高東海

（鄭州大學(xué) 歷史學(xué)院，河南 鄭州 450001）

漢代監(jiān)察與社會(huì)運(yùn)行機(jī)制述論

高東海

（鄭州大學(xué) 歷史學(xué)院，河南 鄭州 450001）

漢代監(jiān)察體系是封建政治制度的重要組成部分，它不僅在鞏固封建專制統(tǒng)治、維護(hù)封建社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，而且也為后世積累了豐富的文化遺產(chǎn)和可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。運(yùn)用社會(huì)思想史理論，從社會(huì)運(yùn)行向度和維度兩個(gè)層面論述漢代監(jiān)察體系調(diào)控機(jī)制，其主要目的在于探討漢代監(jiān)察制度的得失，從而為我國(guó)當(dāng)代監(jiān)察制度及社會(huì)主義民主法治建設(shè)提供歷史參考。

漢代；監(jiān)察；社會(huì)調(diào)控

一、漢代監(jiān)察體系概述

對(duì)監(jiān)察的規(guī)定最早散見(jiàn)在《周禮》中①，主要內(nèi)容體現(xiàn)在對(duì)監(jiān)察官員職責(zé)及其在眾官吏中的地位規(guī)定②中。我國(guó)古代行政監(jiān)察制度萌芽于戰(zhàn)國(guó)時(shí)期[1]，正式形成于秦代[2]。秦朝創(chuàng)建了御史大夫府作為中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)，在地方設(shè)置監(jiān)郡御史。如《云夢(mèng)秦簡(jiǎn)》的《傳食律》記載：“御史、卒人使者、食稗米半斗?！痹谶@里，其內(nèi)容雖然是伙食標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，但從中可以看出秦已在地方設(shè)置御史以監(jiān)察地方官。秦時(shí)南郡郡守騰在《文書》中曾經(jīng)說(shuō)過(guò)“今且令人案行之”之語(yǔ)，案行的內(nèi)容是“舉劾不從令者，致以律，論及令、丞。有且課縣官，獨(dú)多犯令而令、丞弗得者，以令、丞聞”[3]，但其時(shí)并沒(méi)有形成正式的監(jiān)察體制。

漢承秦制，在中央設(shè)御史大夫府。御史大夫既掌監(jiān)察之職，又掌行政大權(quán)。御史大夫下設(shè)置御史丞和中丞。東漢御史臺(tái)成為專職監(jiān)察機(jī)構(gòu)。御史自東漢正式成為中央專職監(jiān)察官[4]。在行政監(jiān)察運(yùn)行過(guò)程中，為了加強(qiáng)中央集權(quán)，漢代逐步建立起刺史制度，改變了漢朝初期監(jiān)御史只能監(jiān)郡、不能察都侯的局面，標(biāo)志著監(jiān)察制度的正式確立。

監(jiān)察立法是監(jiān)察制度發(fā)展的重要標(biāo)志之一，它是一個(gè)朝代監(jiān)察機(jī)構(gòu)的組織形式、監(jiān)察職能、監(jiān)察方式以及整個(gè)監(jiān)察制度運(yùn)行機(jī)制真實(shí)狀態(tài)的直接表現(xiàn)。漢惠帝三年（前192年）頒布了我國(guó)古代第一部專門性監(jiān)察法規(guī)《監(jiān)御史九條》（亦稱《御史九法》）。其監(jiān)察范圍包括司法監(jiān)察、財(cái)政監(jiān)察、行政監(jiān)察、人事監(jiān)察四大方面，尤其加重對(duì)司法不當(dāng)、肆意盤剝百姓方面的監(jiān)察。漢武帝元封五年（前106年），設(shè)置了刺史，以刺史“部十三州，每州領(lǐng)若干郡”，使地方成為十三個(gè)監(jiān)察區(qū)，即十三部刺史。與此同時(shí)，制定了第一個(gè)專門性的地方監(jiān)察法規(guī)《刺史六條》，給事中與諫議大夫等言諫官也已問(wèn)世，初步形成了漢代御史制度和言諫制度相互配合的封建監(jiān)察制度格局。漢代監(jiān)察制度尚有另一重要特點(diǎn)，即它不僅有了行政組織內(nèi)部監(jiān)察與行政組織外部監(jiān)察這兩塊，而且規(guī)定了監(jiān)察組織之間的相互監(jiān)察制度，這一制度把監(jiān)察者納入被監(jiān)察者之中[5]。

二、漢代監(jiān)察體系社會(huì)運(yùn)行機(jī)制

漢代建立了相對(duì)獨(dú)立完善的中央和地方監(jiān)察制度，以御史中丞為首腦的專職監(jiān)察機(jī)構(gòu)，增設(shè)了刺史、司隸校尉、丞相司直等監(jiān)察官員，言諫系統(tǒng)得到一定程度的發(fā)展，形成了漢代獨(dú)特的監(jiān)察體系。漢代監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)社會(huì)運(yùn)行表現(xiàn)為漢代社會(huì)多種要素和多層次子系統(tǒng)之間的交互作用以及它們多方面功能的發(fā)揮，監(jiān)察要素諸如御史、刺史、司隸校尉等與漢代社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等子系統(tǒng)都表現(xiàn)出了相互聯(lián)系、交互影響、交互作用的特點(diǎn)。

下面，我們從社會(huì)運(yùn)行向度和維度兩個(gè)層面，來(lái)論述漢代監(jiān)察體系社會(huì)運(yùn)行機(jī)制。

（一）漢代監(jiān)察社會(huì)運(yùn)行向度

向度是衡量社會(huì)調(diào)控運(yùn)行的重要指標(biāo)之一。廣義的中國(guó)古代監(jiān)察制度不僅包括行政監(jiān)察制度，而且還包括立法監(jiān)察制度，主要表現(xiàn)為諫官的諫諍制度，二者以不同的監(jiān)察方式和手段達(dá)到同一監(jiān)察的目的[6]。我國(guó)古代監(jiān)察制度由兩部分構(gòu)成，一是御史監(jiān)察系統(tǒng)，二是諫官系統(tǒng)。御史職在糾察官邪，肅正朝綱；諫官職在“諷議左右，以匡人君”。二者上下相對(duì)，相輔相成，構(gòu)成了中國(guó)封建社會(huì)完整的監(jiān)察體系[7]。由此可知，我國(guó)古代監(jiān)察制度社會(huì)運(yùn)行主要依靠?jī)蓚€(gè)方向運(yùn)行組成，一是自上向下的監(jiān)察，二是由下對(duì)上的諫諍。當(dāng)然，漢代監(jiān)察社會(huì)運(yùn)行也不例外。

西漢初年，漢代設(shè)御史府為全國(guó)最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，御史大夫?yàn)樽罡唛L(zhǎng)官，御史大夫之下設(shè)御史丞和御史中丞。其中，御史中丞之下設(shè)侍御史十五人，代表中央對(duì)地方行使監(jiān)督權(quán)力。漢武帝時(shí)，御史大夫與御史中丞逐漸分離。東漢光武帝時(shí)，御史中丞成為御史府的最高長(zhǎng)官，置署辦公，稱為“御史臺(tái)”。但此時(shí)御史臺(tái)仍隸屬于少府，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完全獨(dú)立。漢代中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)除了御史臺(tái)之外，還有丞相司直和司隸校尉。丞相司直是漢武帝元狩五年（前118年）為了保障丞相順利執(zhí)行政務(wù)而設(shè)的，它代表丞相行使監(jiān)察，形成了與內(nèi)朝御史中丞對(duì)抗的監(jiān)察系統(tǒng)。司隸校尉，是漢武帝征和四年（前89年）設(shè)置的，起初職掌抓捕巫蠱，后負(fù)責(zé)京畿地區(qū)監(jiān)察，它既不隸屬于御史府也不隸屬于丞相府，它是為皇帝特設(shè)的監(jiān)察官。由此形成由御史中丞、丞相司直和司隸校尉構(gòu)成的漢代多元化的中央監(jiān)察體系。

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漢代監(jiān)察社會(huì)運(yùn)行除了由上而下中央監(jiān)察體系外，還有依靠地方監(jiān)察由下而上的社會(huì)運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)下情上達(dá)，反映地方郡國(guó)官吏的廉潔自律情況，以保證中央政策在地方貫徹實(shí)施。西漢元封五年，漢武帝設(shè)立十三部刺史，專職監(jiān)察地方?！拔涞墼馕迥瓿踔貌看淌罚品钤t條察州，秩六百石，員十三人。”[8]刺史由中央御史臺(tái)派遣，主要監(jiān)察郡級(jí)的官員。西漢后期，刺史的名稱和職能發(fā)生了一些變化，成帝綏和元年（前8年）漢成帝下詔罷刺史，更為州牧，從西漢末期到東漢經(jīng)過(guò)反復(fù)變化，刺史從地方監(jiān)察官員逐漸變?yōu)榈胤叫姓L(zhǎng)官，失去監(jiān)察職能。漢武帝時(shí)在郡設(shè)督郵，負(fù)責(zé)監(jiān)察所屬縣官的違法行為，這樣在地方就形成了以刺史和督郵為主的監(jiān)察體系。同時(shí)，司隸校尉也承擔(dān)三輔三河和弘農(nóng)九郡部分監(jiān)察任務(wù)。

（二）漢代監(jiān)察運(yùn)行控制維度

與上述漢代監(jiān)察社會(huì)運(yùn)行向度相對(duì)應(yīng)的，是漢代監(jiān)察運(yùn)行的控制維度。從漢代監(jiān)察體系發(fā)展過(guò)程來(lái)看，漢代政府主要通過(guò)行政官吏剛性監(jiān)察與諫官言諍柔性監(jiān)察方式，實(shí)現(xiàn)漢代社會(huì)的良性運(yùn)行。

1.漢代監(jiān)察的剛性控制

漢代監(jiān)察的剛性控制主要通過(guò)御史、刺史、司隸校尉、督郵等監(jiān)察職官，依據(jù)國(guó)家的法律、法令，對(duì)各級(jí)官吏的行為是否合法合規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，使政事行為制度化、法制化，以保證封建法律的實(shí)施，從而促進(jìn)國(guó)家政策法令的貫徹。西漢設(shè)御史大夫“內(nèi)承本朝之風(fēng)化，外佐丞相統(tǒng)理天下”[9]，既有監(jiān)察之職，又掌行政大權(quán)。中丞在殿中蘭臺(tái)“掌圖籍秘書”、“受公卿奏事”、“察舉非法”[10]。漢成帝綏和元年，御史大夫“更名大司空”[11]，不任監(jiān)察之職，“而中丞官職如故”[12]。東漢的御史中丞自殿中出外“為御史臺(tái)率”[13]，演變?yōu)椤皩Ｈ螐椲?，始不居中主章奏之事”[14]的專職監(jiān)察官。御史機(jī)關(guān)主要職責(zé)是法制監(jiān)督，其目的是為了維護(hù)封建國(guó)家的法律、政令。如漢武帝時(shí)，趙禹為御史，“與張湯論定律令”[15]。西漢宣帝年間，還專門設(shè)置兩名治書侍御史，“掌選明法律者為之，凡天下諸讞疑事，掌以法律當(dāng)其是非”[16]。刺史的職責(zé)也是如此?！稘h書·武帝紀(jì)》：“元封五年，初置刺史部十三州。”所謂十三部，即除京畿附近七郡外，又把全國(guó)劃為十三州部。這十三部是純粹的監(jiān)察區(qū)，每部各監(jiān)若干郡國(guó)，設(shè)十三名刺史為監(jiān)察官，各負(fù)一州的監(jiān)察事務(wù)，其具體職掌為“周行郡國(guó)，省察治政，黜陟能否，斷理冤獄”[17]，因而只掌監(jiān)察，不兼他職，隸屬于中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)御史府，由御史中丞具體督管。

司隸校尉初設(shè)于武帝征和四年，“是時(shí)，方士及諸神巫多聚京師，率皆左道惑眾”[18]。司隸校尉最初職掌“捕巫蠱，督大奸猾”[19]，后來(lái)轉(zhuǎn)化為監(jiān)察京畿地區(qū)，具體職掌為“督察公卿以下為職”[20]，“司隸掌察皇太子以下，行馬內(nèi)事皆主之”[19]。如宣帝時(shí)，蓋寬饒為司隸校尉，即“刺舉無(wú)所回避，小大輒舉，所劾奏眾多……公卿貴戚及郡國(guó)吏繇使至長(zhǎng)安，皆恐懼莫敢犯禁，京師為清”[21]。東漢以后，司隸校尉的地位日漸威隆。據(jù)《后漢書·宣秉列傳》卷二七記載：“建武元年，（宣秉）拜御史中丞。光武特詔御史中丞與司隸校尉、尚書令會(huì)同專席而坐，故京師號(hào)曰‘三獨(dú)座’。明年，遷司隸校尉。務(wù)舉大綱，簡(jiǎn)略苛細(xì)，百僚敬之。”作為監(jiān)察地方的督郵還可以淘汰不稱職的官吏。如西漢黃霸任潁川太守時(shí)，督郵欲逐去一耳聾縣丞，就為一向重教化輕誅罰的黃霸所阻止[22]。

同時(shí)，為了有效地防止監(jiān)察權(quán)力的膨脹腐敗，漢代建立健全了反監(jiān)督制約機(jī)制，實(shí)行互監(jiān)制，即允許監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間和監(jiān)察官員之間互監(jiān)互察。漢代在御史臺(tái)之外，還設(shè)丞相司直與司隸校尉，三者同為中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)，互不統(tǒng)屬，但可互察。如宣帝五鳳二年（前56年）五月，丞相司直繁延壽奏御史大夫蕭望之“遇丞相禮節(jié)倨慢，又使吏買賣，私所附益凡十萬(wàn)三千，請(qǐng)逮捕系治”，結(jié)果蕭望之被左遷為太子太傅[23]。成帝時(shí)，丞相司直翟方進(jìn)“旬月間免兩司隸”[20]。同樣當(dāng)御史犯法時(shí)，司隸校尉也可彈劾。如王尊為司隸校尉時(shí)，曾彈劾御史大夫張譚，并彈劾丞相匡衡。另外，雖然督郵負(fù)責(zé)監(jiān)察行政，懲惡揚(yáng)善成為漢代督郵最主要的職能。如尹翁歸擔(dān)任河?xùn)|南部督郵時(shí)，“所舉應(yīng)法，得其罪辜”[24]，但是，督郵與刺史雖然同為監(jiān)察官員，二者沒(méi)有上下級(jí)的關(guān)系，督郵監(jiān)察郡屬諸縣，對(duì)郡守負(fù)責(zé)，而刺史監(jiān)察諸郡，對(duì)中央負(fù)責(zé)，但刺史能夠調(diào)動(dòng)乃至制約督郵[25]。

2.漢代監(jiān)察的柔性控制

漢代在對(duì)各級(jí)官吏進(jìn)行剛性監(jiān)察的同時(shí)，還有對(duì)君主的諫議與規(guī)勸的柔性監(jiān)察。漢代監(jiān)察的柔性控制運(yùn)行方式主要是通過(guò)加官給事中、大夫、博士和議郎，建立“封駁”制度，柔性監(jiān)督皇權(quán)。與秦代沒(méi)有實(shí)權(quán)的諫官相比，漢代諫官已經(jīng)開(kāi)始行使職權(quán)，其主要職責(zé)是執(zhí)行皇帝詔書的命令，評(píng)論朝廷的決策是否適宜，匡正君主的過(guò)失，批評(píng)失宜的政令，還經(jīng)常接受皇帝的派遣行使監(jiān)察權(quán)。

西漢初年“大夫掌論議，有太中大夫、中大夫、諫大夫，皆無(wú)員，多至數(shù)十人。武帝元狩五年，初置諫大夫”[11]。西漢后期，出現(xiàn)了丞相封駁的事例。如哀帝“托傅太后遺詔”，“益封（董）賢二千戶”，丞相王嘉“封上詔書”[26]。東漢時(shí)，將諫大夫改為諫議大夫，無(wú)定員，諫大夫或諫議大夫隸屬光祿勛[27]。該時(shí)期還出現(xiàn)了太尉封駁的事例。如桓帝時(shí)，張成指使弟子牢修上書誣告李膺等人養(yǎng)太子游士，交結(jié)諸郡生徒，誹訕朝廷，疑亂風(fēng)俗，桓帝對(duì)此大為惱怒，詔令郡國(guó)，逮捕李膺等人，“案經(jīng)三府”，太尉陳蕃駁議道：“今所考案，皆海內(nèi)人譽(yù)，憂國(guó)忠公之臣?！盵28]兩漢雖然出現(xiàn)了封駁事例，但尚無(wú)專職的封駁官。正如顧炎武所說(shuō)：“漢哀帝封董賢，而丞相王嘉封還詔書。后漢鐘離意為尚書仆射，數(shù)封還詔書。自是封駁之事多見(jiàn)于史，而未以為專職也?！盵29]

三、漢代監(jiān)察社會(huì)運(yùn)行評(píng)析

監(jiān)察作為國(guó)家統(tǒng)治機(jī)器自身完善、自我調(diào)節(jié)的基本手段，其重要性已經(jīng)得到中國(guó)歷代社會(huì)的證明。漢代是我國(guó)封建監(jiān)察制度的確立時(shí)期，尤其是頒布地方監(jiān)察法規(guī)《監(jiān)御史九條》和《刺史六條》（又稱《刺御史六條問(wèn)事》），標(biāo)志著漢代監(jiān)察體制和監(jiān)察內(nèi)容向制度化、法制化演進(jìn)。漢代監(jiān)察社會(huì)良性運(yùn)行通過(guò)御史中丞、司隸校尉等向度對(duì)各級(jí)官吏進(jìn)行有效監(jiān)督，有利于加強(qiáng)皇權(quán)對(duì)百官的控制，便于加強(qiáng)中央集權(quán)制，為國(guó)家機(jī)器的持續(xù)正常有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供了切實(shí)的保障。

但是，這種監(jiān)察體系也有明顯的不足。如漢代監(jiān)察剛性控制時(shí)，實(shí)行的反監(jiān)督機(jī)制，雖然監(jiān)察官員本身處于相互監(jiān)視和相互監(jiān)督之中，但是由此帶來(lái)一些諸如機(jī)構(gòu)重疊、職能混雜，易造成互相推諉，在一定程度上削弱了監(jiān)察的監(jiān)控與制衡，反而不利于監(jiān)察職能的正常有效發(fā)揮。同時(shí)，由于我國(guó)古代封建社會(huì)的時(shí)代特征所限，在一定意義上說(shuō)，監(jiān)察是為維護(hù)皇權(quán)和加強(qiáng)中央集權(quán)服務(wù)的，只是制約監(jiān)督皇帝以下的行政官員，充其量是“君主耳目”，有限地發(fā)揮“諫上監(jiān)下”的作用，其存在的目的體現(xiàn)了君權(quán)至上的原則。因而，其作用的發(fā)揮，在很大程度上取決于君主的賢明與否，這就大大削弱了漢代監(jiān)察的控制力度。如東漢順帝漢安年間曾派出八使臣分巡州郡，旨在“表賢良，顯忠勤；其貪污有罪者，刺史、二千石驛馬上之，墨綬以下便輒收舉”[30]。但是，因?yàn)槭钩紡椲赖拇蠖嗍峭馄萘杭胶突鹿俚挠H戚朋黨，這些受彈劾者聞風(fēng)而動(dòng)，競(jìng)相奔走疏通關(guān)系，通過(guò)“互為請(qǐng)救”[31]，結(jié)果“事皆寢遏”[31]。與此相反，身為濟(jì)北相的大儒崔瑗，因?yàn)椴辉岗吀酵馄輽?quán)勢(shì)，雖然任職很有政聲，“百姓歌之”[32]，但因受到八使臣劾奏而被免官?？梢?jiàn)，這樣的監(jiān)察整肅行動(dòng)，雷聲大而雨點(diǎn)小，不但沒(méi)有起到清除巨奸大猾的作用，反而傷害和打擊了部分正直不阿的官吏，使天下百姓大失所望，在社會(huì)上造成了極壞的影響。

值得注意的是，刻意增強(qiáng)監(jiān)察職能，超過(guò)了必要的限度，往往會(huì)使事物走向反面。漢武帝分州設(shè)置刺史，十三州是監(jiān)察區(qū)而非行政區(qū)，刺史秩位較低，職權(quán)限于監(jiān)察，不親行政。秩卑而權(quán)重、以卑而臨尊，這種方式有值得稱道之處。嚴(yán)耕望認(rèn)為“秩卑則其人激昂，權(quán)重則能伸其志，故‘得有舉察之勤，不生陵犯之釁’”[33]。顧炎武評(píng)之為“夫秩卑而命之尊，官小而權(quán)之重，此小大相制，內(nèi)外相維之意也”[29]。然而，權(quán)力作為強(qiáng)制性支配力量的特殊性質(zhì)，決定了權(quán)力運(yùn)行的擴(kuò)張性。正如法國(guó)思想家孟德斯鳩所言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵34]漢代刺史初設(shè)時(shí)“秩卑”等限制，在以后的實(shí)踐中被漸次突破。至西漢后期，刺史的秩位已經(jīng)提高到二千石，開(kāi)始有了治所，并設(shè)置屬吏。因循至東漢后期，州逐漸成為一級(jí)行政區(qū)域，郡縣制演變?yōu)橹?、郡、縣制，刺史成為實(shí)際的地方最高行政長(zhǎng)官。這樣，刺史“因檢察而漸與政事，因憂患而浸執(zhí)兵權(quán)，卒成地方行政之最高長(zhǎng)官，統(tǒng)制郡縣，為三級(jí)制，而朝廷不能制矣”[33]。漢代監(jiān)察職能的發(fā)展膨脹，使得刺史由維護(hù)朝廷權(quán)威的職能，逐漸發(fā)展為瓦解東漢中央集權(quán)的分裂勢(shì)力，這是統(tǒng)治者在竭力加強(qiáng)監(jiān)察職能時(shí)所沒(méi)有想到的。

注釋：

①《周禮·天官·小宰之職》記載：“小宰之職，掌邦之宮刑，以治王宮之政令，凡宮之糾禁。”“（宰夫）掌治朝之法，以正王及三公、六卿、大夫、君吏之位。掌其禁令，敘群吏治之?！?/p>

②《周禮·天官》記載宰夫的職責(zé)是：“一曰正，掌官法以治要；二曰師，掌官威以治凡；三曰司，掌官法以治目……八曰徒，掌官令以征令。掌之法，以考百官府群都縣鄙之治，乘其財(cái)用之出入，凡失財(cái)用物辟名者，以宮刑詔冢宰而誅之。其足用、長(zhǎng)財(cái)、善物者，賞之?！?/p>

[1]王麗英.中國(guó)古代監(jiān)察制度萌芽于戰(zhàn)國(guó)時(shí)期[J].史學(xué)月刊，1999，（3）：115—118：.

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K234

A

1007－905X（2012）01－0092－03

2010-10-10

高東海（1974— ），男，河南淇縣人，鄭州大學(xué)歷史學(xué)院博士研究生，主要從事中國(guó)古代思想史研究。

責(zé)任編輯 宋淑芳

（E－mail：hnskssf＠163.com）