提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，河北省2009年普通本科高校生均撥款為5218元（全國統(tǒng)一以2009年經(jīng)費(fèi)數(shù)字為基礎(chǔ)測(cè)算）。這一標(biāo)準(zhǔn)是按照2009年全省地方高校總支出，扣除中央下達(dá)?？?，除以地方高校研究生和本專科生之和（未折合）而得出的。普通高校生均經(jīng)費(fèi)為5148元（采用折合學(xué)生數(shù)，但未扣除中央?？睿?，排在全國第25位，比全國平均水平低1742．8元。

造成生均經(jīng)費(fèi)偏低的主要原因：一是近幾年國家出臺(tái)了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革等重大政策，實(shí)施了一系列專項(xiàng)教育工程，資金投入數(shù)額巨大，按照“分項(xiàng)目、按比例”的分擔(dān)機(jī)制，需要省級(jí)承擔(dān)較多的資金。由于河北省財(cái)力有限，難以解決各項(xiàng)工程省級(jí)配套資金，不得不擠占高教經(jīng)費(fèi)用于彌補(bǔ)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)缺口。二是國家對(duì)教育經(jīng)費(fèi)籌措政策的調(diào)整，直接影響了教育經(jīng)費(fèi)的來源結(jié)構(gòu)。如1996年，河北省開征高等教育附加費(fèi)，按照“三稅”（增值稅、營業(yè)稅、所得稅）的0．5%征收，當(dāng)時(shí)每年可增收8000萬元，主要用于省屬重點(diǎn)大學(xué)和重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)，成為高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的一個(gè)重要來源。2003年，隨著我國加入世貿(mào)組織，國家對(duì)原有的一些地方政策進(jìn)行清理，要求取消高等教育附加費(fèi)。如果予以保留，所征收的資金只能用于義務(wù)教育。針對(duì)這種情況，河北省報(bào)請(qǐng)國家財(cái)政部批準(zhǔn)對(duì)這一政策做出相應(yīng)調(diào)整，即原高等教育附加費(fèi)改為地方教育費(fèi)附加，并將征收比例由原來的0．5%提高到1%，資金的使用范圍由原來的高等教育改為義務(wù)教育。2010年，為籌措中小學(xué)校舍安全工程資金，又將征收比例提高到2%，如果按照目前征收的情況測(cè)算，相當(dāng)于高等教育每年減少投入約30億元，這是導(dǎo)致高校經(jīng)費(fèi)不足的一個(gè)重要因素。同時(shí)，也加劇了教育支出結(jié)構(gòu)不合理的狀況。

（二）經(jīng)費(fèi)需求測(cè)算。截止2011年底，河北省共有普通本科高校29所，其中省屬20所，市屬9所。全省普通本科高校本?？迫罩圃谛Ｉ?7．50萬人，碩士博士研究生3．35萬人，共計(jì)50．85萬人。我省本科高校生均撥款為5218元，按照2012年達(dá)到12000元的要求，每生需要增加6782元，共需增加34．5億元?？鄢醒胴?cái)政核定的獎(jiǎng)補(bǔ)資金，其余部分按照財(cái)政隸屬關(guān)系，省屬高校所需經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，市屬高校所需資金分別由各市解決。

（三）經(jīng)費(fèi)籌措措施。籌措資金是落實(shí)高校生均撥款標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵。由于河北省高校生均撥款標(biāo)準(zhǔn)低，距國家要求差距較大，加之高校償還巨額債務(wù)等，籌措資金的任務(wù)十分艱巨。因此，要切實(shí)把教育放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，大力調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，采取超常措施，大幅度增加教育經(jīng)費(fèi)，確保按期達(dá)到國家規(guī)定的目標(biāo)。在籌措經(jīng)費(fèi)的過程中，特別需要注意解決好以下幾個(gè)問題：一是要嚴(yán)格按照國家規(guī)定的計(jì)算口徑核定地方財(cái)政生均撥款，不得將中央財(cái)政安排的專項(xiàng)資金及離退休人員經(jīng)費(fèi)、住房公積金、醫(yī)療保險(xiǎn)等包括在地方財(cái)政生均撥款中；不得把學(xué)校上繳的預(yù)算外資金抵頂生均撥款［3］。二是不得采用“拆東墻補(bǔ)西墻”的辦法，在教育經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目之間相互抵頂或拆借。而要通過增加專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的辦法予以解決。三是不得采用“寅吃卯糧”的辦法，將以后年度的經(jīng)費(fèi)提前墊支，再核減以后年度的經(jīng)費(fèi)。而要建立高校經(jīng)費(fèi)投入的長效機(jī)制，在達(dá)到12000標(biāo)準(zhǔn)之后，保證高校生均撥款逐年增長。

四、妥善處理各方面的關(guān)系，充分發(fā)揮生均撥款分配的調(diào)控作用

生均撥款分配是一項(xiàng)重要而復(fù)雜的工作，需要統(tǒng)籌考慮，妥善處理各個(gè)方面關(guān)系，充分發(fā)揮經(jīng)費(fèi)投入的調(diào)控和導(dǎo)向作用，促進(jìn)高等教育事業(yè)又好又快發(fā)展。

（一）生均經(jīng)費(fèi)和銀行貸款的關(guān)系。提高生均撥款標(biāo)準(zhǔn)和償還銀行貸款是高校面臨的兩項(xiàng)重要任務(wù)，兩者之間存在著密切聯(lián)系，需要妥善加以解決。一是合理確定生均撥款中償還銀行貸款的比例。生均撥款標(biāo)準(zhǔn)的提高為償還銀行貸款提供了資金，但安排數(shù)額過大，就會(huì)影響學(xué)校其它方面的發(fā)展。這就需要確定一個(gè)合適的比例，科學(xué)制定分年度還款計(jì)劃，既要解決貸款這一突出問題，又要考慮到學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展。二是對(duì)沒有銀行貸款或貸款數(shù)額較少的高校給予適當(dāng)補(bǔ)償。截止2009年底，河北省高校貸款余額大約為101．2億元，其中，有的高校7－8億元，甚至突破10億元，而有的高校沒有貸款或貸款數(shù)額很少。多年來，國家對(duì)于高校貸款一直實(shí)行“誰貸款，誰償還”的原則，而新的政策則做了重大調(diào)整，即償還高校2009年度之前的銀行貸款，采用中央、省和高校共同分擔(dān)的辦法。針對(duì)這種新的情況，對(duì)于沒有貸款或貸款較少的高校，各省在分配其它專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)時(shí)應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。

（二）生均經(jīng)費(fèi)和獨(dú)立學(xué)院的關(guān)系。舉辦獨(dú)立學(xué)院是高校辦學(xué)體制的一項(xiàng)重大改革，它既滿足了廣大考生就讀需求，也為學(xué)校增加了收入，促進(jìn)了高等教育的快速發(fā)展。以河北省為例，目前，全省共有獨(dú)立學(xué)院13所，在校生16．2萬人，（不含北京高校在河北省舉辦的獨(dú)立學(xué)院）。獨(dú)立學(xué)院按照學(xué)生培養(yǎng)成本收取費(fèi)用，每生每年收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為10000元，大大高于一般本科學(xué)生3500元的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上成為學(xué)?；I措經(jīng)費(fèi)的一個(gè)重要來源。但是，由于獨(dú)立學(xué)院學(xué)生不享受財(cái)政生均撥款補(bǔ)助政策，提高高校生均撥款標(biāo)準(zhǔn)之后，按照學(xué)生人數(shù)計(jì)算所得經(jīng)費(fèi)，獨(dú)立學(xué)院要大大低于一般院校。即一般院校學(xué)生總生均經(jīng)費(fèi)為財(cái)政生均撥款加收費(fèi)之和即15500元，有的可達(dá)到17000元，而獨(dú)立學(xué)院學(xué)生僅10000元。經(jīng)費(fèi)收入情況的變化，大大削弱了高校舉辦獨(dú)立學(xué)院的積極性，紛紛要求將獨(dú)立學(xué)院招生指標(biāo)調(diào)整為一般院校招生指標(biāo)，這將給財(cái)政增加很大的壓力，同時(shí)也不利于獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展。因此，必須采取有效措施，妥善解決這一問題。一是根據(jù)高等教育發(fā)展和財(cái)力狀況，適當(dāng)調(diào)整獨(dú)立學(xué)院和一般院校的招生指標(biāo)，促進(jìn)兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展；二是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和高校辦學(xué)質(zhì)量的提高，適當(dāng)提高獨(dú)立學(xué)院學(xué)生收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以縮小與一般院校經(jīng)費(fèi)收入的差距；三是調(diào)整高校與獨(dú)立學(xué)院的利益關(guān)系，適當(dāng)減少獨(dú)立學(xué)院上繳學(xué)校的收入，使其有更多的經(jīng)費(fèi)用于事業(yè)發(fā)展。

（三）不同類別學(xué)校之間的關(guān)系。要求生均撥款標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到12000元，是就全省高?？傮w經(jīng)費(fèi)水平而言的。不同類別高校和學(xué)科之間，由于辦學(xué)成本和所承擔(dān)的任務(wù)不同，應(yīng)得到的生均撥款數(shù)額也不盡相同。在核定高校生均撥款時(shí)，需要對(duì)兩個(gè)層面的人數(shù)折算：一是對(duì)各學(xué)科的學(xué)生分別確定不同的折算系數(shù)。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和河北省的實(shí)際情況，將學(xué)科分為11類，其系數(shù)分別為哲學(xué)1，歷史學(xué)1，文學(xué)1（其中：文藝類2、新聞傳播類1．5），教育學(xué)1．25（其中：體育學(xué)1．5），經(jīng)濟(jì)學(xué)1．25，法學(xué)1．25，理學(xué)1．25，管理學(xué)1．25，工學(xué)1．5，農(nóng)學(xué)1．5，醫(yī)學(xué)2。二是對(duì)博士生、碩士生、?？粕謩e按2，1．5，0．7的系數(shù)折算成本科生。然后按照折算后的虛擬學(xué)生人數(shù)和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，分別核定其補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)數(shù)額。同時(shí)，還要考慮各高校原有的經(jīng)費(fèi)基數(shù)，對(duì)原經(jīng)費(fèi)基數(shù)較低的，適當(dāng)增加其經(jīng)費(fèi)投入，以保持同類高校經(jīng)費(fèi)水平大體相當(dāng)。

（四）生均撥款和重點(diǎn)投入的關(guān)系。高等教育實(shí)行“非均衡發(fā)展戰(zhàn)略”。提高生均撥款標(biāo)準(zhǔn)之后，需要正確處理經(jīng)費(fèi)投入“點(diǎn)”和“面”的關(guān)系，在高校經(jīng)費(fèi)水平普遍提高的基礎(chǔ)上，適當(dāng)集中財(cái)力，進(jìn)行重點(diǎn)投入。一是省級(jí)教育行政主管部門要在整個(gè)生均撥款中單獨(dú)拿出一部分，用于支持重點(diǎn)大學(xué)和重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)。二是高校在編制年度預(yù)算時(shí)，要堅(jiān)持“突出重點(diǎn)，兼顧一般”的原則，加大投入力度，解決重點(diǎn)問題和重點(diǎn)事項(xiàng)。三是組織實(shí)施教育質(zhì)量、人才引進(jìn)、科技攻關(guān)等重大專項(xiàng)工程，通過重點(diǎn)投入和扶持，取得一批教學(xué)科研重大成果，不斷提高高校教育質(zhì)量和辦學(xué)水平，為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的人才保障和智力支撐。

［1］財(cái)政部、教育部．關(guān)于進(jìn)一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見［N］（財(cái)教字［2010］67號(hào)）．

［2］張益祿，岳鳳霞．關(guān)于實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP 4%目標(biāo)的思考［J］．河北大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2011（5）：52－56．

［3］岳鳳霞．高校經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理改革的基本原則［J］河北大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2010（4）：73－76．