劉雪豐

(湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士)

關(guān)于構(gòu)建我國公務(wù)員倫理法的幾個問題*

劉雪豐

(湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士)

在一個有幾千年德治傳統(tǒng)的國家，在“以德治國”和“依法治國”一同作為治理理念被提出的背景中，探討構(gòu)建中國特色公務(wù)員倫理法的基本架構(gòu)，是一個緊迫的任務(wù)。

一、我國構(gòu)建公務(wù)員倫理法的必要性

公務(wù)員倫理法雖然在形式上是主觀的，然而其反映的內(nèi)容卻是來自客觀物質(zhì)世界，是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的。人們在一定的社會經(jīng)濟關(guān)系、政治關(guān)系中自然形成的行為規(guī)則受當時的社會環(huán)境所支配。公務(wù)員倫理法是主觀與客觀的統(tǒng)一，主觀認識與客觀環(huán)境條件密不可分，這既可以避免公務(wù)員倫理法在符合主觀意識的基礎(chǔ)上符合物質(zhì)世界的客觀性，又可以避免在符合客觀物質(zhì)世界上不失能動性。

公務(wù)員道德規(guī)范為什么需要升格為公務(wù)員倫理法，有其內(nèi)在的要求。

道德規(guī)范是根據(jù)人們的普遍需求，而逐步慢慢形成的一種具有普遍約束力的行為規(guī)范。道德規(guī)范的力量只能靠廣大群眾發(fā)揮輿論的力量來實現(xiàn)，而沒有廣泛的強制力。在當代，更多的人認為道德規(guī)范是相對的，相對于他所處的社會環(huán)境，所處的文化領(lǐng)域和層次，所形成的性格特征，甚至于他在面對突發(fā)情況時，基于其道德規(guī)范下所做的選擇是即時的，是受到當時的情況和所承載的壓力狀況不同而做出不同選擇的。所以，在道德規(guī)范的要求下，特別是對于需要在公共領(lǐng)域維護公共利益的公務(wù)員們而言，它的影響更為不穩(wěn)定，更易受到外部環(huán)境和情況的影響而讓他們做出不同的決策。這種影響有時候會造成極大地傷害，有時候?qū)箔h(huán)境造成的影響甚至是致命的。

只有將這種對公務(wù)員道德上的規(guī)范上升為一種具有社會普遍約束力和國家強制力的法律，即倫理法，才能在更大范圍內(nèi)、更大程度上，對公務(wù)人員和公務(wù)員隊伍產(chǎn)生真正有效的約束力。這就是構(gòu)建我國公務(wù)員倫理法的必要性，具體表現(xiàn)在以下四個方面:

第一，將道德規(guī)范上升為普遍意志，擴大其影響力。道德要求僅僅作為規(guī)范而言，約束力普遍較低。尤其針對公務(wù)員，當他們面對比一般人更多的誘惑，使用更多的公共資源，掌握更多的公共信息，道德規(guī)范的約束往往太過薄弱，與更強烈的私人欲望相對峙，往往難以與之相抗衡。只有具有強制力的普遍意志，才能夠擴大其約束的影響力，并真正將約束和制裁落到實處。

第二，可以強化公務(wù)員道德規(guī)范的強制力。道德要求僅僅作為規(guī)范而言，強制力是微弱的，很多時候僅在于十分微妙的個人自律之中。僅憑道德的力量和要求來對公務(wù)員的履職行為進行約束，不能有效強制公務(wù)員對自己的道德行為積極進行制約和規(guī)范，只有訴諸于法律，才具有強制力。當公務(wù)員道德問題僅僅只是一個道德規(guī)范問題時，只會有社會和民眾的譴責，但并不會受到國家審查機關(guān)的審查和群眾的集體監(jiān)督以及舉報。道德規(guī)范上升到法律高度后，它就具有了審查和監(jiān)督的強制性，因為它是作為一項國家的法律來看待的，國家自然要對倫理法內(nèi)制約的相關(guān)問題進行審查，社會大眾也將積極對此進行監(jiān)督和舉報。

第三，公務(wù)員倫理法比道德規(guī)范更為具體。道德要求僅僅作為規(guī)范而言，只是一種原則性的要求，抽象而難以具體化。因為，道德規(guī)范的要求隨不同的社會時期、不同的時代、不同環(huán)境和人群變化而變化，在對人們進行要求時更多的時候是抽象的原則指導(dǎo)，而非具體的條例要求。公務(wù)員倫理法的這種具體化，具體在它的條例要求，它量化的標準，它懲處的程度。公務(wù)員倫理法所涉及到的任何一個方面都比道德規(guī)范要來的更為具體，更為詳細。也只有這種具體的程度才能真正有效地對公務(wù)員道德問題起到制約和規(guī)范作用，才能進一步促進公務(wù)員作風、行為方面整體素質(zhì)的提高，更好地維護人民的公共利益和尊嚴。

第四，可以強化對公務(wù)員道德的外部控制。道德要求僅僅作為規(guī)范而言，根本就談不上任何監(jiān)督，只有自身良心上的愧疚和社會大眾的譴責。只有上升到法律的高度，才能真正對其采取監(jiān)督機制，加強對公務(wù)員的道德監(jiān)督，尤其是部門組織的外部控制。在國外有專門設(shè)置的倫理辦公室，一般不是本行政部門其他科室的平行機構(gòu)，也不歸本部門行政領(lǐng)導(dǎo)管轄。倫理辦公室的設(shè)立，是為了對公務(wù)員道德問題進行專門的以倫理法為基礎(chǔ)所進行的監(jiān)督和審查。這樣就能全面完善公務(wù)員倫理法的貫徹實施機制，促進公務(wù)員倫理法的真正建立和發(fā)展。

二、構(gòu)建我國公務(wù)員倫理法的法理基礎(chǔ)

公務(wù)員道德的法律化和法律的道德化是我國公務(wù)員法構(gòu)建的法理基礎(chǔ)。公務(wù)員道德的法律化主要側(cè)重于立法過程，指的是立法者將一定的道德理念和道德規(guī)范或道德規(guī)則借助于立法程序以法律的、國家意志的形式表現(xiàn)出來并使之規(guī)范化、制度化。這包括將一定的公務(wù)員道德規(guī)范直接上升為法律規(guī)范、規(guī)定公務(wù)員法律主體必須遵守一般的公務(wù)員道德規(guī)范、規(guī)定準用性公務(wù)員道德規(guī)范等形式。公務(wù)員倫理法律化是道德精神價值需求的法律化，它是精神文明建設(shè)的重要指標和重要特征。公務(wù)員法律的道德化側(cè)重于公務(wù)員的守法過程，指的是法律主體把守法內(nèi)化為一種道德義務(wù)，它將法律變成人人自覺遵守的道德的一部分，形成法律至上的觀念，培養(yǎng)人們的正確權(quán)力和義務(wù)意識，以及運用道德原則指導(dǎo)法律實踐。公務(wù)員法律的道德化是使公務(wù)員法律轉(zhuǎn)變?yōu)楦叩牡赖铝晳T和道德義務(wù)的過程，它有利于主體守法精神的養(yǎng)成和環(huán)境法治秩序的形成。

公務(wù)員道德規(guī)范的法律化是公務(wù)員規(guī)范的道德化的前提，公務(wù)員法律規(guī)范的道德化是公務(wù)員道德規(guī)范化的必然要求。沒有公務(wù)員道德規(guī)范的法律化，普遍遵守的良好的公務(wù)員法律就無從產(chǎn)生;沒有公務(wù)員法律規(guī)范的道德化，公務(wù)員法治的理想就難以實現(xiàn)。

三、構(gòu)建我國公務(wù)員倫理法的基本原則

自國家的產(chǎn)生開始就伴隨著管理社會公共事務(wù)的行政管理活動，從德國學(xué)者首次提出“行政學(xué)”，西方行政學(xué)經(jīng)歷了傳統(tǒng)管理、科學(xué)管理、現(xiàn)代化管理三個時期，各國學(xué)者一直持續(xù)地對行政學(xué)進行科學(xué)研究，進而構(gòu)建了一門獨立和完善的科學(xué)。

現(xiàn)代行政學(xué)的鼻祖威爾遜在研究政治與行政的二分中主張行政學(xué)應(yīng)該作為一門獨立的科學(xué)從政治和憲政制度中分離出來，他認為行政“是政府的執(zhí)行，政府的操作”。以提高勞動生產(chǎn)效率為目標的科學(xué)管理原理對現(xiàn)代西方行政學(xué)理論和實踐都有著積極地推動作用，為政府的行政管理改革提供了新的方法和線索。在探討組織的形式中，馬克斯·韋伯的官僚制倡導(dǎo)一個等級與權(quán)力相一致的層級節(jié)制的權(quán)力體系、組織管理非人格化、擁有嚴格的規(guī)章程序和人事行政制度，合理的勞動分工、正式的機構(gòu)文書等，在效率優(yōu)先的原則下通過專門化訓(xùn)練使人事合理配置，最終達成組織的目的。韋伯的理論是對現(xiàn)代行政的高度抽象，官僚制的穩(wěn)定性、普適性和合理性在行政管理過程能夠充分發(fā)揮其優(yōu)勢，最大限度地發(fā)揮組織效率。

西方行政學(xué)發(fā)展到20世紀二三十年代逐漸遭到一些人的批評，主張以行政行為研究代替?zhèn)鹘y(tǒng)行政學(xué)研究的行為主義行政學(xué)家赫伯特·A·西蒙、人際關(guān)系理論的創(chuàng)始人梅奧、西方新公共行政運動和積極倡導(dǎo)者和參與者沃爾多、新公共行政學(xué)代表弗雷德里克森等都對傳統(tǒng)行政學(xué)進行了批判。西蒙認為傳統(tǒng)行政學(xué)從科學(xué)研究中引出的行政原則并不是真正的原則，只能稱做諺語。他以“專業(yè)分工”、“統(tǒng)一指揮”、“控制幅度”、“根據(jù)目標、程序、服務(wù)對象、地點劃分組織”等原則為例對傳統(tǒng)行政學(xué)進行了批判。人際關(guān)系理論創(chuàng)始人梅奧進行了著名的霍桑試驗，揭開了作為組織中的人的行為研究的序幕。通過實驗證明，人是社會人，是復(fù)雜社會關(guān)系的成員，而不是傳統(tǒng)行政學(xué)所認為的把人假設(shè)為經(jīng)濟人。效率的提高除了受工作方法、工作條件、組織機構(gòu)、職權(quán)劃分、規(guī)章制度、物質(zhì)刺激的影響，組織中的個體更需要感情上的關(guān)心、人與人的良好關(guān)系、安全感等。梅奧霍桑試驗從管理學(xué)角度看開啟了人性化管理的基礎(chǔ)。

對傳統(tǒng)公共行政學(xué)的反思引發(fā)了新公共行政學(xué)的興起，弗里德里克森認為傳統(tǒng)的公共行政過分地強調(diào)了理性效率，個人只是慣性地服從并且專注于生產(chǎn)或工作過程，人與人之間變成了工具般的相互操縱，以追求有效率地完成組織目標，而個人則失去了自我反思和自我了解的意識，缺乏創(chuàng)造精神和人格的健康發(fā)展，甚至造成組織成員與服務(wù)對象之間的疏遠和隔離，進而失卻了組織應(yīng)該表現(xiàn)出的社會價值和責任。他認為公共行政的任務(wù)不僅要關(guān)注如何提升行政效率，更要關(guān)注如何使行政系統(tǒng)更能反映社會的需求，推動社會的公平與正義。新公共行政學(xué)者通過一系列的理論闡發(fā)確立起了公共行政學(xué)的基本價值取向，即社會公平。新公共服務(wù)理論認為公共行政官員應(yīng)該以公共利益作為目標，表達和實現(xiàn)公民的公共利益，政府有責任確保公共利益的主導(dǎo)性。公共行政不能只是服務(wù)于顧客，政府與公民之間的關(guān)系不同于企業(yè)與其顧客之間的關(guān)系，而是信任與合作關(guān)系，公正與公平是政府提供服務(wù)時應(yīng)考慮的一個重要因素，而不只是一種交易行為。同時，重視生產(chǎn)率只可能在短期內(nèi)獲得成功，而從長遠來看，以人為核心的行政模式才能在長期環(huán)境下獲得勝利。

作為一種新的公共行政理論，新公共服務(wù)理論提出和建立的一種以科學(xué)和效率為基礎(chǔ)、更加關(guān)注民主價值和公共利益的理論價值體系，因此，科學(xué)與價值的統(tǒng)一，它對于當前我國公務(wù)員倫理法的構(gòu)建具有指導(dǎo)意義。

四、我國公務(wù)員倫理法的立法程序

中國公務(wù)員倫理法的立法程序包括四個方面:第一，提出公務(wù)員倫理法草案。由全國人民代表大會主席團、全國人民代表大會常務(wù)委員會、國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院或公務(wù)員倫理法最高監(jiān)察機構(gòu)向全國人民代表大會提出公務(wù)員倫理法議案，全國人民代表大會根據(jù)議案決定是否進入列法議程。列入議程的議案應(yīng)由提案機構(gòu)和全國人民代表大會專門委員會、特定的公務(wù)員倫理法監(jiān)察機構(gòu)提供相關(guān)資料，并由提案機構(gòu)提出立法議案的說明;第二，審議公務(wù)員倫理法議案。鑒于公務(wù)員倫理法在我國的法律體系中存在空白，立法議案在提交審議前，應(yīng)該公布草案，廣泛征求意見。議案由人民代表大會和公務(wù)員倫理法最高監(jiān)察機構(gòu)共同進行審議，由各代表團進行討論，由法律委員會進行綜合和修改，并向主席團作審議報告。主席團通過后，再提交大會表決;第三，立法議案的表決通過。立法議案由全國人民代表大會常務(wù)委員會委員采用無記名方式表決，應(yīng)由全體常務(wù)委員會委員的三分之二以上的代表通過;第四，公布法律。法律由全國人民代表大會通過后，由國家主席公布。

公務(wù)員倫理法作為約束和提高公務(wù)員倫理道德的法律，正義是公務(wù)員倫理法的立法程序的道德基石，效率是公務(wù)員倫理法的立法程序的經(jīng)濟內(nèi)涵，秩序是公務(wù)員倫理法的立法程序的制度理念，其立法程序應(yīng)體現(xiàn)正義、效率、秩序的價值要求。

五、我國公務(wù)員倫理法的基本規(guī)定

我國行政倫理立法應(yīng)包含:

第一，公務(wù)員的基本道德準則。公務(wù)員行使的是公共權(quán)力，不能等同于其他職業(yè)的從業(yè)人員，公職道德不同于一般職業(yè)道德，對公務(wù)員的道德要求必然高于普通社會成員。無私、廉潔、勤政、公正、人民主權(quán)等都是公務(wù)員的基本道德準則。這些準則都應(yīng)該在公務(wù)員倫理法中得到體現(xiàn)，作為約束性條件要求公務(wù)員遵守。當然，倫理法的意義在于它尊重和鼓勵公務(wù)員的道德自覺和崇高追求，所以公務(wù)員倫理法可以通過激勵性的語言而非冷冰冰的條款來表達崇高的職業(yè)價值觀，進而幫助公務(wù)員內(nèi)化基本倫理準則。

第二，體現(xiàn)基本道德規(guī)范要求的基本制度，其中最迫切的是財產(chǎn)申報制度。自《公務(wù)員法》實施以來，陸續(xù)有人大代表、政協(xié)委員提出要將領(lǐng)導(dǎo)干部資產(chǎn)公布制度或處級及以上干部財產(chǎn)申報制度寫入公務(wù)員法的建議。筆者認為，此建議是積極的，財產(chǎn)申報制度是可操作的倫理立法。財產(chǎn)申報制度的基本框架應(yīng)包括:收入申報的宗旨、申報主體、申報范圍、申報時間、受理機構(gòu)、違反責任、執(zhí)行監(jiān)督、解釋及生效日期。其中申報主體應(yīng)包括領(lǐng)導(dǎo)干部及其家庭成員(配偶、受撫養(yǎng)的子女);申報時間應(yīng)包括現(xiàn)職申報、就職申報、離職申報和定期申報，即時性申報;申報內(nèi)容應(yīng)包括房地產(chǎn)、汽車、價值2000元以上貴重物品、存款(包括人民幣存款和外幣存款)、各種有價證券、知識產(chǎn)權(quán)、債權(quán)和債務(wù)，且申報時須寫明財產(chǎn)名稱、價值、位置，還須注明來源、估價方法、變更情況等。

第三，查核機制。要建立相對獨立的公務(wù)員倫理執(zhí)法委員會，依據(jù)全面、真實、公開的原則進行查核。查核時，即凡是列入申報范圍的項目內(nèi)容，申報人員必須及時申報，不得遺漏;如實填寫所規(guī)定項目，不得弄虛作假;申報材料如無特殊情況，均應(yīng)通過規(guī)定程序向社會公開，從而有利于及時發(fā)現(xiàn)和清除腐敗分子。

行政倫理立法和實施還需要一個過程，尤其是公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的建立和實施還需采取一些配套措施，比如科學(xué)的財產(chǎn)評估制度、健全的查核機制、透明陽光的監(jiān)督機制等等。行政倫理立法也是一個系統(tǒng)的工程，國外的行政倫理立法理論是在不斷地實踐中總結(jié)出來的，由于我國國情不同，在借鑒國外經(jīng)驗的同時，更應(yīng)注重本國國情。筆者認為可采取先試點即先地方立法再全國推行的策略，漸進式地推進行政倫理立法。

［*本文系湖南省創(chuàng)新平臺資助項目《我國縣級政府行政成本控制研究》(編號:11K041)的階段性成果。］

責任編輯:何良安