洪威雷,徐梅芳,劉偉偉

(武漢東湖學(xué)院傳媒與藝術(shù)設(shè)計學(xué)院,湖北武昌430212)

完善公文處理的對策

洪威雷,徐梅芳,劉偉偉

(武漢東湖學(xué)院傳媒與藝術(shù)設(shè)計學(xué)院,湖北武昌430212)

解決公文處理中存在的問題,需規(guī)范黨委在決策體制內(nèi)的職責(zé)、加強對“一把手”的權(quán)力監(jiān)督、依法約束行政力量的擴張、健全公文審查的制度、建立公文評估制度、建立公文處理問責(zé)制、建立公文知識培訓(xùn)制度、建立社會輿論和新新媒體監(jiān)督制度,使公文真正為公民服務(wù),為國家建設(shè)、發(fā)展服務(wù)。

完善;公文處理;對策

一、規(guī)范地方黨委在決策體制內(nèi)的職責(zé)

行政公文的所有處理程序與中國行政體制是分不開的,后者對前者擁用絕對的支配和影響。因此,我們絕不能僅從行政公文制發(fā)的角度去研究其自身存在的問題,而應(yīng)該全方位、多角度去剖析隱藏在后面的深刻原因。而行政體制與政治體制又是分不開的,后者對前者亦擁有絕對的主導(dǎo)和影響。故從這個邏輯關(guān)系來講,黨政關(guān)系對行政公文的草擬、審核、制發(fā)、實施、評估、修正都有絕對的主導(dǎo)力。所以,我們不得不從根源上去追尋黨政關(guān)系如何規(guī)范化,以進一步實現(xiàn)行政公文處理的規(guī)范性和制度化。筆者認為,無論是哪一種政治制度,或者是行政體制,都離不開科學(xué)的、有效的、穩(wěn)定的制度建設(shè)。穩(wěn)定制度的優(yōu)越性在于,人們已使自己的優(yōu)點最佳地適用于老的制度,并養(yǎng)成了近乎本能的遵守它們的習(xí)慣,因此,制度的穩(wěn)定性減少了制度的執(zhí)行成本,提高了制度可信賴性,并因此促進著人際交往[1]。從規(guī)范行政公文制發(fā)的角度,我們首先必須規(guī)范政府的行政行為,并最終規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)行為。但這些規(guī)范不能自己生成,而是需要有不斷的制度補給。如何規(guī)范黨委在行政決策體制的職責(zé)也就是本文討論的重要問題之一。許多學(xué)者和專家對于規(guī)范黨政關(guān)系,規(guī)范黨委系統(tǒng)在政府中的權(quán)力運用作了許多探討。如中共中央黨校張知名教授認為改善黨政關(guān)系,必須進一步強化黨的執(zhí)政意識、理順黨和公共權(quán)力的關(guān)系,完善“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的政治格局,把改進領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式落實到制度上,加大黨內(nèi)民主制度建設(shè)的力度[2]。再如林尚立認為必須從三個大的方面去解決黨政關(guān)系,即:加強黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)、健全國家制度、推進依法治國[3]。南開大學(xué)朱光磊、周振超也提出了思路,即:要更好地發(fā)揮人大的作用、盡可能采取現(xiàn)代社會政治權(quán)力結(jié)構(gòu)組織的一般性做法、黨政關(guān)系規(guī)范化的重要途徑之一是法制化、以加強黨內(nèi)民主推動黨政關(guān)系規(guī)范化等[4]。而李得龍更是從各位學(xué)者所提出的規(guī)范黨政關(guān)系的思路中,分析出了自己的想法,他認為研究黨政關(guān)系必須注意這六個方面,即:黨政分開不僅僅是黨政分工;黨政職能的劃分不等于實現(xiàn)了黨政分開;黨政關(guān)系不僅僅是黨與政府的關(guān)系,還包括黨與人大的關(guān)系;黨政分開不是單純的黨政分權(quán);黨政一把手之間的不同意見分歧不等于黨政不合;黨政分開也有賴于政企分開[5]。

本文從黨委系統(tǒng)對政府制發(fā)行政公文影響的角度,分析黨委在行政決策體制中的作用問題。本文的思路如下:

(一)明晰黨委職責(zé)和政府職責(zé)

政府職能的外在表現(xiàn)形式必然是行政公文。政府的對外各項行政職能必須通過行政公文中的命令、意見、決定、通知等去落實、實施。而規(guī)范黨委系統(tǒng)和政府的各項職能,便有可能從源頭上減少黨對行政公文的干預(yù)問題?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》(以下簡稱《黨章》)對不同級別的黨組織的職責(zé)作了較為明確的規(guī)定?！饵h章》第20條規(guī)定黨的全國代表會議的職權(quán)是:討論和決定重大問題;調(diào)整和增選中央委員會、中央紀(jì)律檢查委員會的部分成員。調(diào)整和增選中央委員及候補中央委員的數(shù)額,不得超過黨的全國代表大會選出的中央委員及候補中央委員各自總數(shù)的五分之一。第25條規(guī)定黨的地方各級代表大會的職權(quán)是:聽取和審查同級委員會的報告;聽取和審查同級紀(jì)律檢查委員會的報告;討論本地區(qū)范圍內(nèi)的重大問題并作出決議;選舉同級黨的委員會,選舉同級黨的紀(jì)律檢查委員會。第32條規(guī)定街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織,領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作,支持和保證行政組織、經(jīng)濟組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)。實行行政領(lǐng)導(dǎo)人負責(zé)制的事業(yè)單位中黨的基層組織,發(fā)揮政治核心作用。實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)人負責(zé)制的事業(yè)單位中黨的基層組織,對重大問題進行討論和作出決定,同時保證行政領(lǐng)導(dǎo)人充分行使自己的職權(quán)。第64條規(guī)定在中央和地方國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中,可以成立黨組。黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨組的任務(wù),主要是負責(zé)貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策;討論和決定本單位的重大問題;做好干部管理工作;團結(jié)黨外干部和群眾,完成黨和國家交給的任務(wù);指導(dǎo)機關(guān)和直屬單位黨組織的工作。同時,《黨章》還規(guī)定了黨組織同行政組織的關(guān)系,如第32條規(guī)定各級黨和國家機關(guān)中黨的基層組織,協(xié)助行政負責(zé)人完成任務(wù),改進工作,對包括行政負責(zé)人在內(nèi)的每個黨員進行監(jiān)督,不領(lǐng)導(dǎo)本單位的業(yè)務(wù)工作。從《黨章》的這些規(guī)定來看,我們可以得出兩點:一是黨組織對政府組織擁有絕對的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),政府是在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下實施行政管理活動的。第二,黨組織領(lǐng)導(dǎo)的方式是對重大問題進行決議,同時,保證行政組織充分行使權(quán)力。意即重大問題決策,具體問題政府實施。但是,在復(fù)雜的行政活動和政府管理行為中,并非都能如同《黨章》所說,黨委有時過度地干預(yù)行政行為,或者這樣的規(guī)定難以真正的實施。本文認為,為了規(guī)范行政公文的制發(fā),黨委和政府的職責(zé)可否這樣劃分:

第一,黨委是領(lǐng)導(dǎo)核心,對地方的發(fā)展負全責(zé)。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式應(yīng)嚴格執(zhí)行《黨章》的規(guī)定,即黨實施政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。黨委在對社會的管理職能中所負責(zé)的“討論本地區(qū)范圍內(nèi)的重大問題并作出決議”,應(yīng)當(dāng)負責(zé)到底,切實地作出有利于地方發(fā)展的大方針、大政策,把握好地方發(fā)展的方向,維護地區(qū)的穩(wěn)定和社會的和諧。

第二,政府的職能。目前地方政府履行其職能過程中存在兩大問題,首先是職能混亂,突出表現(xiàn)為政府與市場、政府與社會職責(zé)關(guān)系上的混亂。其次是作用失當(dāng),集中表現(xiàn)為人們常說的“三位”問題,即政府行政中越位、錯位和缺位現(xiàn)象[6]。中國人民大學(xué)張成福教授認為在市場經(jīng)濟體制下,政府的基本職能是提供經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)、組織各種各樣公共物品和服務(wù)的供給、共有資源和自然資源的保護、社會沖突的調(diào)整和解決、保護并維持市場競爭、收入和財產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)、宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定[7]。本文贊同張教授的觀點,認為政府在現(xiàn)有最大功能就是以“全心全意為人民服務(wù)”為原則,以貫徹黨委的決議為基礎(chǔ),執(zhí)行法律賦予的各項行政權(quán)力和職能。

(二)黨委可以“發(fā)號”但要慎重“施令”

關(guān)于規(guī)范黨政關(guān)系,防止黨委直接干預(yù)政府行政并制發(fā)公文,鄧小平同志早在1986年就明確提出“今后凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作,都由國務(wù)院和地方政府討論、決定和發(fā)布文件,不再由黨中央和地方黨委發(fā)指示、作決定?！??！案骷夵h組織應(yīng)該把大量日常行政工作、業(yè)務(wù)工作,盡可能交給政府、業(yè)務(wù)部門承擔(dān)[8]。這也就是說,黨委如果發(fā)文,必須是關(guān)于所轄地區(qū)的重大事項和重大問題,具體的業(yè)務(wù)工作應(yīng)該由政府及其職能部門承擔(dān)。如果以黨的名義和身份居高臨下地直接向國家政權(quán)機關(guān)、社會經(jīng)濟組織和廣大群眾發(fā)號施令,這樣的作法實在不妥[9]。《中國共產(chǎn)黨機關(guān)公文處理條例》第12條規(guī)定:“黨委各部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)可以向下級黨委的相關(guān)部門行文。黨委辦公廳(室)根據(jù)黨委授權(quán),可以向下級黨委行文;黨委的其他部門,不得對下級黨委發(fā)布指示性公文。部門之間對有關(guān)問題未經(jīng)協(xié)商一致,不得各自向下行文。同級黨的機關(guān)、黨的機關(guān)與其他同級機關(guān)之間必要時可以聯(lián)合行文。”這就明確規(guī)定了,黨委及其職能部門不能對同級的政府機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、司法機關(guān)等組織進行工作業(yè)務(wù)指示或者要求強制執(zhí)行黨委的意圖。如果是因為關(guān)乎地方發(fā)展的重大問題,才有必要進行聯(lián)合行文去處理社會事務(wù)。

(三)加強黨內(nèi)問責(zé)

在地方公共政策決策體制中,地方黨委擁有最高的決策權(quán),而地方黨委的負責(zé)人——書記,則應(yīng)當(dāng)比行政首長負更多的責(zé)任,因為要權(quán)責(zé)一致。在目前的干部問責(zé)制度中,對于行政首長問責(zé)的較多,已經(jīng)形成了一種慣例或者準(zhǔn)制度,在很大程度上提高了政府高效、廉潔的建設(shè)。但是,對于黨委首長的問責(zé)在近來才開始。2009年7月12日,新華社授權(quán)發(fā)布《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》),我們可以看到,問責(zé)開始不僅僅是政府干部問責(zé),還有黨委干部問責(zé)。《規(guī)定》第5條規(guī)定了問責(zé)范圍,其中因為決策嚴重失誤,造成重大損失或者惡劣影響的;因工作失職,致使本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)或者本單位發(fā)生特別重大事故、事件、案件,或者在較短時間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件,造成重大損失或者惡劣影響的;對群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng),導(dǎo)致事態(tài)惡化,造成惡劣影響的;其他給國家利益、人民生命財產(chǎn)、公共財產(chǎn)造成重大損失或者惡劣影響等失職行為的,這些較為詳細的規(guī)定,必然會促進黨委決策的規(guī)范化和民主化,從而從源頭上減少問題行政公文的發(fā)生,極大的維護黨的權(quán)威和政府的誠信。

二、著力加強對行政“一把手”的權(quán)力監(jiān)督

關(guān)于如何對行政“一把手”進行權(quán)力監(jiān)督,諸多學(xué)者都給出了自己的設(shè)想和思考。尤其是黃百煉教授在《“一把手”的權(quán)力與權(quán)力制約監(jiān)督》一書中,對如何對“一把手”進行權(quán)力監(jiān)督,提出了全面、詳細、可操作性較強的制度建設(shè)建議,他認為要健全“一把手”’的選拔任用機制、決策機制、建立規(guī)范合理的“一把手”權(quán)力配置制度、健全“一把手”權(quán)力運用的控制制度、確立重大決策的民主議事范圍、程序和表決制度、健全對“一把手”任用的差額選舉和招競聘制度、健全對“一把手”任用的定期評估考核制度、健全重大決策的咨詢、聽證和爭議擱置制度、建立重大決策的公開詢問和質(zhì)詢制度、健全決策失誤的問責(zé)制度、建立預(yù)防“一把手“蛻化變質(zhì)的警示機制、建立不斷搏高“一把手“思想業(yè)務(wù)意識學(xué)習(xí)教育機制等等[10]。本文從維護行政公文權(quán)威的角度,提出自己的設(shè)想和建議。

(一)涉及重大問題的公文在草擬前需會議集體討論通過

《國家行政機關(guān)公文處理辦法》第28條規(guī)定:“以本機關(guān)名義制發(fā)的上行文,由主要負責(zé)人或者主持工作的負責(zé)人簽發(fā);以本機關(guān)名義制發(fā)的下行文或平行文,由主要負責(zé)人或者主要負責(zé)人授權(quán)的其他負責(zé)人簽發(fā)。”這就意味著,不管是上行文或是下行文、平行文,都必須由政府或其職能部門的負責(zé)人簽發(fā)。因此,行政“一把手”簽發(fā)在整個行政公文處理過程中占據(jù)著關(guān)鍵地位。本文認為,為了避免問題行政公文的產(chǎn)生,就必須在簽發(fā)這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。如果行政公文涉及對外重要的行政管理事務(wù),則必須嚴格按照《中華人民共和國國務(wù)院組織法》和《中華人民共和國地方組織法》的規(guī)定辦事。前者第4條規(guī)定國務(wù)院工作中的重大問題,必須經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議或者國務(wù)院全體會議討論決定。后者第63條規(guī)定縣級以上的地方各級人民政府工作中的重大問題,須經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議討論決定。所以,常務(wù)會議和政府全體會議必須在行政公文簽發(fā)前,就行政首長提出的各項提議、行政措施進行審議并表決通過。

(二)涉及重大問題的公文在校核中嚴格審查

凡涉及重要問題的行政公文,辦公廳(室)和政府中的法制辦,必須嚴格進行審查。除了公文格式、行文規(guī)則、發(fā)文必要性等硬性規(guī)定外,還必須重點審查行政公文本身的合法性、合理性,以及行政措施是否得當(dāng)?shù)鹊葐栴}。

(三)涉及重大問題的公文制發(fā)后及時公開

對凡涉及重要問題的行政公文,在制發(fā)后需在第一時間內(nèi)經(jīng)過多種途徑進行徹底公開,這些途徑中需特別注意電子公文的發(fā)布。這有助于政府外部各類力量對行政“一把手”的監(jiān)督。

三、依法約束行政力量擴張

可以說,行政公文是政府行政擴張的外在具體形式之一。政府利用對外、對下發(fā)文,利用行政權(quán)力主導(dǎo)市場自身的競爭環(huán)境。這樣,不僅造成了政府行政效能的低下,而且損害了政府公平、公正的形象,違背了“全心全意為人民服務(wù)”宗旨。本文首先是從規(guī)范行政公文中的行政力量擴張開始,提出約束其發(fā)展的思路。

(一)發(fā)文程序嚴格依照《國家行政機關(guān)公文處理辦法》進行實施

首先,必須嚴格執(zhí)行行文規(guī)則。禁止上一級政府職能部門向下一級政府政府主動行文,布置工作、分配任務(wù),除了可發(fā)布用于商洽、咨詢的函之外;屬于部門職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù),應(yīng)當(dāng)由部門自行行文或聯(lián)合行文,政府首長或者其他部門負責(zé)人不能強行干預(yù)職能部門的正常發(fā)文。其次,必須嚴格遵循發(fā)文處理原則。應(yīng)當(dāng)遵照草擬、審核、簽發(fā)、復(fù)核、繕印、用印、登記、分發(fā)等的發(fā)文程序,既不能在草擬后不經(jīng)法制部門和辦公廳(室)審核后直接發(fā)布,也不能不經(jīng)部門負責(zé)人或行政首長簽發(fā)后直接發(fā)布。法制部門和辦公廳(室)在審核與復(fù)核時,應(yīng)當(dāng)切實履行職責(zé),找出問題,為領(lǐng)導(dǎo)出謀劃策,防止問題行政公文對外發(fā)布。這樣有利于從內(nèi)容上防止政府利用行政公文對外發(fā)布具有行政侵權(quán)的公文。

(二)行政行為嚴格遵照《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《許可法》)進行實施

行政許可目前已經(jīng)是腐敗和行政擴權(quán)的重災(zāi)區(qū),它的設(shè)定和撤銷都必須以人民的公共利益為出發(fā)點,不能以某個部門甚至某個利益集團為出發(fā)點?！对S可法》第11條明確規(guī)定設(shè)定行政許可,應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律,有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性,維護公共利益和社會秩序,促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。第5條規(guī)定設(shè)定和實施行政許可,應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則。有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布;未經(jīng)公布的,不得作為實施行政許可的依據(jù)。行政許可的實施和結(jié)果,除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的外,應(yīng)當(dāng)公開。同時,設(shè)置行政許可還必須自覺接受來自社會的監(jiān)督,《許可法》第61條規(guī)定行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督制度,通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關(guān)材料,履行監(jiān)督責(zé)任。

(三)行政行為必須嚴格按照行政程序法進行實施

目前,我國已經(jīng)制定了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等行政程序方面法律,這些法律規(guī)定已經(jīng)在很大程度上規(guī)范了政府的行政行為,但是目前我國“還沒有制定法典形式的行政程序法”[11]。制定行政程序法的意義不僅在于給政府工作人員提供行政的期限、范圍、程序,更在于使政府更好的貫徹“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨,并用以充分保證公民的憲法權(quán)利,減少行政擴權(quán),保障市場的公平、平等競爭的環(huán)境。

四、健全公文審查制度

根據(jù)《國家行政機關(guān)公文處理辦法》(以下簡稱《辦法》)第24條規(guī)定,政府行政公文發(fā)文辦理包括草擬、審核、簽發(fā)、復(fù)核、繕印、用印、登記、分發(fā)等程序。其中,審核與復(fù)核即為本文所言的審查?！掇k法》第27條規(guī)定公文送負責(zé)人簽發(fā)前,應(yīng)當(dāng)由辦公廳(室)進行審核。審核的重點是:是否確需行文,行文方式是否妥當(dāng),是否符合行文規(guī)則和擬制公文的有關(guān)要求,公文格式是否符合本辦法的規(guī)定等。第29條規(guī)定公文正式印制前,文秘部門應(yīng)當(dāng)進行復(fù)核,重點是:審批、簽發(fā)手續(xù)是否完備,附件材料是否齊全,格式是否統(tǒng)一、規(guī)范等。經(jīng)復(fù)核需要對文稿進行實質(zhì)性修改的,應(yīng)按程序復(fù)審。

(一)擴充公文審查內(nèi)容

在審核中除了應(yīng)該審查是否確需行文,行文方式是否妥當(dāng),是否符合行文規(guī)則和擬制公文的有關(guān)要求,公文格式是否符合本辦法的規(guī)定等外,還應(yīng)該增加法律檢查,檢查內(nèi)容包括是否超越發(fā)文機關(guān)的法定職權(quán);是否與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和國家的方針、政策相抵觸;是否與其他政策性文件相協(xié)調(diào),具有政策或者行政行為的延續(xù)性等法律檢查。這樣能徹底從基本的公文方面貫徹依法行政的治國方針。

(二)建立法制部門與辦公廳(室)聯(lián)合審查工作機制

在地方政府中,辦公廳(室)的職能作用繁多,且其秘書科工作人法律素質(zhì)難免參差不齊,因此有必要建立政府中的法制部門與辦公廳(室)對行政公文進行聯(lián)合審查的工作機制。先由辦公廳(室)對行政公文進行是否確需行文,行文方式是否妥當(dāng),是否符合行文規(guī)則和擬制公文的有關(guān)要求,公文格式是否符合本辦法的規(guī)定,審批、簽發(fā)手續(xù)是否完備,附件材料是否齊全,格式是否統(tǒng)一、規(guī)范等常規(guī)性審查,再由法制部門進行法律檢查。由文秘部門負責(zé)人和法制部門負責(zé)人簽名后,再交行政首長簽發(fā)。

(三)需明確規(guī)定公文不能發(fā)文的范圍

行政公文應(yīng)當(dāng)禁止政府及其職能部門利用其手中權(quán)力發(fā)布以下內(nèi)容。

第一,禁止行政公文發(fā)布行政許可事項。根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)第2條規(guī)定行政許可是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請,經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。關(guān)于行政許可的設(shè)定、實施機關(guān)、實施程序、申請與受理、審查與決定、期限、聽證、變更與延續(xù)、特別規(guī)定、行政許可的費用、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等問題,《行政許可法》已經(jīng)有詳細而明確的規(guī)定。因此,行政公文不可擅自發(fā)行政許可文件。如確有必要行文,必須經(jīng)同級人大常委會審議同意后才能發(fā)文。

第二,禁止行政公文發(fā)布行政處罰事項。行政處罰是政府機關(guān)一項重要的行政管理職能,它對維護公共利益和社會秩序,保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益有著重要意義?！吨腥A人民共和國行政處罰法》中已對行政處罰的種類和設(shè)定、實施機關(guān)、管轄和適用、行政處罰的決定、簡易程序、聽證程序、執(zhí)行、法律責(zé)任等問題規(guī)定的十分清楚,利用行政公文實施罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照等是極不嚴肅的行政行為。這類情況應(yīng)按市場經(jīng)濟規(guī)則辦理。

第三,禁止行政公文發(fā)布行政強制措施。《中華人民共和國行政強制法(草案)》中規(guī)定,行政強制是指行政強制措施和行政強制執(zhí)行,行政強制措施是指行政機關(guān)在實施行政管理的過程中,依法對公民人身自由進行暫時性限制,或者對公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)實施暫時性控制的措施。行政強制執(zhí)行是指行政機關(guān)或者由行政機關(guān)申請人民法院,對不履行發(fā)生法律效力的行政決定的公民、法人或者其組織,依法強制其履行義務(wù)的行為。利用行政公文擅自設(shè)定行政強制,肆意對公民的財產(chǎn)進行查封、扣留、凍結(jié)都是不被允許的。

第四,禁止行政公文發(fā)布行政收費事項。行政收費,是指國家行政機關(guān)或者依法履行行政職能的其他組織,為滿足特別的行政支出,向與特別支出存在特定關(guān)系的行政相對人收取貨幣的行為。行政收費散見于相關(guān)行政法律法規(guī)中,是一項依法行政行為中的一種。因此,利用行政公文擅自增加行政收費項目是典型的違法行為和行政越權(quán)行為。如《湖北公安縣‘罰款經(jīng)濟’好繁榮》中,就是利用行政公文擅自設(shè)定罰款事項。

五、建立公文評估制度

筆者從地方各級人民政府門戶網(wǎng)站上搜索了相關(guān)公文評估的公文,沒有發(fā)現(xiàn)一個政府建立了公文評估制度。只有部分省份建立公文處理考核制度或者公文質(zhì)量考核辦法,但是,這都不是筆者所言的公文評估制度。

(一)建立完整的公文評估標(biāo)準(zhǔn)

不僅要將《國家行政機關(guān)公文處理辦法》中的公文格式、行文規(guī)則、發(fā)文辦理、收文辦理、公文歸檔、公文管理等內(nèi)容作為評估的標(biāo)準(zhǔn),還應(yīng)當(dāng)將行政公文的合乎法律規(guī)范、執(zhí)行效果、執(zhí)行后果等情況進行全面評估。對于后者,我國還沒有建立起相關(guān)的評估模式,在這里,我們參考了瑞典政策學(xué)家韋唐(Evert Vedung)所概括的模式理論,以完善我們行政公文評估的路徑。

1.效果模式對行政公文的效果評估可分為事前預(yù)測效果評估、執(zhí)行中效果評估以及執(zhí)行后效果評估三部分,主要是從目標(biāo)效果和附帶效果兩個模式著手。[12]

目標(biāo)效果模式從效果模式出發(fā),首先要關(guān)注的是目標(biāo)。目標(biāo)便是評估的邏輯起點。行政公文的制定和執(zhí)行目標(biāo)要明確,也就是結(jié)果和政策目標(biāo)是否能達成一致。行政公文的目標(biāo)一定要可以在行文中完成明確的意思表達,要讓閱讀者不會心生兩層意思。并且,要確定政策執(zhí)行的結(jié)果是否是公文的預(yù)期效果。為達到預(yù)期效果,應(yīng)按以下三個步驟進行:首先明確公文制定的目標(biāo)及內(nèi)涵,按照重要程度進行排序,并且盡量確定一些可以量化的評估標(biāo)準(zhǔn)。其次,測定公文制定目標(biāo)的可實現(xiàn)幾率。再次,預(yù)計行政公文對政策目標(biāo)的實現(xiàn)是會起到促進作用還是阻礙作用。

附帶效果模式在目標(biāo)達成模式下進行行政公文的預(yù)測評估,一般情況下,預(yù)測者對行政公文的執(zhí)行過程始終是放置在假定完美的環(huán)境條件下進行,執(zhí)行效果和達成效果都是在一種假定的最優(yōu)狀態(tài)。即使可以有預(yù)見性的放入干擾因素,實際情況下的不確定因素必然導(dǎo)致公文執(zhí)行過程中出現(xiàn)與預(yù)測不符的偏差。而在政治活動中作為預(yù)期的副產(chǎn)品的產(chǎn)生是不可避免的。因此要充分考慮到附帶效果的存在。

基于附帶效果可能對行政公文執(zhí)行起到推動或是阻礙作用,附帶效果可以是好的也可以是不好的。同時,附帶效果既可以是預(yù)期的,但也可能是非預(yù)期的。盡管如此,可以肯定的是,對行政公文附帶效果的評估是綜合評價政策執(zhí)行的關(guān)鍵因素。

2.經(jīng)濟模式在現(xiàn)代政策分析理論中,經(jīng)濟學(xué)理論知識被更多的運用進來,隨之而來的是行政公文評估中不可忽視的成本問題。所有的效果評估模式的共同缺點是忽視成本,而關(guān)注成本恰恰是經(jīng)濟模式的典型特征。

行政公文的成本,分為三部分:行政公文的制定成本、執(zhí)行成本和評估成本。行政公文的制定需要前期的準(zhǔn)備工作:項目確定、社會調(diào)查、模型分析、效果論證。這些“實驗”過程需要較長的周期。而行政公文的執(zhí)行同樣是一個浩大的工程,公文執(zhí)行結(jié)果的評估相應(yīng)的也會產(chǎn)生成本。如何在這些過程中防止尋租、腐敗、資源浪費、設(shè)計不合理、操作不當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象的出現(xiàn),從而有效節(jié)約政府行政公文成本呢?勢必需要把對行政公文評估的監(jiān)督職業(yè)能納入相應(yīng)部門的職能范圍內(nèi)。

3.職業(yè)化模式

職業(yè)化模式指根據(jù)從業(yè)人員執(zhí)行政策的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和普適價值準(zhǔn)則來評估其人員的執(zhí)行情況:主要是同行專家評議。運用這種方法,我們需要成立一個專門的委員會,針對特定的社會領(lǐng)域,邀請這方面的專家進行有針對性的系統(tǒng)評估。而這個系統(tǒng)評估必須堅持實事求是原則,避免“走過場”、“說好話”等不客觀的情況出現(xiàn)。一旦步入形式主義的泥潭,評估將形成惡性循環(huán),不僅使行政公文無法得到客觀評估,而且將使政策得不到完全落實,或者政策落實情況得不到及時反饋。

(二)建立單獨的公文評估機構(gòu)

政府在建立行政公文評估制度過程中,要化被動為主動。要有專門的評估機構(gòu),統(tǒng)一公文的評估,專人負責(zé),將行政公文整合在政府系統(tǒng)內(nèi)部完成,這樣有利于促進提高公文的質(zhì)量、增強公文的合法性合理性、提高行政公文的公信力。本文建議在縣以上人民政府內(nèi)部設(shè)立行政公文評估監(jiān)督科,其任務(wù)職責(zé)是負責(zé)平時和年終對各單位行政公文的評估與考核,接受群眾對行政公文的質(zhì)疑和咨詢,為領(lǐng)導(dǎo)提供變更、撤銷、修改行政公文的建議和措施。其性質(zhì)為政府職能部門。

六、建立公文制發(fā)問責(zé)制度

目前,對于行政公文的問責(zé)制度,部分省市已有嘗試。但是,各級地方政府均沒有建立起完整的問責(zé)制度,他們將制發(fā)公文出現(xiàn)的錯誤歸入行政過錯中進行處理。如《四川省行政機關(guān)工作人員行政過錯責(zé)任追究試行辦法》第6條規(guī)定制定和發(fā)布規(guī)章、規(guī)范性文件、決定和命令、計劃和規(guī)劃等,有下列情形之一的,應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)責(zé)任者的行政過錯責(zé)任:超越權(quán)限制定和發(fā)布的;違反規(guī)定程序制定和發(fā)布的;損害國家利益、公共利益或者行政管理相對人合法權(quán)益的;在規(guī)范性文件中設(shè)定行政審批、行政許可、行政處罰、行政強制措施的;規(guī)范性文件未按有關(guān)規(guī)定備案的;其他違反規(guī)定制定和發(fā)布行政文件的。并在第15條中確定了處罰措施行政過錯責(zé)任追究的種類:責(zé)令作出檢查、通報批評、限期調(diào)離工作崗位、責(zé)令辭職、辭退、解聘。行政過錯行為構(gòu)成違紀(jì)的,依法給予行政處分或者紀(jì)律處分;涉嫌犯罪的,移交司法機關(guān)依法處理。這部四川的地方性法規(guī)最突出的特點在于:公務(wù)人員可以對上級的錯誤決定說不,并不用追究行政責(zé)任。即在執(zhí)行公務(wù)時,對上級錯誤的決定或者命令提出改正或者撤銷意見后,上級不改變該決定或者命令,或者要求立即執(zhí)行的,執(zhí)行的后果由上級負責(zé),執(zhí)行公務(wù)的人員不承擔(dān)責(zé)任。但是執(zhí)行違法的決定或者命令的應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,不追究具體行政行為人的行政過錯責(zé)任。但是,這部法規(guī)也有不足之處,因為不明確“規(guī)范性文件、決定和命令、計劃和規(guī)劃”中是否包含行政公文中其他的如通報、公告、通知等常用性的文種。

為此,本文建議從以下方面加強行政公文制發(fā)問責(zé)制的建設(shè)。

(一)規(guī)范公文制發(fā)問責(zé)的內(nèi)容

首先,政府的所有發(fā)文均為問責(zé)范圍。意即無論是對外的行政管理,還是內(nèi)部的行政事務(wù);無論是違法行政公文行文原則、行文關(guān)系或是其他格式規(guī)范性問題,還是行政越權(quán)、行政收費等行政違法問題,均須進行問責(zé)。

其次,所有文種均是問責(zé)文種。不管是嚴肅性、級別性較高的公告、決定、通報,還是一般性事務(wù)的通知、通告、會議紀(jì)要等,均屬于行政問責(zé)的文種。

(二)規(guī)范問責(zé)程序

應(yīng)建立科學(xué)有效的行政公文問責(zé)程序,秉著維護公共利益,全心全意為人民服務(wù)的宗旨,切實進行制度設(shè)計。對于公文制發(fā)的背景、公文制發(fā)的程序、公文制發(fā)問題的后果衡量標(biāo)準(zhǔn)、處理辦法都應(yīng)有完整的規(guī)范和制度。

(三)確定公文制發(fā)問責(zé)的處罰制度

對于違反行政公文問責(zé)制度的,應(yīng)該對公文的起草者、審查者、發(fā)布機關(guān),由于過失或者故意地利用公文濫用職權(quán)、損害群眾利益、違背國家法律法規(guī)政策,以致影響行政秩序和行政效率,給行政機關(guān)造成不良影響和后果的行為進行問責(zé)。對這類行為的實施者的責(zé)任進行分類處理,如主要負責(zé)人和直接責(zé)任人;領(lǐng)導(dǎo)或者一般公務(wù)員。對處罰的方式應(yīng)該明確規(guī)定,如通報、責(zé)令改正、行政紀(jì)律處罰、經(jīng)濟處罰、黨紀(jì)處罰,情節(jié)嚴重應(yīng)當(dāng)移交司法機關(guān)處理。對相關(guān)的賠償責(zé)任應(yīng)該分清,是國家賠償還是實施者自己賠償。本文強調(diào)國家承擔(dān)責(zé)任的同時,甚至在賦予公務(wù)員法律責(zé)任豁免權(quán)的同時,不意味著對于違法文件造成的損害可以忽視公務(wù)員的個人責(zé)任,甚至只需由國家承擔(dān)責(zé)任[13]。

其實,對公文處理中的問責(zé)已有先例,據(jù)《重慶晨報》2008年9月18日報道,四川省巴中市辦公室發(fā)文,將中秋節(jié)放假通知寫成端午節(jié)放假通知,因為這個錯誤,巴中市政府辦公室主任被停職反省,市政府辦公室綜合科科長王怡丹、副科長王平、何源被免職處分。據(jù)新華社2004年11月5日報道,海南省陵水黎族自治縣法院民庭一名承辦法官在一份民事判決中,將案件受理費“1130元”寫成“1730元”,把“1”錯寫成“7”;執(zhí)行庭一法官在一份民事裁定書中,將申請執(zhí)行人的姓“宋”字錯寫成了“宗”字。法院黨組作出了責(zé)令兩名法官書面檢討、在全院范圍內(nèi)通報批評、以黨組名義寫致歉信、帶兩法官上門道歉等處理意見,年終還將對兩法官實行物質(zhì)處罰。因此,在公文處理環(huán)節(jié)中應(yīng)該有問責(zé)制度,將公文的起草、審查、發(fā)布等各個環(huán)節(jié)落實到人,明確是非責(zé)任。

七、建立公文知識培訓(xùn)制度

公文作為政府實施社會公共管理的重要工具,是每位政府工作人員必須掌握的職業(yè)技能。但是,目前我國還沒有建立起完整意義上的公文培訓(xùn)制度。培訓(xùn)的對象集中在辦公室文秘文員,忽略了政府中其他職能部門的負責(zé)人;培訓(xùn)周期往往沒有計劃安排,隨機性較強;培訓(xùn)內(nèi)容往往重理論知識而輕實踐知識;培訓(xùn)方式單一,往往采取專家或者辦公室主任進行講座式授課,效果參差不齊。因此,本文建立從以下幾個方面著手建立公文知識培訓(xùn)制度。

第一,充分重視建立公文培訓(xùn)制度的重要性。建立培訓(xùn)制度的目的不僅在于使每位政府工作人員,即不管是領(lǐng)導(dǎo)人員還是辦事人員,不管是對外職能部門,還是內(nèi)部事務(wù)部門,不管是秘書部門還是一般部門都掌握行政公文知識,如公文種類及其用法、適用范圍。而且要使其明白公文是政府的形象和權(quán)力的象征,是一項行政行為。

第二,擴大培訓(xùn)范圍。即將原來的培訓(xùn)對象僅僅局限于辦公室文秘人員,擴大到每一位政府工作人員。因為,在實際發(fā)文過程中,政府的每一份文件并不都是辦公室文秘人員起草,而有可能是職能部門自己起草、審議,甚至是幾個職能部門聯(lián)合行文。這就要求每位政府工作人員懂得行政公文的行文規(guī)則、格式規(guī)范等等。

第三,充實培訓(xùn)內(nèi)容。即將原來的培訓(xùn)內(nèi)容僅僅圍繞公文自身來培訓(xùn),擴充到與之相關(guān)的法律知識、管理知識、經(jīng)濟知識、時事政策知識等相關(guān)的知識,從整體上提高公文的質(zhì)量。不僅要培訓(xùn)紙質(zhì)公文處理知識,還要適應(yīng)時代要求,積極培訓(xùn)電子公文及電子檔案的處理等內(nèi)容。

第四,改變培訓(xùn)周期。即將原來的隨機性的培訓(xùn)周期,改為常態(tài)性、固定性、制度性的培訓(xùn)周期。將原來的培訓(xùn)一兩天改為一個星期左右,有條件的地區(qū)甚至可以進行更全面的學(xué)習(xí)。

第五,改變培訓(xùn)方式。培訓(xùn)的方式應(yīng)該多種多樣,不僅僅是講座式的培訓(xùn),還可以進行實地調(diào)查研究、各單位互相進行公文評議、主題論文交流等形式進行培訓(xùn)。

第六,將公文培訓(xùn)編入考核標(biāo)準(zhǔn)體系。應(yīng)當(dāng)對是否進行過行公文培訓(xùn)作為考核晉升的重要標(biāo)準(zhǔn),將其與日?？己伺c年終考核結(jié)合起來考核。

八、建全社會輿論和新聞媒體監(jiān)督制度

政府的活動和公共信息應(yīng)及時向社會公開,這不僅有利于解決政府與公民信息不對稱的矛盾,也有利于提高社會輿論和新聞媒體監(jiān)督的力度和深度。只有在這樣的制度環(huán)境中,公文的質(zhì)量才有保證,公文的執(zhí)行才有保障,公眾對公文的認同度才有提升。有力度的社會輿論和新聞媒體的監(jiān)督,不僅是人民當(dāng)家作主的社會主義民主政治發(fā)展的必然要求,也是當(dāng)今世界政治文明現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。實踐證明,有效、及時的社會監(jiān)督和媒體監(jiān)督是能夠促進公文處理的規(guī)范化、科學(xué)化和制度化的。近年來媒體報道的“問題公文”、“搞笑公文”以及本文所舉的案例,在媒體曝光之后均得到相關(guān)部門的重視、改進和改正。因此,政府各部門應(yīng)更加重視社會輿論監(jiān)督和媒體監(jiān)督,以促進公文處理的規(guī)范化、科學(xué)化和制度化。

及時在互聯(lián)網(wǎng)上公布政府公文。雖然我們現(xiàn)在可以在各級政府的門戶網(wǎng)站上可以看到一些公文,但同時我們發(fā)現(xiàn)這些文件的公布日期同形成日期相差甚遠,有的甚至相差一個月之多。因此,要及時公布政府公文,接受社會的監(jiān)督。

政府及其職能部門還應(yīng)該安排專門時間,主動接受社會和媒體的監(jiān)督,改變過去政府被動監(jiān)督的局面。這樣就可以提高政府信息公開的主動性,更有利于保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息,提高政府工作的透明度,促進依法行政,充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用,更有利于提升政府形象,提高政府效能。

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H05

A

1004-941(2012)04-0130-07

2012-07-10

2011年湖北省社會科學(xué)基金立項項目“公文處理研究”成果(項目編號:2011LZ051)。

洪威雷(1951-),男,湖北黃陂人,教授,國際應(yīng)用寫作學(xué)會常務(wù)副會長,主要研究方向為管理學(xué)。

責(zé)任編輯:毛正天