魏后凱，高春亮

（中國社會科學(xué)院 城市發(fā)展與環(huán)境研究所，北京 100005）

中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展態(tài)勢與政策調(diào)整思路

魏后凱1，高春亮2

（中國社會科學(xué)院 城市發(fā)展與環(huán)境研究所，北京 100005）

近年，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動由沿海向內(nèi)陸擴散以及地區(qū)專業(yè)化分工不斷深化，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)正在由不平衡增長向相對均衡增長轉(zhuǎn)變，區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距由擴大趨向縮小，基本公共服務(wù)均等化程度逐步提高。然而，應(yīng)該看到，目前中國城鄉(xiāng)區(qū)域差距仍然較大，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長還主要依靠投資驅(qū)動，居民收入增長與經(jīng)濟(jì)增長不同步，資源與生態(tài)環(huán)境約束日益加大，空間無序開發(fā)現(xiàn)象突出，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展任重道遠(yuǎn)。在新的形勢下，當(dāng)前應(yīng)建立完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的財政轉(zhuǎn)移支付體系、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的支持政策體系、差別化的國家區(qū)域援助政策體系和以都市圈為中心的國土開發(fā)政策體系，以全面促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；區(qū)域政策；科學(xué)發(fā)展觀

近年，隨著發(fā)展理念和國內(nèi)外形勢的變化，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展越來越受到社會各界的高度關(guān)注?；诳茖W(xué)發(fā)展的理念改變了人們對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的認(rèn)識，更加強調(diào)居民共享發(fā)展成果，更加強調(diào)人的全面發(fā)展；而2008年金融危機的爆發(fā)和國際氣候談判的推進(jìn)，正在改變區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實現(xiàn)途徑，擴大內(nèi)需促增長、加快轉(zhuǎn)型升級、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和文化社會事業(yè)發(fā)展等更加受到重視。面對新的發(fā)展形勢和環(huán)境，中西部地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展不可能再走沿海地區(qū)的老路，而必須與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式有機結(jié)合起來，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度融合，推動經(jīng)濟(jì)社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。因此，在新時期，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)采取新的戰(zhàn)略思路，建立新型的協(xié)調(diào)機制，并制定切實可行的政策措施。

一、中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新態(tài)勢

改革開放以來，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展經(jīng)歷了從不平衡發(fā)展到協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和體制的轉(zhuǎn)軌，國家促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策和制度安排大體經(jīng)歷了三個階段，即1979—1990年向東傾斜的不平衡發(fā)展階段、1991—1998年開始關(guān)注中西部的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略啟動階段和1999年以后區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略全面實施階段（魏后凱等，2011）[1]。特別是，自1999年以來，國家先后實施了西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興和促進(jìn)中部崛起戰(zhàn)略，并在財政、稅收、金融、投資、土地等方面對貧困地區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)、革命老區(qū)、資源枯竭城市和重要災(zāi)區(qū)等給予積極支持。這種區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、政策和制度安排的轉(zhuǎn)型，有力地促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，有效遏制了地區(qū)差距擴大的勢頭。可以認(rèn)為，在國家政策的有力支持下，中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得了可喜的成效，并出現(xiàn)了一些新的態(tài)勢。這具體體現(xiàn)在以下五個方面：

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動由沿海向內(nèi)陸擴散

近年，隨著發(fā)展階段和環(huán)境的變化，中國制造業(yè)分布開始由過去向沿海集中，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橄騼?nèi)陸地區(qū)轉(zhuǎn)移擴散。東部產(chǎn)業(yè)西進(jìn)和海外向內(nèi)陸投資增多，促使中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動漸趨分散化。在1985—2003年間，除煙草制造業(yè)外，鋼鐵、石化、電子信息、紡織等制造業(yè)生產(chǎn)能力都在向東部地區(qū)集中（王業(yè)強、魏后凱，2006）[2]。之后，各種產(chǎn)業(yè)活動尤其是制造業(yè)生產(chǎn)能力開始逐漸向中西部轉(zhuǎn)移擴散。從2006年到2010年，地區(qū)生產(chǎn)總值（GRP）占各地區(qū)總額的比重東部由55.7%下降到53.0%，而中部地區(qū)由18.7%提升到19.7%，西部地區(qū)由17.1%提升到18.7%，東北地區(qū)大體保持穩(wěn)定，由8.5%略微增加到8.6%。外商在華投資也由過去高度集中在東部地區(qū)，逐步向中西部和東北地區(qū)轉(zhuǎn)移擴散。按照各省區(qū)市的匯總數(shù)據(jù)，從2007年到2009年，地區(qū)實際利用外商直接投資占全國的比重東部由70.3%下降到63.7%，而中部地區(qū)由13.5%增加到14.4%，西部地區(qū)由6.3%增加到9.6%，東北地區(qū)則由9.8%增加到12.2%（魏后凱，等，2011）[1]。

沿海企業(yè)加快向中西部轉(zhuǎn)移已成為經(jīng)濟(jì)活動分散化的重要標(biāo)志。特別是，近年來隨著沿海能源和電力供應(yīng)緊張、要素成本不斷上漲以及環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提高和產(chǎn)業(yè)升級加快，珠三角、長三角、閩南等沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)加快向中西部轉(zhuǎn)移。以江西為例，2001年來自粵閩蘇浙滬五地投資為139.39億元，2010年則達(dá)到1426.06億元，年均增幅高達(dá)29%，其中2002—2004年為27%，2005—2010年為33%。在這期間，投資增幅最大的是2007年，同比增長46.6%；其次是2010年，同比增長38.5%（見圖1）。浙商在中西部地區(qū)的投資也迅速增長。據(jù)2010年調(diào)查，有超過640萬浙江人在省外投資創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)辦企業(yè)26.4萬家，投資總額達(dá)3.89萬億元，比2005年調(diào)查增長6.3倍。浙商在西部地區(qū)人數(shù)最多，達(dá)190萬，創(chuàng)辦企業(yè)也最多，達(dá)6.3萬家；其次為中部地區(qū)，浙商人數(shù)110萬，創(chuàng)辦企業(yè)6.1萬家（徐益平，2011）[3]。地區(qū)增長快、落后和困難地區(qū)增長慢的不平衡增長格局，是導(dǎo)致改革開放以來中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距擴大的重要原因之一。

表1 中國各地區(qū)國民生產(chǎn)總值年均增長率的變化（%）

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)由不平衡增長向相對均衡增長轉(zhuǎn)變

由于生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)活動向東部地區(qū)集中，自改革開放以來，中國地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長總體上呈現(xiàn)出東部地區(qū)快而東北和中西部地區(qū)慢的不平衡增長格局。在1980—1990年間，東部地區(qū)GRP年均增長10.2%，分別比東北、中部和西部地區(qū)高2.1、1.4和1.4個百分點。鄧小平同志南方談話之后，隨著中國向市場經(jīng)濟(jì)體制的快速轉(zhuǎn)軌，在市場力量的自發(fā)作用下，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不平衡增長態(tài)勢進(jìn)一步加劇。1991—1998年，東部地區(qū)GRP年均增長14.7%，分別比東北、中部和西部地區(qū)高5.2、2.7和4.3個百分點。即使是在實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略之后的1999—2007年，東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長速度也要快于東北和中西部地區(qū)。這期間，東部地區(qū)GRP年均增長12.5%，而東北、中部和西部地區(qū)僅有11%左右（見表1）。這種發(fā)達(dá)

2008年之后，受金融危機的影響，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速開始放慢，加上生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)活動由沿海向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移加速，東北和中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速開始超過東部地區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)出相對均衡增長的格局。這種相對均衡增長并不是等速增長，而是指發(fā)展水平較低的地區(qū)增長速度加快，超過了發(fā)展水平較高的地區(qū)。在2008—2010年間，東部地區(qū)GRP年均增長11.6%，而西部地區(qū)高達(dá)13.6%，東北地區(qū)高達(dá)13.3%，中部地區(qū)也達(dá)到12.7%，均超過了東部地區(qū)。在整個“十一五”期間，東北、中部和西部地區(qū)GRP增速均保持在13%以上，分別比東部地區(qū)高0.8、0.4和1.0個百分點。顯然，這種相對均衡增長態(tài)勢對促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。

（三）區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距由擴大趨向縮小

經(jīng)濟(jì)活動分散化和增長均衡化促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距趨向縮小。在2003年之前，除少數(shù)年份外，四大區(qū)域人均GRP差距呈現(xiàn)出不斷擴大的趨勢，此后開始趨于逐步縮小。從1978年到2003年，四大區(qū)域人均GRP變異系數(shù)從0.37提高到0.45，到2010年則降至0.35（見圖2）。這期間，東部與中西部地區(qū)間人均GRP相對差距的變化趨勢也大體如此。從1978年到2003年，東西部間人均GRP相對差距系數(shù)由33.7%提高到62.3%，東中部間相對差距則由30.2%提高到56.0%，二者分別提高了28.6和25.8個百分點。到2010年，東部與中部、西部地區(qū)間的相對差距降至47.7%和51.5%，比2003年分別減少了8.3和10.8個百分點。

圖2 1978—2009年四大區(qū)域主要指標(biāo)變異系數(shù)

注：①四大區(qū)域人均GRP=區(qū)域內(nèi)各?。▍^(qū)、市）GRP的加總值/區(qū)域內(nèi)各?。▍^(qū)、市）年末人口的加總值；②四大區(qū)域城（鄉(xiāng)）居民人均可支配（純）收入按照區(qū)域內(nèi)各省（區(qū)、市）人口加權(quán)平均加總計算，即區(qū)域城鎮(zhèn)居民人均可支配收入=區(qū)域內(nèi)各?。▍^(qū)、市）城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與相應(yīng)的各?。▍^(qū)、市）城鎮(zhèn)人口占該區(qū)域城鎮(zhèn)總?cè)丝诒戎氐某朔e的加總，區(qū)域農(nóng)村居民人均純收入計算方法相同。

資料來源：2006—2010年四大區(qū)域人均GRP、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均收入數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》（2006—2011年），其他年份根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》（各年度）、《新中國五十年統(tǒng)計資料匯編》、《新中國五十五年統(tǒng)計資料匯編》和《新中國六十年統(tǒng)計資料匯編》中各?。▍^(qū)、市）數(shù)據(jù)計算。

從2006年到2010年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入變異系數(shù)由0.231下降到0.208，農(nóng)村居民人均純收入變異系數(shù)則由0.282下降到0.257，均呈現(xiàn)出逐步下降的趨勢。東部與中西部地區(qū)間城鄉(xiāng)居民收入差距也在趨于縮小。2010年，東部與中部地區(qū)間城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入的相對差距為31.4%和32.3%，分別比2006年減少2.4和4.4個百分點；東部與西部地區(qū)間城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入的相對差距為32.1%和45.7%，分別比2006年減少2.9和4.4個百分點。由此可見，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距在經(jīng)歷改革開放以來較長時期的不斷擴大之后，近年已經(jīng)開始出現(xiàn)從擴大到縮小轉(zhuǎn)變的趨勢。

（四）基本公共服務(wù)均等化程度提高

近年，中國地區(qū)間人均財政收入和支出差距的縮小，為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化提供了有效支撐。中國地區(qū)間人均財政收入差距在經(jīng)歷1993年以后的迅速擴大后，自2003年起已經(jīng)出現(xiàn)逐步縮小的態(tài)勢。四大區(qū)域人均財政收入的變異系數(shù)由1993年的0.58下降到2009年的0.47，東西部間人均財政收入相對差距由66.6%下降到57.5%，東中部間相對差距則由70.3%下降到63.5%。同時，地區(qū)間人均財政支出差距在經(jīng)歷改革開放以來的持續(xù)擴大之后，自2003年以來也出現(xiàn)了快速下降的趨勢。四大區(qū)域人均財政支出變異系數(shù)由1993年的0.33下降到0.19，東西部間人均財政支出相對差距由39.6%下降到13.9%，東中部間相對差距則由52.1%下降到32.0%，均出現(xiàn)了較大幅度的下降。這種差距縮小得益于中央財政對中西部轉(zhuǎn)移支付力度的加大。從1997年到2008年，東中西部三大地帶人均中央財政補助收入分別由260元、143元、224元增加到1057元、1607元和2404元，其中，中部和西部比東部地區(qū)分別高52.1%和127.5%。

地區(qū)間人均財政收支差距的縮小有效提高了基本公共服務(wù)均等化程度。隨著中央對中西部地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，各地區(qū)基本公共服務(wù)供給能力差距趨于縮小。以教育為例，1997年各省區(qū)市普通小學(xué)生均教育經(jīng)費支出變異系數(shù)為0.58，其中上海最高為2340.43元，云南最低僅為259.37元，兩者相差9倍；到2004年該變異系數(shù)升至0.82，最高和最低省份仍為上海和云南，兩者相差高達(dá)11倍；到2008年該變異系數(shù)已降至0.68（見圖3），最高和最低省份仍為上海和云南，但兩者相差僅為8倍。雖然這種差距仍然很大，但畢竟已經(jīng)扭轉(zhuǎn)了改革開放以來地區(qū)差距持續(xù)擴大的局面，為進(jìn)一步推進(jìn)均等化奠定了基礎(chǔ)。

（五）地區(qū)專業(yè)化分工不斷深化

地區(qū)專業(yè)化程度提高表明地區(qū)資源稟賦優(yōu)勢不斷轉(zhuǎn)化為競爭優(yōu)勢。通過計算1990—2007年中國各省全域?qū)I(yè)化指數(shù)，可以看出中國地區(qū)專業(yè)化整體水平在不斷提高。以就業(yè)計算的全域?qū)I(yè)化指數(shù)增幅最大，由1990年的0.18提高到2007年的0.29，而以增加值計算的指數(shù)增幅最小。與此同時，中國地區(qū)專業(yè)化整體水平的變動經(jīng)歷了一個由加速上升轉(zhuǎn)入緩慢調(diào)整的過程。1990—2000年是加速上升期，與1990年相比，2000年按就業(yè)、總產(chǎn)值和增加值計算的全域?qū)I(yè)化指數(shù)分別提高了25.14%、31.52%和22.32%（蔣媛媛，2011）[4]。這期間，大部分地區(qū)的專業(yè)化指數(shù)都具有較大幅度的增加（見圖4）。這表明，自1990年代以來，中國產(chǎn)業(yè)的部門專業(yè)化水平在不斷提高。

表2 中國與部分國家區(qū)域差距（變異系數(shù)）比較

與此同時，近年隨著區(qū)域競爭的加劇和經(jīng)濟(jì)全球化的推進(jìn)，各地區(qū)部門內(nèi)產(chǎn)品專業(yè)化和功能專業(yè)化也在日益深化。特別是在廣東、浙江、江蘇、福建等沿海地區(qū)，各類產(chǎn)業(yè)集群的不斷涌現(xiàn)，有力推動了產(chǎn)品和工序?qū)I(yè)化的深化。在珠三角、長三角和京津冀等都市圈，則出現(xiàn)了按產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)進(jìn)行分工的功能專業(yè)化趨勢（魏后凱，2007）[5]。公司總部、研發(fā)設(shè)計、市場營銷、技術(shù)服務(wù)等環(huán)節(jié)日益向上海、北京等中心城區(qū)集聚，而零部件和加工制造等環(huán)節(jié)則逐步向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移擴散，由此形成按產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)進(jìn)行專業(yè)化的新型分工格局。這種新型分工格局是地區(qū)專業(yè)化分工不斷深化的結(jié)果。

二、中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展存在的問題

盡管近年中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得了較大成效，但應(yīng)該看到，目前區(qū)域發(fā)展仍面臨諸多問題，如城鄉(xiāng)區(qū)域差距仍然較大，中西部和東北增長主要依靠投資拉動，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的粗放特征突出，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢未得到有效遏制等。這表明，中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的任務(wù)遠(yuǎn)未完成，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍需做出長期的艱辛努力。

（一）城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距仍然較大

盡管中國的區(qū)域差距已經(jīng)出現(xiàn)縮小的趨勢，但目前相對差距水平依然很高，絕對差距因受發(fā)展基數(shù)的影響還在繼續(xù)擴大，縮小區(qū)域差距仍將是一項長期的艱巨任務(wù)。2010年，按常住人口計算，東部地區(qū)人均GRP達(dá)45319元，而西部地區(qū)僅為22428元，絕對差距高達(dá)2.29萬元，遠(yuǎn)高于2005年的1.44萬元。這期間，東部與中部間人均GRP差距也從1.31萬元急劇擴大到2.14萬元。從城鄉(xiāng)居民收入?yún)^(qū)域差距看，東部與西部間城鎮(zhèn)居民人均可支配收入差距由2005年的4592元增加到2009年的6740元，而農(nóng)民人均純收入差距則由2341元增加到3340元。從各省區(qū)市來看，這種差距將更大。2010年，中國人均GRP最高（上海）與最低（貴州）之比高達(dá)5.54倍，農(nóng)民人均純收入最高（上海）與最低（甘肅）之比達(dá)4.08倍，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入最高（上海）與最低（甘肅）之比也達(dá)2.41倍。與主要國家相比，除南非、印度等極少數(shù)發(fā)展中國家外，中國的區(qū)域差距要遠(yuǎn)高于美國、英國、日本、西班牙等國家（見表2）?？梢哉f，中國是目前國內(nèi)區(qū)域差距最大的國家之一。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，導(dǎo)致連片特困地區(qū)矛盾更加突出。國家統(tǒng)計局貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2001年至2009年，貧困人口占全國比重西部地區(qū)從61%增加到66%，少數(shù)民族八省區(qū)從34%增加到40.4%，貴州、云南、甘肅三省從29%增加到41%（火興才，2011）[6]。這種集中連片的貧困問題如果不能盡快解決，很容易誘發(fā)社會動蕩。

同時，中國也是城鄉(xiāng)差距最大的少數(shù)幾個國家之一。2009年，中國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入之比高達(dá)3.33，2010年雖略微下降到3.23，但仍遠(yuǎn)高于1985年的1.86和1997年的2.48。如果考慮到指標(biāo)的可比性，實際城鄉(xiāng)居民收入差距將更大。2010年，中國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為19109元，農(nóng)村居民人均純收入為5919元，考慮到農(nóng)民純收入中包括了40%左右的實物收入，剩下部分還有20%左右要購買農(nóng)具、化肥、農(nóng)藥、種子等生產(chǎn)資料。如果扣除這兩部分，從與可支配收入對等的角度來比較，2010年城鎮(zhèn)居民實際可支配收入將是農(nóng)村居民的6.73倍。顯然，居高不下的城鄉(xiāng)收入差距已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和和諧社會建設(shè)的重要約束。最直觀的影響是需求規(guī)模難以有效擴大，由于收入決定了需求規(guī)模，農(nóng)民相對較低的收入水平難以實現(xiàn)消費水平的大幅度提高，削弱了國家刺激內(nèi)需的政策效果。

（二）投資驅(qū)動型增長模式難以持續(xù)

中國是一個典型的投資驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)增長模式，固定資產(chǎn)投資在經(jīng)濟(jì)增長中起著至關(guān)重要的作用。根據(jù)世界銀行WDI數(shù)據(jù)庫，1990年中國投資率為36.1%，高出23.5%的世界平均水平12.6個百分點；2008年中國投資率進(jìn)一步提高到42.6%。在1990—2008年間，中國投資率均高于世界上不同收入組群的國家，甚至高于經(jīng)濟(jì)高速增長時期日本和韓國30%—40%的投資率。2008年金融危機后，中國實施了4萬億元的刺激計劃，進(jìn)一步強化了這種投資驅(qū)動型增長模式，2009年中國投資率高達(dá)47.7%，資本形成總額對GDP增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到91.3%，拉動經(jīng)濟(jì)增長8.4個百分點；2010年資本形成總額的貢獻(xiàn)率仍高達(dá)54.0%，拉動經(jīng)濟(jì)增長5.6個百分點。

這種“為出口而投資”、“為投資而投資”的投資驅(qū)動型增長模式，近年正在由沿海向內(nèi)地擴散。1995年，東部地區(qū)的投資率高達(dá)49.3%，隨后略有下降，但均在45%以上。自2000年以來，隨著西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興和促進(jìn)中部崛起戰(zhàn)略的實施，西部、東北和中部地區(qū)的投資率相繼明顯提升，并大大超過東部地區(qū)。從2000年到2010年，東北、西部和中部地區(qū)投資率分別提高了31.5、25.4和18.2個百分點（見表3）。在2006—2010年間，東北地區(qū)資本形成總額對GRP增長的貢獻(xiàn)率高達(dá)79.4%，西部和中部地區(qū)也分別達(dá)到75.4%和68.3%，遠(yuǎn)高于東部地區(qū)51.7%的水平。這表明，近年來東北和中西部地區(qū)的高速增長高度依賴投資驅(qū)動，出口驅(qū)動乏力，消費驅(qū)動不足。

表3 中國各地區(qū)投資率的變化（%）

盡管投資是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵因素，但高度依賴投資推動經(jīng)濟(jì)增長隱患較大。一方面，投資形成的產(chǎn)能是以世界市場需求為對象的，一旦外部需求萎縮，將對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形成較大沖擊；另一方面，中國式的投資驅(qū)動型增長模式是以高消耗、高排放、低附加值為特征的，這種粗放發(fā)展方式是不可持續(xù)的，在當(dāng)前資源和環(huán)境雙重約束下越來越難以為繼，已經(jīng)走到了盡頭，必須盡快實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

（三）居民收入增長與經(jīng)濟(jì)增長不同步

收入分配是實現(xiàn)發(fā)展成果共享的重要途徑。然而，長期以來，中國依靠投資的超高速增長，雖然帶來了政府財政收入的超高速增長以及GDP的高速增長，但并沒有帶來居民收入和消費水平的同步增長。城鄉(xiāng)居民收入和消費水平增長速度滯后于GDP增長速度，而GDP增速又遠(yuǎn)慢于投資和財政收入增速。2001—2010年間，中國依靠年均23.0%的固定資產(chǎn)投資增長，實現(xiàn)年均20.0%的財政收入增長和10.5%的GDP增長，但只帶來了年均9.7%的城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入增長、8.0%的居民消費水平增長和7.0%的農(nóng)民人均純收入增長。這期間，固定資產(chǎn)投資和財政收入增速幾乎比GDP增速高1倍，而GDP增速又比城鎮(zhèn)居民收入增速高0.8個百分點，比居民消費水平增速高2.5個百分點，城鎮(zhèn)居民收入增速則比農(nóng)村居民收入增速高2.7個百分點。2010年，中國全社會固定資產(chǎn)投資的86.8%投向了城鎮(zhèn)，而城鎮(zhèn)人口即使包括進(jìn)城農(nóng)民工在內(nèi)也不到總?cè)丝诘囊话搿Ｔ谶@種投資和GDP的高速增長中，廣大農(nóng)民并沒有同步分享到高速增長的成果。

這種非包容性增長現(xiàn)象在中西部落后地區(qū)更為突出。從表4中可以看出，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度與城鄉(xiāng)居民收入增速差距更大。在2006—2010年間，若按當(dāng)年價格計算，西部地區(qū)投資年均增長28.5%，地方財政收入年均增長26.1%，GRP年均增長19.4%，人均GRP年均增長19.2%，而城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入年均增長分別只有12.5%和13.2%，其經(jīng)濟(jì)增速與居民收入增速之間的差距要遠(yuǎn)大于其他地區(qū)，特別是東部地區(qū)。從省區(qū)看，越是經(jīng)濟(jì)增速較快的落后地區(qū)，這種差距就越大?？梢?，讓廣大居民共享發(fā)展成果，實現(xiàn)各地區(qū)居民收入與經(jīng)濟(jì)同步增長，將是擺在我們面前一項緊迫長期艱巨的任務(wù)。

表4 2006—2010年各地區(qū)經(jīng)濟(jì)與居民收入年均增速比較（%）

（四）資源和生態(tài)環(huán)境約束加大

建立在高消耗、高排放基礎(chǔ)上的高增長模式導(dǎo)致資源和環(huán)境約束不斷加大。長期以來，中國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速增長是建立在對土地、水資源、能源、原材料等資源的大量消耗基礎(chǔ)之上的，由此導(dǎo)致資源供需矛盾日益加劇。全國耕地面積從2001年的19.14億畝減少到2008年的18.26億畝，逼近18億畝的耕地“紅線”。在全國654座城市中，已有近400個城市缺水，其中約200個城市嚴(yán)重缺水，北京、山西、山東、河北、河南等地的城市供水均在擠占農(nóng)業(yè)用水，地下水位普遍下降。2009年，中國石油凈進(jìn)口量已高達(dá)2.17億噸，占國內(nèi)油品消費量的近57%；進(jìn)口鐵礦石達(dá)6.28億噸，鐵礦石進(jìn)口依存度達(dá)63.9%。銅、鋁、鉛、鎳等礦產(chǎn)40%以上也需要進(jìn)口。由于經(jīng)濟(jì)空間布局與資源環(huán)境承載能力不相適應(yīng)問題越來越突出，國家不得不在全國范圍內(nèi)開展一系列的大規(guī)模、長距離的能源和資源調(diào)運。

隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長，中國的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體上仍在下降，水土流失、沙塵暴、水體污染、生態(tài)退化、城市空氣等各類環(huán)境惡化趨勢未得到根本扭轉(zhuǎn)。2009年，全國水土流失面積達(dá)356.92萬平方公里，占國土陸地總面積的37.2%；90%的草原不同程度退化，鼠害和蟲害危害面積分別占10%和4.5%；生物多樣性下降趨勢尚未得到有效遏制，物種瀕危程度不斷加劇；全國地下水質(zhì)量狀況不容樂觀，在182個監(jiān)測城市中，水質(zhì)為較差至極差級的達(dá)到57.2%；全國近岸海域水質(zhì)出現(xiàn)輕度污染，四類和劣四類海水面積達(dá)23.2%，尤其是渤海灣、長江口、杭州灣、閩江口和珠江口水質(zhì)為極差；在全國監(jiān)測的494個城市（縣）中，有249個城市出現(xiàn)酸雨，占50.4%，酸雨發(fā)生頻率在25%以上的城市160個，占32.4%，酸雨發(fā)生頻率在75%以上的城市54個，占11.0%（中國環(huán)保部，2011）。各地“垃圾圍城”和城市污染向農(nóng)村蔓延現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。目前，全國有2/3的城市處于垃圾包圍之中，城市生活垃圾累計堆存量已達(dá)70億噸，侵占土地超過5億平方米，每年的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)300億元（吳小康，2011）[7]。

近年，日益加速的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移雖然促進(jìn)了后發(fā)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也導(dǎo)致碳排放的轉(zhuǎn)移。CO2高排放密度區(qū)主要分布在環(huán)渤海、長三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)；西部碳排放強度也較高，其中寧夏、貴州和內(nèi)蒙古等西部省份居于高排放強度行列（聯(lián)合國開發(fā)計劃署、中國人民大學(xué)，2010）[8]。碳足跡的區(qū)域分布情況表明中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)高碳特征更為明顯。近年來，各地能源盡管消耗強度均出現(xiàn)不同程度的下降，但消耗水平仍然較高。2009年，西部地區(qū)萬元GDP能耗高達(dá)1.57噸標(biāo)準(zhǔn)煤，是全國平均水平的1.41倍，是東部地區(qū)的1.80倍（見表5）。當(dāng)前，中西部地區(qū)正處于發(fā)展的關(guān)鍵時期，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展階段的差異，加上近年來承接了大量高載能產(chǎn)業(yè)，約束性的碳減排目標(biāo)將給其產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成較大影響。

表5 各地區(qū)單位GDP能源消耗情況

資料來源：根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市單位地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）能耗等指標(biāo)公報（2008—2009）和中國統(tǒng)計年鑒（2009—2010）計算。

（五）地區(qū)產(chǎn)業(yè)競爭力較弱

產(chǎn)業(yè)競爭能力不足是當(dāng)前各地區(qū)面臨的共同問題。東部地區(qū)雖然出口規(guī)模較大，目前出口總額占全國的87%以上，但加工貿(mào)易比重大，產(chǎn)品技術(shù)含量和附加價值低，自主創(chuàng)新能力不足，主要依靠低工資、低成本、低價格維持競爭優(yōu)勢，至今仍處于產(chǎn)業(yè)價值鏈低端環(huán)節(jié)，在國際分工中居于劣勢；中西部地區(qū)資源型產(chǎn)業(yè)比重大，資源和能源消耗高，產(chǎn)業(yè)鏈條短，綜合配套能力弱，尚未形成集群化趨勢，由此限制了其產(chǎn)業(yè)競爭力的提升。

作為中國經(jīng)濟(jì)的核心區(qū)域，目前珠三角、長三角等地制造業(yè)仍處于全球價值鏈的低端環(huán)節(jié)。一方面，在服裝、鞋類、家具等傳統(tǒng)行業(yè)，中國企業(yè)大多加入了購買者驅(qū)動型價值鏈，跨國公司利用其自身的營銷網(wǎng)絡(luò)和品牌優(yōu)勢獲得了較高附加值，而中國代工企業(yè)則只能賺取較低的加工費。另一方面，中國本土企業(yè)出口產(chǎn)品技術(shù)含量較低。特別是在高技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，本土國有和民營企業(yè)所占份額相對較少，而外資企業(yè)市場份額較多。在2009年中國高技術(shù)產(chǎn)品出口額中，外資企業(yè)占84.3%，其中外商獨資企業(yè)占67.5%；按貿(mào)易方式分，加工貿(mào)易占81.5%，其中來料加工貿(mào)易占72.4%。

與此不同，中西部地區(qū)配套能力較弱，產(chǎn)業(yè)鏈條短，后續(xù)精深加工能力不足，資源綜合利用程度低。現(xiàn)代服務(wù)業(yè)特別是物流業(yè)發(fā)展滯后，各類要素市場不發(fā)育，遏制了后發(fā)地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力。由于短期內(nèi)中國還難以根本改變以出口導(dǎo)向的制造模式推動經(jīng)濟(jì)增長，東部相對其他地區(qū)更能節(jié)約物流成本，中西部較高的物流成本限制了產(chǎn)業(yè)快速轉(zhuǎn)移。盡管經(jīng)過多年發(fā)展，中國后發(fā)地區(qū)市場制度相對改善，但后發(fā)地區(qū)交易成本相對發(fā)達(dá)地區(qū)仍然較高，至今仍未建立公平、公開和廉明的行政管理制度，難以保證招商服務(wù)工作的一致性，影響了外部資本流入。世界銀行對中國120個城市的調(diào)查表明，從東南、環(huán)渤海、中部到東北、西南、西北投資環(huán)境趨向惡劣，內(nèi)陸城市在投資環(huán)境上和沿海城市還有很大差距，其中政府效率和政企關(guān)系是導(dǎo)致投資環(huán)境較差的主要原因（世界銀行，2007）[9]。

（六）空間無序開發(fā)現(xiàn)象突出

長期以來，中國的各級各類開發(fā)區(qū)數(shù)量多，分布散，面積大，大批不具備條件的開發(fā)區(qū)“征而不開”、“開而不發(fā)”，造成大量耕地閑置撂荒。后來經(jīng)過長達(dá)3年多的清理整頓，開發(fā)區(qū)過多、過濫的狀況得到較大改觀，但各地亂開發(fā)、無序開發(fā)的現(xiàn)象并未得到根本改變。一些地方以新區(qū)、新城、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、工業(yè)小區(qū)的名義，大建花園式工廠，大搞總部地產(chǎn)、科技地產(chǎn)、旅游地產(chǎn)、會展地產(chǎn)、休閑地產(chǎn)、觀光農(nóng)業(yè)地產(chǎn)等，各種形式的“圈地”現(xiàn)象嚴(yán)重。特別是在承接轉(zhuǎn)移和趕超發(fā)展的大潮中，各級政府以各種優(yōu)惠政策競相爭奪產(chǎn)業(yè)資本。早期，各地在承接轉(zhuǎn)移時只關(guān)心項目是否選擇本地，對投資效率和項目質(zhì)量關(guān)注較少，造成低效率產(chǎn)業(yè)占用了園區(qū)大量土地。2008年金融危機以來，國內(nèi)出現(xiàn)了新的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移浪潮，然而許多產(chǎn)業(yè)用地已被低效率產(chǎn)業(yè)占用，中西部一些地區(qū)也出現(xiàn)了“地荒”，土地供應(yīng)緊張開始成為中西部發(fā)展的新約束。

空間無序開發(fā)主要受兩個因素的影響：一是績效考核機制不合理。中國對各級政府領(lǐng)導(dǎo)干部的考核著重于眼前考核和數(shù)據(jù)考核，重GDP的增長，輕增長背后的成本，重短期的經(jīng)濟(jì)效益，輕效益背后資源浪費和生態(tài)影響。各地普遍存在在談項目多，簽約項目少，真正落地的項目更少；意向投資數(shù)額大，實際投下的資金少；供地的規(guī)模大，真正建成產(chǎn)生效益的用地少。二是取得土地的成本低和土地閑置的成本低。雖然國家對工業(yè)用地地價核準(zhǔn)有明確的控制，但實際上各地因競爭壓力競相實行地價最低、稅收最優(yōu)惠、回報最高政策，通過各種途徑、各種辦法規(guī)避國家最低價政策，工業(yè)項目取得土地的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家最低價標(biāo)準(zhǔn)。

三、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策的調(diào)整思路

在新時期，面對新的發(fā)展環(huán)境和國內(nèi)外形勢，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展必須有新的戰(zhàn)略舉措和政策措施。一句話，就是要重點建立四個體系，即促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的財政轉(zhuǎn)移支付體系、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的支持政策體系、差別化的國家區(qū)域援助政策體系和以都市圈為中心的國土開發(fā)政策體系。

（一）建立促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的財政轉(zhuǎn)移支付體系

縮小區(qū)域基本公共服務(wù)差距、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容。國家“十二五”規(guī)劃綱要明確提出，要“建立健全符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”，“逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)差距”。顯然，縮小區(qū)域基本公共服務(wù)差距是一項緊迫的艱巨任務(wù)。當(dāng)前，必須明確基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，合理劃分中央和地方政府的職責(zé)，科學(xué)制定實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的時間表，盡快建立促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的財政轉(zhuǎn)移支付體系[10]。一是根據(jù)居民需求、政府職責(zé)、財力資源、社會安全等因素，將基本公共服務(wù)劃分為核心公共服務(wù)和擴展公共服務(wù)兩個部分。核心公共服務(wù)必須由政府提供，擴展或非核心公共服務(wù)由政府和市場共同提供，鼓勵社會資本以多種方式參與，擴大政府購買服務(wù)，實現(xiàn)提供主體和提供方式多元化。二是在合理劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，明確中央和各級地方政府在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供方面的職責(zé)分工。中央政府要把重點放在支持核心公共服務(wù)的供給上，擴展或非核心公共服務(wù)則主要由地方政府提供，并鼓勵各種社會資本參與。為促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，中央財政要加大對落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。三是在深入研究的基礎(chǔ)上，提出不同階段推進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)，測算生產(chǎn)相應(yīng)服務(wù)所需要的資金，并對各項服務(wù)的提供主體和提供方式進(jìn)行規(guī)劃，以保證基本公共服務(wù)需求和供給能夠有效實現(xiàn)。四是加大財政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管力度，鼓勵地方將一般性財政轉(zhuǎn)移支付中大部分用于改善民生。加大對項目資金的審查力度，確保項目順利實施。五是加強評估工作。對財政支出效果進(jìn)行全面評估，不僅要評估各項財政支出的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效果，而且要評估其均等化效果。

（二）建立促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的支持政策體系

為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，當(dāng)前很有必要采取“胡蘿卜+大棒”的辦法，建立健全相關(guān)支持政策，積極引導(dǎo)投資和企業(yè)由沿海向中西部，由大都市核心區(qū)向周邊地區(qū)、中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移擴散。所謂“大棒”，就是對珠三角、長三角、京津冀等優(yōu)化開發(fā)區(qū)域特別是大都市核心區(qū)實行更加嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度，鼓勵其加快轉(zhuǎn)型升級，逐步向高端化和服務(wù)化方向發(fā)展，而把那些不再適合發(fā)展或缺乏優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出去，為周邊和中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展騰出空間；所謂“胡蘿卜”，就是要為中西部特別是重點開發(fā)區(qū)域承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造良好的環(huán)境，并在產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、投資政策、財稅政策和金融政策等方面給予相應(yīng)支持，由此形成一個有利于東西良性互動、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的支持政策體系。

首先，要認(rèn)真貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2010〕28號），針對意見中提出的財稅、金融、產(chǎn)業(yè)與投資、土地、商貿(mào)、科教文化等方面政策，制定可操作的具體實施細(xì)則。其次，在抓好已批準(zhǔn)的皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上，在中西部地區(qū)規(guī)劃建設(shè)一批新的國家承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，如廣西桂東、重慶沿江、寧夏銀川、湖南湘南、甘肅蘭白經(jīng)濟(jì)區(qū)等承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，統(tǒng)籌做好規(guī)劃和實施方案，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體，積極探索多元化的承接模式，充分發(fā)揮其引領(lǐng)、標(biāo)桿、示范和帶動作用。再次，盡快修訂《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》，增加勞動密集型和特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)類別，適當(dāng)降低中西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)門檻，適當(dāng)下放投資項目核準(zhǔn)權(quán)限，制定實施差別化的產(chǎn)業(yè)政策。最后，加大對中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的支持力度。除國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)外，可以考慮對國家級承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施項目貸款實行財政貼息，增加示范區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)，對示范區(qū)承接的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資項目給予一定補貼或獎勵，鼓勵中西部各省區(qū)市建立承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移專項資金或引導(dǎo)資金。加快“大通關(guān)”和口岸建設(shè)，積極推進(jìn)通關(guān)便利化，降低高速公路收費標(biāo)準(zhǔn)，切實減少中西部地區(qū)的物流成本。

（三）建立差別化的國家區(qū)域援助政策體系

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)按照強調(diào)公平目標(biāo)、注重分類指導(dǎo)、問題區(qū)域?qū)虻脑瓌t，加大對關(guān)鍵問題區(qū)域的支持力度，建立完善全國統(tǒng)一的國家區(qū)域援助政策體系。當(dāng)前，可按照區(qū)域問題的性質(zhì)和嚴(yán)重性，將全國的關(guān)鍵問題區(qū)域劃分為七種類型，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的貧困地區(qū)、處于相對衰退中的老工業(yè)基地、結(jié)構(gòu)單一的資源枯竭城市、財政包袱沉重的糧食主產(chǎn)區(qū)、各種矛盾交融的邊境地區(qū)、自然災(zāi)害突發(fā)區(qū)和過度膨脹的大都市區(qū)。對于不同類型的關(guān)鍵問題區(qū)域，應(yīng)根據(jù)其區(qū)情特點和面臨的困難，明確其界定標(biāo)準(zhǔn)、國家援助方向、政策目標(biāo)、政策工具和評價指標(biāo)，推進(jìn)實施差別化的區(qū)域援助政策?？紤]到各區(qū)域的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)條件，國家實施的各項區(qū)域援助政策應(yīng)向中西部和東北地區(qū)傾斜。東部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)實力較強，其關(guān)鍵問題區(qū)域面臨的問題，除特殊情況外，主要依靠省級政府解決。

近年，國家實施的區(qū)域援助政策既有按四大區(qū)域展開的“普惠制”政策，也有按特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)、問題區(qū)域、生態(tài)功能區(qū)等展開的類型區(qū)政策，還有按省區(qū)市和各種規(guī)劃區(qū)展開的“一對一”政策，界定標(biāo)準(zhǔn)不一，援助目標(biāo)不明，缺乏統(tǒng)一規(guī)制和監(jiān)督評價。為提高政策的實施效果，增加公平性和透明度，當(dāng)前亟須對現(xiàn)有的援助政策進(jìn)行整合，促使其逐步向分類管理的差別化區(qū)域援助政策體系轉(zhuǎn)變[11]。首先，要改變過去那種按四大區(qū)域和省區(qū)市實行“普惠”援助的做法，逐步向以關(guān)鍵問題區(qū)域為地域單元的差別化援助政策過渡。在實施西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地和促進(jìn)中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略過程中，各種援助政策應(yīng)按關(guān)鍵問題區(qū)域展開，以體現(xiàn)國家援助政策目標(biāo)和工具的差別化。其次，要進(jìn)一步完善對貧困地區(qū)、邊境地區(qū)、老工業(yè)基地、資源枯竭城市和自然災(zāi)害突發(fā)區(qū)的援助政策，抓好各類專項規(guī)劃的編制工作，逐步形成全國統(tǒng)一的區(qū)域援助政策體系。再次，要將糧食主產(chǎn)區(qū)和過度膨脹的大都市區(qū)列為關(guān)鍵問題區(qū)域，盡快研究制定該類問題區(qū)域的劃分標(biāo)準(zhǔn)，明確其援助目標(biāo)，制定完善相關(guān)援助政策措施[12]。最后，對于民族地區(qū)和革命老區(qū)，由于它們并非屬于問題區(qū)域，應(yīng)按照“同等優(yōu)先”的原則，在列入各類問題區(qū)域時給予優(yōu)先和照顧。同時，考慮到民族地區(qū)和革命老區(qū)的特殊性，國家還應(yīng)制定實施相應(yīng)的扶持政策。這種扶持政策應(yīng)是全國統(tǒng)一的，盡可能減少“一對一”的討價還價因素。

（四）建立以都市圈為中心的國土開發(fā)政策體系

為推動全國經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，構(gòu)建一個安全、有序、均衡、高效的國土空間開發(fā)格局。在今后較長一段時期內(nèi)，中國的國土開發(fā)應(yīng)實行多中心網(wǎng)絡(luò)開發(fā)戰(zhàn)略。所謂多中心，就是在抓好珠三角、長三角地區(qū)轉(zhuǎn)型升級的基礎(chǔ)上，依托都市圈和城市群的建設(shè)，在環(huán)渤海、中西部和東北地區(qū)培育一批新的增長極和增長區(qū)，形成多中心的多元化區(qū)域競爭格局。所謂網(wǎng)絡(luò)開發(fā)，就是在繼續(xù)完善沿海軸線的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強沿長江軸線尤其是中上游地區(qū)的開發(fā)，并依托主要交通干道和綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)，以都市圈和城市群為載體，以主要中心城市為節(jié)點，加快推進(jìn)建設(shè)一批新的國家級重點開發(fā)軸線，逐步形成“五縱四橫”的網(wǎng)絡(luò)開發(fā)總體格局。其中，五條縱向的國家級重點開發(fā)軸線是沿海軸線、京廣軸線、京深軸線（北京—濟(jì)南—合肥—南昌—深圳）、齊哈大軸線（齊齊哈爾—哈爾濱—大連）、包南軸線（包頭—西安—重慶—貴陽—南寧）；四條橫向的國家級重點開發(fā)軸線是沿長江軸線、隴?！m新軸線、滬昆軸線（上?！贾荨曛蕖F陽—昆明）、青西軸線（青島—濟(jì)南—石家莊—太原—銀川—蘭州—西寧）。這樣，通過多中心網(wǎng)絡(luò)開發(fā)，逐步培育一批支撐全國經(jīng)濟(jì)高速增長的新增長極、增長區(qū)、增長帶和增長軸，推動形成一體化和均衡化的國土空間結(jié)構(gòu)。

在多中心網(wǎng)絡(luò)開發(fā)戰(zhàn)略下，逐步建立健全以都市圈為中心的國土開發(fā)政策體系[13]。首先，依托重點開發(fā)軸線構(gòu)建全國三級都市圈體系。第一級為世界級都市圈，包括長三角城市群、珠三角城市群、京津冀都市圈和長江中游城市群；第二級為國家級都市圈，包括海西城市群、山東半島城市群、沈大都市圈、哈長都市圈、中原城市群、江淮城市群、成渝都市圈、關(guān)中城市群、北部灣城市群、呼包鄂城市群等；第三級為省級都市圈，包括影響力局限在省域范圍內(nèi)的都市圈和城市群。其次，以快速交通網(wǎng)絡(luò)為骨架，以重點開發(fā)軸線為通道，以都市圈、中心城市和產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體，構(gòu)建全國一體化的產(chǎn)業(yè)集疏體系，明確產(chǎn)業(yè)集聚和擴散的空間導(dǎo)向，合理引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)分布與資源、環(huán)境承載力相適應(yīng)，減少大規(guī)模遠(yuǎn)距離的勞動力遷移和資源調(diào)動，緩解交通運輸緊張局面。最后，進(jìn)一步落實全國主體功能區(qū)規(guī)劃，規(guī)范空間開發(fā)秩序。對城市化地區(qū)（優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)域）、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)（限制和禁止開發(fā)區(qū)域），在明確主體功能定位和發(fā)展導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步落實細(xì)化分類管理的區(qū)域政策和差別化的考核辦法，同時制定各類區(qū)域的開發(fā)強度“天花板”和生態(tài)空間“底限”，以推動形成生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的國土開發(fā)新格局。

[1]魏后凱，等.中國區(qū)域政策：評價與展望[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2011.

[2]王業(yè)強，魏后凱.產(chǎn)業(yè)地理集中的時空特征分析——以中國28個兩位數(shù)制造業(yè)為例[J].統(tǒng)計研究，2006，（6）：30—35.

[3]徐益平.近4萬億“浙籍資本”洶涌省外[N].東方早報，2011-01-05（A20）.

[4]蔣媛媛.中國發(fā)展轉(zhuǎn)型中地區(qū)專業(yè)化格局的演進(jìn)[J].城市與區(qū)域規(guī)劃研究，2011，（1）：73—76.

[5]魏后凱.大都市區(qū)新型產(chǎn)業(yè)分工與沖突管理——基于產(chǎn)業(yè)鏈分工的視角[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2007，（2）：30—36.

[6]火興才.探訪五個國家級貧困縣[N].中國經(jīng)濟(jì)時報，2011-06-20（6）.

[7]吳小康.垃圾圍城：突圍，刻不容緩[J].半月談，2011，（7）.

[8]聯(lián)合國開發(fā)計劃署，中國人民大學(xué).中國人類發(fā)展報告2009—2010[M].北京：中國出版集團(tuán)公司，中國對外翻譯出版公司，2010.

[9]世界銀行.政府治理、投資環(huán)境與和諧社會：中國120個城市競爭力的提升[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2007.

[10]魏后凱.新中國60年區(qū)域發(fā)展思潮的變革與展望[J].河南社會科學(xué)，2009，（4）：14—17.

[11]魏后凱.限禁開發(fā)區(qū)域的補償政策亟待完善[J].人民論壇，2011，（17）：24—25.

[12]魏后凱，王業(yè)強.加大政策支持力度 推進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)[N].中國社會科學(xué)報，2011-05-10（7）.

[13]魏后凱，鄔曉霞.我國區(qū)域政策的科學(xué)基礎(chǔ)與基本導(dǎo)向[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)，2010，（2）：59—63.

C931.2；D630.1

A

1007－905X（2012）01－0073－09

2011-11-15

國家社科基金重點項目“科學(xué)發(fā)展觀視角下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究”（項目編號：07AJL010）

1.魏后凱（1963— ），男，湖南衡南人，中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長，研究員，博士生導(dǎo)師；2.高春亮（1974— ），男，江蘇南京人，中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所博士后，南京財經(jīng)大學(xué)副教授。

責(zé)任編輯 姚佐軍

（E－mail：yuid＠163.com）