□李 鑫

( 山西旅游職業(yè)學(xué)院，山西 太原 030031)

每一次生態(tài)運(yùn)動(dòng)都是對(duì)環(huán)境觀念的一次革新，這種變革最突出的特色是對(duì)環(huán)境資源的立法，并最終從法律角度進(jìn)行約束和管理。

一、國(guó)內(nèi)外生態(tài)旅游立法的現(xiàn)狀

國(guó)外生態(tài)旅游立法現(xiàn)狀。美國(guó)、日本、英國(guó)等國(guó)家都把生態(tài)旅游項(xiàng)目作為一個(gè)支柱產(chǎn)業(yè)來(lái)開(kāi)發(fā)，并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了一套完整的法律制度體系作為其支撐，以確保生態(tài)旅游成為一種可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。

1.美國(guó)。美國(guó)是最早設(shè)立國(guó)家公園的國(guó)家。1872年國(guó)會(huì)正式通過(guò)決議建立了第一個(gè)國(guó)家公園——黃石國(guó)家公園，但在開(kāi)發(fā)過(guò)程中對(duì)于偷獵者、盜伐者處罰較輕，為了保護(hù)資源，在1894年國(guó)會(huì)通過(guò)了《黃石公園保護(hù)法》。此后就生態(tài)旅游從對(duì)資源植物的保護(hù)、公眾娛樂(lè)、汽車(chē)與旅游安全、森林防火等做出了一系列的規(guī)定。

2.日本。日本是一個(gè)島嶼國(guó)家，擁有非常豐富的生態(tài)旅游資源，日本十分重視從立法的角度來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。1993年制定了《環(huán)境基本法》。他們對(duì)森林、特別保護(hù)區(qū)、城市綠化、野生鳥(niǎo)獸、污染防治等專(zhuān)門(mén)立法。

3.澳大利亞。澳大利亞強(qiáng)調(diào)自然的權(quán)利，主張人與自然的和諧發(fā)展。1994年頒布的《國(guó)家生態(tài)旅游發(fā)展戰(zhàn)略》中提出了生態(tài)一體化、發(fā)展和管理的總框架，大力促進(jìn)國(guó)家生態(tài)旅游的發(fā)展。另外1979年修訂了《國(guó)家公園和野生物保護(hù)法》、1980年頒布了《候鳥(niǎo)法令》和《鯨保護(hù)法》、1992年頒布了《瀕危物種保護(hù)法》。此外6個(gè)州、2個(gè)區(qū)(地方)和首都均制定大量法規(guī)，來(lái)完善對(duì)生態(tài)旅游的發(fā)展與保護(hù)。

此外，英國(guó)議會(huì)在1993年通過(guò)了新的《國(guó)家公園保護(hù)法》，芬蘭1923年頒布了《自然保護(hù)法》，并制訂了可持續(xù)發(fā)展的旅游業(yè)政策。從生態(tài)旅游發(fā)達(dá)國(guó)家的法律制度來(lái)看，在法律中包含了國(guó)家發(fā)展生態(tài)旅游的宗旨和政策、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、對(duì)經(jīng)營(yíng)者、參觀者及其他景區(qū)的參與者的要求，還有一些制度的設(shè)置等。這些法律為當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)旅游發(fā)展提供了有力的法律保障，積極地促進(jìn)了本國(guó)生態(tài)旅游快速、持續(xù)、健康、和諧的發(fā)展。

我國(guó)目前生態(tài)旅游立法現(xiàn)狀。從立法的角度來(lái)看，我國(guó)的生態(tài)旅游發(fā)展正處于起步階段。作為其法律依據(jù)，法律保障的頒布并實(shí)施的法律法規(guī)包括：《憲法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》、《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)野生植物保護(hù)條例》、《中華人民共和國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》、《森林公園管理辦法》、《旅游發(fā)展規(guī)劃管理暫行辦法》等。在此基礎(chǔ)上我國(guó)還加入了《保護(hù)自然與文化遺產(chǎn)公約》等國(guó)際公約。以上的法律條文可以總結(jié)我國(guó)與生態(tài)旅游相關(guān)的法律法規(guī)，主要包含了法律、行政法規(guī)、部門(mén)性規(guī)章、地方性法規(guī)以及國(guó)際公約。但這些法律法規(guī)都是非常片面的，沒(méi)有一部法律法規(guī)可以將生態(tài)旅游完全包含在內(nèi)，缺乏完整性。

比如我國(guó)的根本大法《憲法》。在《憲法》中確立了環(huán)境保護(hù)的基本政策和指導(dǎo)原則。同樣也是對(duì)我國(guó)生態(tài)旅游立法的憲法依據(jù)。第26條第1款規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！痹摋l規(guī)定表明環(huán)境保護(hù)是國(guó)家的一項(xiàng)基本職責(zé)。此外《憲法》第9條、第10條、第22條分別規(guī)定了自然資源的所有權(quán)，合理利用土地資源以及國(guó)家對(duì)名勝古跡、珍貴文物和其他重要的歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)。

二、我國(guó)生態(tài)旅游立法存在的缺失

生態(tài)旅游在我國(guó)發(fā)展處于新興階段，人們對(duì)生態(tài)旅游的理解還較為片面，只是膚淺地認(rèn)識(shí)到生態(tài)旅游可以給當(dāng)?shù)貛?lái)豐厚的經(jīng)濟(jì)效益，但如何更好地可持續(xù)發(fā)展沒(méi)有給予足夠的重視。下面從立法的角度分析一下其不足之處：

立法體系不完整。由于我國(guó)到目前為止還沒(méi)有一部完整的旅游立法，致使與旅游相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈普遍都存在法律保障缺失的問(wèn)題。“生態(tài)旅游”一詞對(duì)于我國(guó)公民來(lái)說(shuō)還屬于一個(gè)比較新的名詞，很多問(wèn)題還處于研究階段，所以還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)生態(tài)旅游的法律規(guī)定，而對(duì)于這一方面的規(guī)范只能依據(jù)其他法律法規(guī)，這樣就不可避免地存在一些法律空白，不少方面出現(xiàn)無(wú)法可依的現(xiàn)狀。最為典型的是由于利益的驅(qū)使很多開(kāi)發(fā)者盲目地對(duì)生態(tài)資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)而沒(méi)有系統(tǒng)、科學(xué)、詳盡的規(guī)劃，使得我們的資源遭到了嚴(yán)重的破壞。

立法層次較低。立法層次較低會(huì)使該法條缺乏權(quán)威性、穩(wěn)定性和可操作性。例如國(guó)家旅游局在2000年頒布的《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》要求生態(tài)旅游規(guī)劃與我國(guó)城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)，由各級(jí)旅游局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，將旅游規(guī)劃納入國(guó)土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等相關(guān)體系中，而對(duì)于如何具體落實(shí)只有一些原則性的內(nèi)容，缺乏可操作性。

立法尚未與國(guó)際接軌。國(guó)際上對(duì)于生態(tài)旅游方面已經(jīng)有一些國(guó)際公約，例如《關(guān)于旅游業(yè)的二十一世紀(jì)議程》、《關(guān)于旅游政策主張的聲明》。我國(guó)生態(tài)旅游資源豐富，但相比較起來(lái)立法較為落后，很難與國(guó)際接軌。

管理部門(mén)體制不明晰。按照我國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定，我國(guó)的旅游景區(qū)是全民所有的，也就是說(shuō)所有權(quán)是歸國(guó)家所有的，這使得各種各樣的管理部門(mén)利益交叉、管理混亂。在生態(tài)旅游景區(qū)中存在著林業(yè)、國(guó)土、水利、建設(shè)、環(huán)保、旅游、安全、工商、物價(jià)、稅務(wù)等職能部門(mén)?？吹侥軌驇?lái)經(jīng)濟(jì)效益便一哄而上，一旦出現(xiàn)了問(wèn)題各部門(mén)便會(huì)互相推諉、一哄而下?？上攵@樣的管理模式最終受害的是不可再生的生態(tài)旅游資源。

三、完善我國(guó)生態(tài)旅游立法的建議

通過(guò)上述對(duì)我國(guó)生態(tài)旅游立法現(xiàn)狀的分析，在借鑒國(guó)外生態(tài)旅游立法的特點(diǎn)及我國(guó)的實(shí)際國(guó)情后，提出以下幾點(diǎn)建議，以完善我國(guó)的生態(tài)旅游法律制度。

完善對(duì)我國(guó)生態(tài)旅游的立法。借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，能夠在最大程度上保護(hù)生態(tài)旅游資源的可持續(xù)發(fā)展，制定一部生態(tài)旅游基本法，在這部基本法中應(yīng)當(dāng)包含：生態(tài)旅游資源的審批制度；生態(tài)旅游資源開(kāi)發(fā)和利用的制度；生態(tài)旅游景區(qū)的范圍；生態(tài)旅游保護(hù)的范圍；違反規(guī)定的處罰辦法等。并且將可持續(xù)發(fā)展的理念貫徹其中，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則才能更好地保護(hù)生態(tài)旅游環(huán)境，促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展。

重視我國(guó)生態(tài)旅游立法與國(guó)際接軌。旅游市場(chǎng)的國(guó)際化是發(fā)展的大趨勢(shì)，中國(guó)是世界旅游大國(guó)，在生態(tài)旅游資源中自然及文化遺產(chǎn)的數(shù)目位列世界第三，如何更好地可持續(xù)地發(fā)展我國(guó)的生態(tài)旅游資源，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在制定生態(tài)旅游基本法的同時(shí)制定出一套能夠與國(guó)際接軌的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然這套標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是在借鑒國(guó)外先進(jìn)理念的前提下，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情制定，這套標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容：生態(tài)環(huán)境的保護(hù)；基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施的管理；對(duì)員工的培訓(xùn)；社會(huì)參與度等。

明確各職能部門(mén)權(quán)責(zé)。筆者認(rèn)為只有將生態(tài)旅游管理部門(mén)的權(quán)責(zé)劃分清楚，才能有效地改變一哄而上或者一哄而下的局面。由于現(xiàn)在對(duì)于生態(tài)旅游景區(qū)擁有管理職權(quán)的部門(mén)較多且存在一些重疊，可以建立一個(gè)綜合的部門(mén)來(lái)進(jìn)行管理，將各部門(mén)的職能統(tǒng)一起來(lái)。當(dāng)然這樣做還需要加強(qiáng)我們執(zhí)法人員的素質(zhì)，首先是要提高他們的政治思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，其次要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保意識(shí)和相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其“生態(tài)理念”貫徹到日常執(zhí)法中。

加強(qiáng)生態(tài)旅游法律宣傳。在發(fā)展生態(tài)旅游的過(guò)程中，很多國(guó)家提出了自己的口號(hào)，例如英國(guó)的“綠色旅游業(yè)”運(yùn)動(dòng)、日本的“游客保護(hù)地球宣傳”等。由于我國(guó)的實(shí)際狀況，不能單純地發(fā)一些傳單、做兩塊展板放在那里，而是要使生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展的理念融入到政府職能部門(mén)以及每位游客的意識(shí)中。例如，通過(guò)媒體拍一些宣傳片在電視和景區(qū)播放；進(jìn)行一些景區(qū)內(nèi)的有獎(jiǎng)問(wèn)答；對(duì)職能部門(mén)進(jìn)行定期的普法教育。使每一位公民都能夠認(rèn)識(shí)到不能只顧眼前的利益，要使之不僅創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造更多的文化價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。

總之，相關(guān)法律法規(guī)不健全、不完善，使我國(guó)的生態(tài)旅游發(fā)展與其他國(guó)家相比呈現(xiàn)出不合理的態(tài)勢(shì)。應(yīng)該看到現(xiàn)在呈現(xiàn)出的環(huán)境問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題、監(jiān)管問(wèn)題等，使我們必須加快對(duì)生態(tài)旅游的立法工作，從而使各個(gè)環(huán)節(jié)都能夠有法可依，最終使人與自然和諧發(fā)展。

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