方 軍

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 社會(huì)工作系，安徽 蚌埠 233030）

治道與治理：探討公眾參與縣鄉(xiāng)政府社會(huì)管理問(wèn)題的兩個(gè)維度

方 軍

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 社會(huì)工作系，安徽 蚌埠 233030）

治道和治理是觀察公眾參與縣鄉(xiāng)政府社會(huì)管理的兩個(gè)重要維度。形而上之治道維度包括政權(quán)合法性、民本—人本論兩個(gè)方面的內(nèi)容，形而下之治理維度則包括基層社區(qū)自治、民間組織建設(shè)以及公眾參與政策過(guò)程和政府決策等三個(gè)方面的內(nèi)容。治道與治理的兩個(gè)維度均構(gòu)筑于豐富的傳統(tǒng)治道思想和現(xiàn)代治理理論的基礎(chǔ)之上。此兩個(gè)維度互相詮釋，相互印證，在體用不二中為探討公眾參與基層政府社會(huì)管理提供理論和技術(shù)支撐。

治道；治理；公眾參與；縣鄉(xiāng)政府；社會(huì)管理

一、導(dǎo)言

公眾參與自1990年代引入我國(guó)，迅速引起各方關(guān)注，被視為中國(guó)各級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手。2000年，黨的十五屆五中全會(huì)就在黨的文獻(xiàn)中使用了“公民有序政治參與”這一提法。2002年黨的十六大報(bào)告再次使用了這個(gè)提法，2007年黨的十七大報(bào)告明確指出，“堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”，并用了很大篇幅對(duì)此進(jìn)行闡述。至此，公眾參與不但在黨內(nèi)達(dá)成共識(shí)，而且已形成了較為完備的理論體系。

公眾參與不但有政治—行政領(lǐng)域的參與，而且也包括社會(huì)—經(jīng)濟(jì)公共事務(wù)領(lǐng)域的參與，公眾參與是一種全方位的行為方式，涉及公眾自身的利益和需求，公眾通過(guò)和國(guó)家—政府權(quán)力的有序博弈，進(jìn)而有理性地維護(hù)自己的合法權(quán)益。新時(shí)期，黨和政府愈來(lái)愈重視政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域的建設(shè)和管理，并把它看做一個(gè)系統(tǒng)的管理和建設(shè)工程。在全球化、現(xiàn)代化、市場(chǎng)化等各種因素誘引下，大量社會(huì)問(wèn)題和矛盾開(kāi)始涌現(xiàn)。在廣大的縣鄉(xiāng)政域中，這種現(xiàn)象表現(xiàn)得更為突出?？h鄉(xiāng)政域擁有中國(guó)絕大多數(shù)的人口，縣際競(jìng)爭(zhēng)和縣域經(jīng)濟(jì)的成功發(fā)展被認(rèn)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起的重要原因，縣鄉(xiāng)政府管理諸多創(chuàng)新性改革也是兩年一屆的中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的重點(diǎn)獲獎(jiǎng)?lì)I(lǐng)域。為了強(qiáng)化縣鄉(xiāng)政府社會(huì)管理職能，提高縣鄉(xiāng)政府社會(huì)治理能力，各地都把拓寬公眾參與社會(huì)管理的路徑，培育社會(huì)治理的多元主體，進(jìn)而打造一個(gè)具有現(xiàn)代公共服務(wù)意識(shí)和具有預(yù)見(jiàn)性的政府，作為政府改革目標(biāo)。因而，縣鄉(xiāng)政府如何提升社會(huì)管理水平的問(wèn)題，以及公眾參與和基層政府社會(huì)管理的關(guān)系問(wèn)題，一直都是理論界探討的熱點(diǎn)問(wèn)題。過(guò)去就這些問(wèn)題的探討，要么是引介或譯釋西方的理論，要么是在研讀西方理論基礎(chǔ)上研究該問(wèn)題的一般理論和原則，要么是把該問(wèn)題和中國(guó)的現(xiàn)行民主制度聯(lián)系起來(lái)泛泛討論，要么是在雪莉·阿恩斯坦（Sherry Arnstein）公眾參與階梯理論之八個(gè)梯度的基礎(chǔ)上探尋公眾參與基層政府社會(huì)管理的具體方法或技術(shù)，雖然近年在中國(guó)的政治—行政實(shí)踐中，公眾參與基層政府社會(huì)管理的案例及其研究也逐漸多了起來(lái)，但是具有較強(qiáng)信服力的闡釋還稍顯不足，理論的研究似乎是落在了實(shí)踐的后面。本文則試圖在闡述傳統(tǒng)治道思想和現(xiàn)代治理理論的基礎(chǔ)上來(lái)探討公眾參與縣鄉(xiāng)政府社會(huì)管理的問(wèn)題，形而上之治道維度從政權(quán)合法性、民本—人本論兩個(gè)角度來(lái)論述，形而下之治理維度則從縣鄉(xiāng)村民自治、民間組織建設(shè)以及公眾參與政策過(guò)程和政府決策等三個(gè)角度來(lái)闡述，以期能對(duì)公眾參與基層政府社會(huì)管理問(wèn)題的研究有所助益。

二、傳統(tǒng)治道思想與現(xiàn)代治理理論

作為中國(guó)古代思想的原生態(tài)，中國(guó)傳統(tǒng)治道思想蘊(yùn)涵豐富，是我們研究公眾參與縣鄉(xiāng)政府社會(huì)管理問(wèn)題的重要思想借鑒資源?！爸蔚馈笔侵袊?guó)思想特有的范疇，按黎紅雷先生的分析，它早在先秦時(shí)期就已形成，秦漢以后被歷代思想家、政治家所廣泛使用。在遠(yuǎn)古時(shí)代的“圣王”治國(guó)傳說(shuō)中，就有大量關(guān)于治道的內(nèi)容，《尚書(shū)》可謂是這個(gè)時(shí)期的集大成著作［1］。莊子是最早探討治道內(nèi)涵的思想家，他把治道區(qū)分為治之道和治之具兩個(gè)方面，莊子曰：“倒道而言，迕道而說(shuō)者，人之所治也，安能治人。驟而語(yǔ)形名賞罰，此有知治之具，非知治之道。可用于天下，不足以用天下?！保ā肚f子·天道篇》）從廣義的角度來(lái)看，治道蘊(yùn)涵有“治之道”和“治之具”兩層意思，治之道涉及治國(guó)的思想原則或理念，治之具則涉及治國(guó)的具體制度措施或方案，兩者互映互詮，治之具是治之道的展開(kāi)和表現(xiàn)，治之道則為治之具的依據(jù)和憑借。牟宗三先生曾從現(xiàn)代政治民主的視角對(duì)傳統(tǒng)治道思想進(jìn)行梳理，他把治道相應(yīng)于治權(quán)，政道相應(yīng)于政權(quán)，并把這兩組概念進(jìn)行了對(duì)列式的處理，認(rèn)為中國(guó)古代只有治道而無(wú)政道，只有治權(quán)而無(wú)政權(quán)。由于這一主張是從狹義的角度對(duì)治道進(jìn)行界定的，牟宗三似乎認(rèn)為在中國(guó)古代治理國(guó)家的實(shí)踐中只有“治之具”一枝獨(dú)秀，治道中的“治之道”則付諸闕如。為了“立千年人極”之義理規(guī)模，牟宗三還是把中國(guó)治道分為儒家德化的治道、道家的道化的治道和法家的物化的治道，認(rèn)為唯有對(duì)這些傳統(tǒng)的處理人間共同事務(wù)之道進(jìn)行全面的總結(jié)和轉(zhuǎn)化，中國(guó)的未來(lái)國(guó)家治理才會(huì)更有根基和希望。徐復(fù)觀先生從中國(guó)傳統(tǒng)整體意義上來(lái)闡釋“治道”意蘊(yùn)，在更加符合中國(guó)文化原生態(tài)的語(yǔ)境中對(duì)中國(guó)治道思想進(jìn)行了新的詮解，指出真正的治道一定是要凸顯天下眾人的才智與好惡，以天下的才智來(lái)滿足天下的好惡，在“以天下治天下”的實(shí)踐中，管理者才能處于無(wú)為的狀態(tài)，就此國(guó)家和社會(huì)秩序才能歸于有序［2］。

作為中國(guó)哲學(xué)自身出發(fā)點(diǎn)的傳統(tǒng)治道，不但中國(guó)人之“哲”的概念在“論治”中產(chǎn)生，而且中國(guó)哲學(xué)思想的原型也在“務(wù)為治”中形成，黎紅雷先生據(jù)此判斷“中國(guó)哲學(xué)”思想體系也是以“治論”為出發(fā)點(diǎn)和歸結(jié)點(diǎn)的。以“治”為核心形成的治道思想體系，其內(nèi)在追求就是建立合理的社會(huì)秩序和心靈秩序，在眾人參與治理中形成有序的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，保證社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)人類文明的世代延續(xù)［1］。古代士（仕）人有著濃厚的治道情結(jié)，他們所思考和用之于實(shí)踐的治道思想一般會(huì)從形而上依據(jù)、形而下基礎(chǔ)、國(guó)家及社會(huì)秩序規(guī)范理則等角度展開(kāi)。形而上依據(jù)含有對(duì)治道之本源—宇宙論、人性—人情論、認(rèn)識(shí)—知識(shí)論的探討，形而下基礎(chǔ)含有對(duì)民本—民心論、君道—臣道論及人才選拔問(wèn)題的探討，國(guó)家及社會(huì)秩序規(guī)范理則就幾乎囊括了所有中國(guó)古代組織和制度建設(shè)的原則和理念。傳統(tǒng)治道思想蘊(yùn)涵豐富，內(nèi)容精深，在過(guò)去的歷史實(shí)踐中，產(chǎn)生出了巨大的現(xiàn)實(shí)良好效果。幾千年來(lái)的歷史發(fā)展證明，治道思想中的很多理念和原則值得我們今天重新咀嚼和吸取，結(jié)合當(dāng)前新的政治和行政實(shí)際，我們應(yīng)對(duì)之進(jìn)行現(xiàn)代的轉(zhuǎn)化和再創(chuàng)造，使之增益于現(xiàn)代政府的管理活動(dòng)。

自從1989年世界銀行首次使用“治理危機(jī)”（crisis in governance）一詞后，“治理”就開(kāi)始運(yùn)用于各種學(xué)術(shù)領(lǐng)域和實(shí)踐領(lǐng)域。1990年代中后期，國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)始引入并使用這個(gè)概念，并常把“治理”和“善治”捆綁使用。為了異別于統(tǒng)治和管制，也為了補(bǔ)救治理失效問(wèn)題，善治作為治理最佳狀態(tài)的描述語(yǔ)詞被提了出來(lái)。俞可平認(rèn)為善治的過(guò)程是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸及還政于民的過(guò)程，善治是政府和民眾良好合作的結(jié)果，沒(méi)有民眾的積極參與就不會(huì)有善治局面的出現(xiàn)［3］，而公眾參與又必須建立在良好的公民社會(huì)的建構(gòu)上。治理作為一種管理國(guó)家和社會(huì)的全新技術(shù)，合作是其本質(zhì)屬性，治理理論認(rèn)定合法權(quán)力的來(lái)源不僅僅是政府這一維，公眾參與也應(yīng)是合法權(quán)力的重要源頭。另外，治理理論對(duì)公共管理的促動(dòng)作用還在于其對(duì)代議制民主制的缺陷進(jìn)行了較好地矯正和修飾。治理是多中心的治理，是公眾參與中的治理，它可以補(bǔ)救幾百年來(lái)代議制民主難以克服的一些諸如效率低下、回應(yīng)遲滯、政策失靈等痼疾，通過(guò)公眾參與式的直接民主含量的加大，實(shí)現(xiàn)政府治理能力和政策效能的提升，進(jìn)而達(dá)至善治局面的出現(xiàn)。

民主和行政的關(guān)系一直是公共行政必須面對(duì)的問(wèn)題，由于政治與行政二分的影響，很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)民主與行政是互為隔離的，隨著實(shí)踐和理論的不斷推動(dòng)，沃爾多在20世紀(jì)中葉重提民主制公共行政概念，認(rèn)為如果行政確實(shí)是現(xiàn)代政府的核心，那么在20世紀(jì)民主理論必然會(huì)來(lái)?yè)肀Ч残姓?，而治理理論的出現(xiàn)則很好地催發(fā)了當(dāng)代民主理論和公共行政之間的交融貫通。參與式民主在完善代議制民主的過(guò)程中展示了治理理論的優(yōu)異性品格，在公眾參與政府治理或自身自治的過(guò)程中，治理理論的多主體、多中心、權(quán)力源多元、網(wǎng)絡(luò)合作等特點(diǎn)都被充分地詮釋了出來(lái)。有學(xué)者曾把治理理論分為政府管理、公民社會(huì)和合作網(wǎng)絡(luò)等三種研究途徑。合作網(wǎng)絡(luò)的途徑認(rèn)為治理就是對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的管理，究其本質(zhì)，治理就是一種公眾參與中的合作管理［4］。公民社會(huì)的途徑則側(cè)重于公眾組織或民間組織的創(chuàng)建，以及公眾自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督能力的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)在自治中達(dá)成公民社會(huì)和政治國(guó)家之權(quán)利維護(hù)—權(quán)力施行之間的博弈均衡。無(wú)論是公民社會(huì)的途徑，還是合作網(wǎng)絡(luò)的途徑，表現(xiàn)在公共政策領(lǐng)域，要求在政策議程、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策終結(jié)的各個(gè)環(huán)節(jié)上，公眾都要真實(shí)地參與其中，作為決策者和執(zhí)行者的身份，充分表達(dá)和維護(hù)自己的利益與需求。

但治理理論畢竟是舶來(lái)品，它是在西方政治—行政的理論與實(shí)踐的氛圍中產(chǎn)生的，用之于中國(guó)就存在一個(gè)如何使之本土化或中國(guó)化的問(wèn)題，更何況治理理論本身也不夠完善，不論是全球治理、民族國(guó)家治理還是社區(qū)治理都還會(huì)發(fā)生治理失靈的現(xiàn)象。作為20世紀(jì)晚近以來(lái)政府管理領(lǐng)域較為流行的理論，治理理論一經(jīng)產(chǎn)生，就是以法治、民主、自由、公正、公民社會(huì)等要素為其實(shí)現(xiàn)條件的，而這些要素在當(dāng)代中國(guó)的發(fā)展都還參差不齊，且都在發(fā)展中具有中國(guó)的特點(diǎn)和風(fēng)格，因而中國(guó)的治理在實(shí)踐和理論上都必然具有不同于西方的地方。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)將治理理論本土化或中國(guó)化的努力幾乎闕如，缺少對(duì)本土境域事件的關(guān)注，對(duì)本土化分析框架的建構(gòu)缺乏理論自覺(jué)，在大量照搬引介、盲目應(yīng)用中，忽視了對(duì)它的系統(tǒng)反思與創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，而沒(méi)有這種反思和轉(zhuǎn)化，就不可能形成更有力的解釋、把握和指導(dǎo)中國(guó)社會(huì)治理變遷的理論分析框架。在當(dāng)前政府注重社會(huì)治理的背景下，我們更應(yīng)該堅(jiān)持綜合創(chuàng)新與批判承接的原則，在中國(guó)既有文化—心理傳統(tǒng)和現(xiàn)代政治—行政實(shí)踐中探索出符合中國(guó)實(shí)際的治理之道。

三、治道之政權(quán)合法性與民本思想

政權(quán)合法性問(wèn)題是政治—行政學(xué)研究的核心問(wèn)題之一，任何政體和國(guó)體所彰顯出來(lái)的國(guó)家管理行為都會(huì)把政權(quán)合法性作為其追逐的重要目標(biāo)，只有政權(quán)具有了合法性，其統(tǒng)治或治理行為才具有正當(dāng)性，公共政策的實(shí)施也才具有權(quán)威性。如果公眾被喚起后大都能夠擁護(hù)當(dāng)局者政權(quán)，并在維持對(duì)“合法性”的信仰中，對(duì)當(dāng)下的社會(huì)價(jià)值或共同體所共遵的“先例”進(jìn)行恪守，那么無(wú)論是民族—國(guó)家的建設(shè)與管理，還是民主—國(guó)家的建設(shè)與管理，都將會(huì)達(dá)至善治的目標(biāo)，政府也必將是一個(gè)好的有預(yù)見(jiàn)性的政府?？h鄉(xiāng)政府所在的政域，無(wú)論從政區(qū)范圍、民眾數(shù)量，還是從其在國(guó)家政治格局中的地位，都在整個(gè)國(guó)家政體中占有重要位置，縣鄉(xiāng)政域的政治—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)的穩(wěn)定是整個(gè)國(guó)家政局穩(wěn)定的基礎(chǔ)所在，政權(quán)合法性信仰的維系如能在縣鄉(xiāng)政域取得牢固根底，國(guó)家法律、規(guī)則、典范及價(jià)值觀等“先例”的遵從問(wèn)題將迎刃而解?；诖?，從治道之政權(quán)合法性角度來(lái)看公眾參與縣鄉(xiāng)政府社會(huì)管理問(wèn)題，可謂是一個(gè)重要的問(wèn)題抓手。

王錫鋅曾認(rèn)為，黨的十七大報(bào)告一個(gè)突出的亮點(diǎn)就是系統(tǒng)地把公民參與和政治體制改革、尋求執(zhí)政合法性有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，把公眾參與作為當(dāng)代中國(guó)執(zhí)政黨提升合法性的最重要資源。作為科學(xué)發(fā)展與和諧社會(huì)的具體化路徑的公眾參與不僅為執(zhí)政黨提供了可靠的合法性資源，而且更是執(zhí)政黨合法性的形成機(jī)制［5］。無(wú)論是政府自上而下權(quán)力施行的合法性需求沖動(dòng)，還是民眾自下而上權(quán)利維護(hù)的充權(quán)吁請(qǐng)，都把公眾參與推到了前臺(tái)。縣鄉(xiāng)政府處于權(quán)力科層體制的末梢，公眾參與社會(huì)管理的力度和強(qiáng)度直系國(guó)家政體—政權(quán)的安穩(wěn)。新中國(guó)成立60多年，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的每一步發(fā)展都離不開(kāi)來(lái)自基層政域的民眾的參與和支持，有學(xué)者甚至認(rèn)為正是農(nóng)民參與才改變了中國(guó)的局面，并據(jù)此提出了基層社會(huì)與創(chuàng)造性政治的理論解釋框架［6］。改革開(kāi)放進(jìn)入20世紀(jì)90年代，社會(huì)各界對(duì)改革開(kāi)始進(jìn)行反思和質(zhì)疑，并認(rèn)為出現(xiàn)這個(gè)局面的重要原因，就是在改革開(kāi)放的進(jìn)程中公眾的參與缺失了，而縣鄉(xiāng)公眾參與的缺失又是最為嚴(yán)重的一個(gè)政域。由于公眾參與的缺失，公眾根本無(wú)法享受改革開(kāi)放帶來(lái)的巨大成果，自身的權(quán)益也得不到有效的保障，進(jìn)而直接影響了民眾對(duì)政權(quán)合法性的信仰。進(jìn)入新世紀(jì)，為了持續(xù)推進(jìn)改革進(jìn)程，也為了確實(shí)改善民生狀態(tài)，國(guó)家出臺(tái)了一系列具有濃厚“公共性”色彩的政策，其中大多數(shù)是針對(duì)基層社會(huì)及其民眾生活問(wèn)題的，尤以農(nóng)民問(wèn)題為重。這些公共政策的制定和執(zhí)行有意加強(qiáng)和擴(kuò)充了公眾參與的路徑，并極力通過(guò)參與路徑彰顯了公平和正義的社會(huì)價(jià)值理念。公眾參與縣鄉(xiāng)政府社會(huì)管理不僅可以提高基層政府管理的效度和信度，重給改革開(kāi)放以新的動(dòng)力，而且對(duì)于拓展基層民眾利益表達(dá)渠道，提高國(guó)家政權(quán)的合法性，也都具有重要的體制性型塑作用。

古代中國(guó)曾有兩種有關(guān)政權(quán)合法性的論述：一是天命論式政權(quán)合法性的論述，一是民心論式政權(quán)合法性的論述。前者在夏商為盛，至董仲舒達(dá)至系統(tǒng)化；后者承續(xù)周代“天民合一”的天命觀念，以“民心”置換“天心”，到王符達(dá)至整體化［2］。漢代以后，兩種政權(quán)合法性的論述互相滲透，互為依托，共同影響了中國(guó)歷史上政權(quán)合法性的知識(shí)系統(tǒng)。特別是民心論式政權(quán)合法性的論述，由于其接榫于中國(guó)歷史上強(qiáng)大的民本論思想之中，其影響最為深遠(yuǎn)。徐復(fù)觀認(rèn)為，除法家外，中國(guó)的古代政治思想都可說(shuō)是民本主義的，即認(rèn)為民是政治的主體。但在實(shí)際的政治運(yùn)作中，君才是真正的政治主體，由此構(gòu)成中國(guó)政治思想上的“二重性主體”。而即使是君為主體，也時(shí)刻要從“格君心之非”的角度，通過(guò)無(wú)為、罪己、改過(guò)、納諫等方式，從道德上去解決此一矛盾，以“民意”來(lái)代替“君心”，由此達(dá)至和諧的治道狀態(tài)［7］。關(guān)注民眾利益，以民為本，心系天下民生，這些現(xiàn)代政治所關(guān)注的核心價(jià)值觀念，在古代中國(guó)政治行為中已被貫徹于國(guó)家行政層面的各個(gè)細(xì)節(jié)。中國(guó)傳統(tǒng)治道思想始終把民本理論作為其核心組成部分之一，我們可以稱之為民本治道思想，在此種思想指導(dǎo)下的傳統(tǒng)中國(guó)，其國(guó)力和影響力曾無(wú)人能敵，故而從中獲取智慧的啟迪，應(yīng)當(dāng)是我們應(yīng)該具有的心態(tài)。

民本和人本不同，民本思想不必有民治之精神，民主思想則以民治為基礎(chǔ)［8］，而民主、民治和人本又緊密相聯(lián)。為了把民本思想和民治制度有機(jī)嫁接起來(lái)，孫中山提出了民權(quán)說(shuō)，他認(rèn)為在中國(guó)傳統(tǒng)民本思想中，民權(quán)觀念就已經(jīng)發(fā)育出來(lái)了，它以民本作為自己的表達(dá)形式，成為中國(guó)傳統(tǒng)政治實(shí)踐中政權(quán)合法性的最高尺度［9］。其實(shí)儒家治國(guó)思想中也有人本思想的傾向，只不過(guò)這種傾向是采取了組織人本主義表達(dá)的方式，袁闖認(rèn)為組織人本主義是中國(guó)傳統(tǒng)治道所提出的一種綜合考慮組織與個(gè)人關(guān)系的特殊的管理哲學(xué)，其把管理的基本目標(biāo)確定為維護(hù)組織的穩(wěn)定性，而這一穩(wěn)定性又建立在作為組織基礎(chǔ)的人之上，它的基本原則是：組織高于個(gè)人和組織以人為本［10］。強(qiáng)大的民本思想發(fā)展演變也在孕育著具有中國(guó)文化特征的人本主義思想，我們不能簡(jiǎn)單地把民本和古代、君主專制，人本和現(xiàn)代、民主制度對(duì)應(yīng)起來(lái)，在我們思考現(xiàn)代政府管理問(wèn)題時(shí)，要客觀而全面地考察古代治道思想及其流變，只有如此才能獲取管理智慧的啟迪。公眾參與縣鄉(xiāng)政府社會(huì)管理是地方政府體制創(chuàng)新的制度性嘗試，在這一過(guò)程中，以人為本是制度創(chuàng)新的根基，而其內(nèi)容就是尊重人的意愿，保護(hù)人的權(quán)益。我們黨把“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”作為黨和政府一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而這又像和諧社會(huì)理念的提出一樣，緊緊地和中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)治道思想呼應(yīng)鏈接了起來(lái)。

四、治理之具體方案的落實(shí)途徑

治理理論總要落實(shí)于實(shí)際的行政活動(dòng)中。就公眾參與縣鄉(xiāng)政府社會(huì)管理而言，公眾組織、公民自治和公眾在政策過(guò)程中角色和地位等因素都是我們觀察治理理論顯示于實(shí)踐的重要指標(biāo)項(xiàng)。由于縣鄉(xiāng)政府的對(duì)象基本都是由農(nóng)民構(gòu)成的社會(huì)群體，所以我們選擇農(nóng)民合作組織、村民自治以及農(nóng)民參與在基層政府決策中的影響等角度來(lái)討論這一問(wèn)題。農(nóng)村社會(huì)治理是政府和農(nóng)民互動(dòng)的結(jié)果，過(guò)去單靠政府的社會(huì)治理已經(jīng)弊端多顯，其原因就是作為利益主體的農(nóng)民在治理中嚴(yán)重缺位，如何讓農(nóng)民參與到治理中來(lái)，如何在社會(huì)治理中保障農(nóng)民的權(quán)益，是我們當(dāng)前新型農(nóng)村社會(huì)建設(shè)必須解答的問(wèn)題。而解決問(wèn)題的抓手就是把農(nóng)民組織起來(lái)，以組織的形式表達(dá)訴求及維護(hù)權(quán)益。由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)民品性判斷的偏差，人們對(duì)農(nóng)民更需要合作組織的基本常識(shí)缺少認(rèn)識(shí)。農(nóng)民合作組織是一種基于農(nóng)民內(nèi)在需求而建立的組織，是農(nóng)村社會(huì)的自主性整合，充分體現(xiàn)了農(nóng)民在社會(huì)事務(wù)中的主體地位［11］。當(dāng)前各種類別的農(nóng)民專業(yè)合作組織在農(nóng)村正逐步成立起來(lái)，縣鄉(xiāng)政府此時(shí)要做的就是為其提供組織生長(zhǎng)的諸如制度、法制、人才等外部環(huán)境，并能有序引導(dǎo)、多方支持。農(nóng)民專業(yè)合作組織是農(nóng)民參與的重要載體，也是縣鄉(xiāng)政府實(shí)施社會(huì)治理時(shí)與農(nóng)民的重要接觸面，由此，雙方可以在平等交流、公平博弈中實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)的共同合作治理。當(dāng)然，不唯是對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作組織要促其成長(zhǎng)，對(duì)任何有利于農(nóng)民群體權(quán)益維護(hù)與表達(dá)的組織或協(xié)會(huì)都應(yīng)促進(jìn)成長(zhǎng)，并要不斷提升其組織建構(gòu)的水平和效能，以期實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在參與縣鄉(xiāng)政府社會(huì)管理時(shí)能充分實(shí)現(xiàn)當(dāng)家做主的自豪感和責(zé)任感。

近代以來(lái)，農(nóng)民一直都是中國(guó)歷史進(jìn)程的重要參與者和推動(dòng)者，不但新中國(guó)的建立有其偉大貢獻(xiàn)，改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村社會(huì)的諸多重大變革性舉措幾乎都與農(nóng)民的積極參與有關(guān)。肇始于20世紀(jì)80年代中期的村民自治運(yùn)動(dòng)，雖然是一次自上而下的行政運(yùn)作行為，但是其對(duì)中國(guó)政治—行政體制的構(gòu)造和流程，以及對(duì)農(nóng)民自身參與能力和水平的提升都有著重大的影響。村民自治是伴隨著現(xiàn)代國(guó)家的建設(shè)而發(fā)展的，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)一般包括民族—國(guó)家建設(shè)和民主—國(guó)家建設(shè)兩個(gè)方面，前者是將行政權(quán)力鑲嵌在政域所有時(shí)空內(nèi)的國(guó)家化的過(guò)程，后者則是在民眾參與保障自己權(quán)益的過(guò)程中不斷民主化的過(guò)程。國(guó)家化和民主化是一體之兩面，是現(xiàn)代性體現(xiàn)于國(guó)家建設(shè)中的突出表征。徐勇認(rèn)為村民自治是將農(nóng)民帶入國(guó)家政治的一種方式，是根據(jù)政權(quán)—政黨—群眾的歷史順序而派生的，繼政權(quán)下鄉(xiāng)和政黨下鄉(xiāng)之后，為了建構(gòu)一個(gè)以農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村治理體系，農(nóng)民群體的“登場(chǎng)”成為歷史的必然［11］。農(nóng)民的“出場(chǎng)”和“在場(chǎng)”，不僅增強(qiáng)了國(guó)家政權(quán)合法性的信度，而且對(duì)于提高基層政府管理的能力大有裨益。在當(dāng)前中國(guó)現(xiàn)代民主國(guó)家建設(shè)的過(guò)程中，無(wú)論是從政域所在的空間幅度，還是從權(quán)力—權(quán)利之滲透與維護(hù)的需求強(qiáng)度來(lái)看，農(nóng)村和農(nóng)民的角色都非常關(guān)鍵。農(nóng)民參與村民自治，是農(nóng)民當(dāng)家做主的實(shí)現(xiàn)形式，也是基層政府社會(huì)治理的迫切需求。自我監(jiān)督、自我管理、自我約束、自我服務(wù)的村民自治既能減輕基層政府社會(huì)治理的壓力，也能促使基層政府轉(zhuǎn)變政府職能，同時(shí)對(duì)農(nóng)村民間社會(huì)的成長(zhǎng)也有積極的孕育作用。在村民自治和政府治理的共同行動(dòng)中，農(nóng)村社會(huì)的善治局面必將會(huì)很快出現(xiàn)。

公眾參與縣鄉(xiāng)政府社會(huì)管理還有一條重要的途徑，就是公眾參與基層政府決策，并能在諸如政策議程、政策制定、政策執(zhí)行和政策評(píng)估之政策過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮自己的作用。公共政策是任何一級(jí)政府進(jìn)行社會(huì)管理的重要手段，政府社會(huì)管理的目標(biāo)和公共政策的目標(biāo)也具有一致性，即都是以公共利益的增進(jìn)和維護(hù)作為自己永恒的宗旨?？h鄉(xiāng)政府處于行政科層體制的底層，長(zhǎng)期以來(lái)，由于中央—地方權(quán)責(zé)劃分和職能配置等因素的存在，基層政府在政策過(guò)程中僅對(duì)于政策執(zhí)行才能有所作為，而對(duì)于其他政策環(huán)節(jié)的影響則明顯較弱，特別是對(duì)于政策議程的影響更是付諸闕如。隨著政府政治—行政體制改革的深入進(jìn)行，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步成型，以及政府對(duì)基層社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的重視，縣鄉(xiāng)政府的權(quán)能和職能才逐步得到擴(kuò)大和重新整合，國(guó)家也才越來(lái)越重視基層政府和民眾在公共政策各個(gè)環(huán)節(jié)中的影響和作用。進(jìn)入新世紀(jì)，國(guó)家出臺(tái)了一系列針對(duì)基層民眾的公共性色彩濃厚的社會(huì)政策，旨在縮小貧富差距，降低社會(huì)的不安全，公正分配改革開(kāi)放所收益的成果，這一政策行為被稱為“保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)”，意在通過(guò)公共政策的制定與執(zhí)行，重新把市場(chǎng)“嵌入”社會(huì)之中，使“市場(chǎng)社會(huì)”重轉(zhuǎn)為“社會(huì)市場(chǎng)”，進(jìn)而重新評(píng)估倫理人情關(guān)系在資本市場(chǎng)中的地位和角色［12］。在這些政策制定的過(guò)程中，國(guó)家也有意創(chuàng)造條件讓公眾參與其中，通過(guò)讓公眾參與政府決策或政策制定的方式，實(shí)現(xiàn)公眾參與縣鄉(xiāng)政府的社會(huì)管理活動(dòng)。在現(xiàn)代基層政府治理活動(dòng)中，有學(xué)者曾把優(yōu)化科學(xué)決策機(jī)制、規(guī)范政策執(zhí)行機(jī)制和完善民主監(jiān)督機(jī)制作為地方政府體制創(chuàng)新路徑的中軸，強(qiáng)調(diào)公開(kāi)決策、參與決策、科學(xué)決策以及政策執(zhí)行的透明化和民主化在地方政府管理活動(dòng)中的作用［13］。在這些理念和相應(yīng)的實(shí)踐中，公眾參與無(wú)疑居于核心的地位，公眾參與基層政府決策，不但可以抑制政府在決策中的自利偏好，進(jìn)而增強(qiáng)行政行為的合理性和合法性，而且對(duì)于培育和喚起公眾的主體和自覺(jué)意識(shí)、加速推進(jìn)公眾賦權(quán)和充權(quán)的民主化過(guò)程也具有重要意義。

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1007－905X（2012）05－0033－04

2011-12-27

國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目（11AZZ004）；安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目（AHSK07-08D19）

方軍（1972— ），男，安徽懷遠(yuǎn)人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)工作系主任，副教授，中山大學(xué)管理哲學(xué)博士，復(fù)旦大學(xué)公共管理學(xué)博士后。

責(zé)任編輯 呂學(xué)文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）