何志穎，劉艷，高倩媛

（商丘市環(huán)境監(jiān)測站，河南商丘476000）

淺析基層環(huán)境監(jiān)管體制的完善

何志穎，劉艷，高倩媛

（商丘市環(huán)境監(jiān)測站，河南商丘476000）

目前我國基層環(huán)境監(jiān)管體制中仍存在環(huán)境法律體系尚不完備、環(huán)境監(jiān)管體制不健全、環(huán)境監(jiān)管制度不嚴密和環(huán)境監(jiān)管執(zhí)行力不足等問題，因此，完善環(huán)境法律法規(guī)體系、健全環(huán)境監(jiān)管體制、落實環(huán)境保護基本制度、提高環(huán)境監(jiān)管執(zhí)行力、形成健全的基層環(huán)境監(jiān)管機制勢在必行。

基層；環(huán)境監(jiān)管；體制；現(xiàn)狀；完善

1 問題的提出

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境問題與經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾日益突出。環(huán)境突發(fā)事件層出不窮，環(huán)境安全隱患比比皆是，環(huán)境問題已經(jīng)成為影響我國人民生活與生存的重大問題，也是影響和諧社會構建的重要因素，因此，環(huán)境問題愈來愈成為全社會乃至全球關注的焦點。

近幾年來，我國先后實施了一系列環(huán)境管理政策，對環(huán)境污染采取了強有力的防范措施，加大了環(huán)境監(jiān)管力度，我國的環(huán)境監(jiān)管體制也在實踐中得到不斷的完善。伴隨著生態(tài)環(huán)境領域各項政策及措施的相繼實施，各地的環(huán)境保護也陸續(xù)進入了不同的發(fā)展階段。從20世紀70年代以來，我國基層環(huán)境監(jiān)管制度在十幾年的不斷探索中得到極大的改進，并取得了階段性成果。但是，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，環(huán)境問題變得越來越復雜和嚴峻。雖然各級政府對環(huán)境監(jiān)管力度不斷加大，但仍然存在著諸多隱患和不合理之處，如公眾的環(huán)保參與意識不夠、環(huán)境法律法規(guī)不完善、基層環(huán)境監(jiān)管機制不健全等。在目前的環(huán)境監(jiān)管工作中，工作重點在基層，難點也在基層?；鶎迎h(huán)境監(jiān)管工作承擔著承上啟下的職能，是構建和完善環(huán)境監(jiān)管體制的基石[1]。針對基層環(huán)境監(jiān)管體制中存在的問題，必須要對其進行完善，形成健全的基層環(huán)境監(jiān)管機制已勢在必行。

2 基層環(huán)境監(jiān)管體制的現(xiàn)狀分析

2.1 環(huán)境法律體系尚不完備

第一，在各部門中，關于環(huán)境保護的法律法規(guī)是最多的，但是有很多缺少效力。如《環(huán)境保護法》作為環(huán)境保護法規(guī)的母法，對環(huán)境監(jiān)管主體的職責劃分不夠明晰，導致統(tǒng)一監(jiān)管部門與分管部門之間、分管部門彼此之間責任不明，職能交叉、缺位、錯位現(xiàn)象屢見不鮮。第二，在很多重要方面存在立法空白。一是缺少如關于土壤污染、化學藥品管理、生物安全、遺傳資源保護等方面的法律法規(guī)；二是缺少一部專門制約地方政府行為的法律；三是沒有相關的環(huán)境民事賠償法律法規(guī)，很多弱勢群體在受到環(huán)境污染的傷害后無法得到應有的補償；四是環(huán)境事故要求社會保險賠償?shù)姆煞ㄒ?guī)的缺失，導致一些重大環(huán)境事故的后續(xù)賠償沒有經(jīng)費來源，只能由國家負擔或由遭受傷害的群眾自己承擔。第三，環(huán)境法律法規(guī)配套政策常常滯后，由于環(huán)境法律的條例、規(guī)章和政策的制定相對遲緩，很多現(xiàn)有環(huán)境管理制度其實已經(jīng)不適應當前的需要，導致環(huán)境監(jiān)管工作缺少法律依據(jù)，嚴重影響了環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法行為。

2.2 環(huán)境監(jiān)管體制不健全

目前，我國實行的仍然是分級負責的環(huán)境監(jiān)管體制，中央政府和地方政府有各自的管理權責。在這樣的環(huán)境監(jiān)管體制下，基層環(huán)保部門監(jiān)管職能的發(fā)揮受到了很大程度的限制。首先，作為環(huán)境保護主要執(zhí)行者的地方環(huán)保機構僅僅是地方政府的一個職能部門，當經(jīng)濟建設和環(huán)境保護發(fā)生沖突時，它的執(zhí)法目的和執(zhí)法行為只能服從于經(jīng)濟建設。其次，地方環(huán)保機構的行政權、財政權和人事權都不能獨立于地方政府，在環(huán)境監(jiān)管中自然受到當?shù)卣闹萍s。地方政府受政績考核的利益驅使，往往會選擇追求GDP增長，在這種情況下，地方環(huán)保局經(jīng)常無法正常履行部門職責[2]。最后，由于現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定地方環(huán)保機構只有罰款權，其他如責令限期治理、吊銷許可證、責令關閉等處罰必須得到當?shù)卣呐鷾省Ａ硗?，環(huán)境管理部門的權限分割現(xiàn)象嚴重，部門之間由于利益沖突導致信息分散，基層環(huán)保部門的監(jiān)督執(zhí)法在地方政府和其他職能部門的制約下難以有效實施[3]。

2.3 環(huán)境監(jiān)管制度不嚴密

自1979年《環(huán)境保護法(試行)》制定以來，已經(jīng)先后頒布了20多個環(huán)保方面的法律法規(guī)，逐步形成了較為完善的法律制度體系。在環(huán)境監(jiān)管方面取得了很好的成效，但也有一些不盡人意的方面。在環(huán)境影響評價制度的實施中，地方政府往往出于對當?shù)亟?jīng)濟利益的考慮，放寬環(huán)境影響評價的門檻，只作形式上的評價甚至根本不評價，最終導致環(huán)境質量下降，環(huán)境問題頻出[4]。許可證制度的規(guī)定由于沒有具體的實施步驟，從而缺乏一定的可操作性。在實踐中，很多企業(yè)在排放污染物之前根本不會向當?shù)氐沫h(huán)保機構提出排放申請，而是在排放之后才去環(huán)保機構申請登記。從某種意義上來說，我國排污許可證制度僅是一種事后的同意與確認，而不是事前的批準。沒有在排放之前對排污指標進行詳細的檢測和審查，導致環(huán)保機構所確定的排放標準相對寬松。而且由于相關行政部門的工作效率極其低下，排污許可證經(jīng)常不能準時發(fā)放。然而，生產(chǎn)還要繼續(xù)，排污也要繼續(xù)，因此排污許可證在實踐中根本不具有權威性。同時，由于缺乏高效的信息公開機制，對排污的信息質量也就很難進行監(jiān)管。

2.4 環(huán)境監(jiān)管執(zhí)行力不足

相對于環(huán)境監(jiān)管職責來講，地方政府的監(jiān)管資源非常貧乏，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是環(huán)境監(jiān)管機構不健全。根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，行政處罰只能由具有行政處罰權的行政管理機關負責實施，這無形之中對基層環(huán)境監(jiān)管工作的權威性和有效性有了很大的影響。另外，這樣的管理體制很顯然會使基層環(huán)保機構的環(huán)境監(jiān)管工作受到一些行政干預的影響而難以有效展開，造成執(zhí)法力度不夠，執(zhí)法效果不佳。二是經(jīng)費短缺，沒有保障。由于排污費的足額征收很難到位，因此基層環(huán)境監(jiān)管部門的業(yè)務資金會大大減少，而且難以保證資金來源。加之有些地方財政困難，無法滿足環(huán)保機構的業(yè)務經(jīng)費需求，用于環(huán)境監(jiān)管工作的經(jīng)費更是寥寥無幾。很多基層環(huán)保機構甚至連最基本的執(zhí)法設備都不具備，執(zhí)法條件極為艱苦。除了少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)之外，基層環(huán)保機構的工作人員普遍不足，往往出現(xiàn)一人身兼數(shù)職的情況，以致許多環(huán)境執(zhí)法工作無法開展。同時基層環(huán)保隊伍中環(huán)境監(jiān)管人員的專業(yè)素質參差不齊，難以保證基層環(huán)境監(jiān)管工作的有效實施。

3 完善基層環(huán)境監(jiān)管體制的對策和建議

3.1 完善環(huán)境法律法規(guī)體系

第一，加強地方環(huán)境監(jiān)管的立法研究。借鑒國外先進國家的環(huán)境立法經(jīng)驗，立足于我國國情，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的特點，制定具有一定操作性的環(huán)境保護方面的法律法規(guī)，完善區(qū)域環(huán)境法規(guī)體系。第二，制定環(huán)境基本法。把環(huán)境基本法的調整范圍定位于調整企業(yè)環(huán)境行為和政府影響環(huán)境的行為；在管理體制上，明確環(huán)境保護部派出機構的法律責任和法律地位；在制度選擇上，制定地方政府對環(huán)境保護的負責制，增加利用市場機制促進企業(yè)環(huán)境友好行為的制度，完善公眾參與制度。第三，繼續(xù)完善調整企業(yè)環(huán)境行為法律規(guī)范的同時，加快建立、健全規(guī)范政府行為的法律規(guī)范[5]。我國現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)體系對地方政府的角色定位和權利職責規(guī)定不明，地方政府環(huán)保工作的角色缺失和職責越位現(xiàn)象時有發(fā)生。要完善相關法律制度，對于在環(huán)境保護方面工作不盡責的地方政府一定要制定一套行之有效的處罰措施。

3.2 健全環(huán)境監(jiān)管體制

環(huán)境監(jiān)管體制的健全是嚴格環(huán)境監(jiān)管、加強環(huán)境執(zhí)法的前提和基礎。首先，要改革政府監(jiān)管模式，引導環(huán)境中介組織的良性發(fā)展，將一些政府不好做、不能做的監(jiān)管職責交給各類環(huán)保組織來完成，提高環(huán)境管理效能。一是環(huán)保組織非常關注環(huán)境的變化，對環(huán)境的變化也非常敏感，由他們來承擔環(huán)境的監(jiān)管職責能夠使環(huán)境免于遭受嚴重的破壞。二是可以避免政府既是“運動員”又是“裁判員”的狀況。三是由于地方政府是地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃者和領導者，所以對環(huán)境的監(jiān)管責任地方政府是責無旁貸的。地方政府一定要提升自身的環(huán)境保護理念，充分發(fā)揮地方政府在環(huán)境監(jiān)管中的正確引導、有機協(xié)調和適度干預的職能。四是加強公眾監(jiān)督，強化地方政府環(huán)境監(jiān)管職能的關鍵環(huán)節(jié)[6]，應從公眾參與環(huán)境監(jiān)管的方法、時機、過程、范圍等方面入手，規(guī)范公眾對環(huán)境監(jiān)管的參與，將環(huán)境監(jiān)管真正落到實處。五是建立垂直監(jiān)管體系，削弱地方政府對于地方環(huán)保機構的掣肘，增強上級環(huán)保機構對下級環(huán)保機構的管理權限，下級環(huán)保機構的人事任免、財政經(jīng)費等相關事務直接由上級環(huán)保機構負責。

3.3 落實環(huán)境保護基本制度

第一，環(huán)境影響評價制度的落實。一是在項目立項之初，環(huán)評單位就要介入。由于時間充裕，環(huán)評單位可以通過詳細的現(xiàn)場勘查和實地調研來確定選址的合理性。二是要建立綜合的評價體系。通過論證，提出對整個環(huán)境影響最小的實施方案以及綜合防治污染的對策。三是加大管理力度，提升環(huán)評質量。第二，許可證制度的落實。許可證制度是環(huán)境管理的關鍵環(huán)節(jié)。許可證制度的實施，可以使環(huán)境監(jiān)督和環(huán)境執(zhí)法并入國家管理的統(tǒng)一軌道，把各種影響環(huán)境的排污活動嚴格限制在國家規(guī)定的范圍之內，使國家能夠有效地進行環(huán)境監(jiān)管[4]。在排污許可證制度中，企業(yè)如果不能確保自身的污染排放有據(jù)可查，那么就有可能在環(huán)保部門的核查中受到處罰，從而給企業(yè)進行科學排放的動力。第三，環(huán)境信息公開制度的落實。信息公開制度的實施能夠使政府的環(huán)境監(jiān)管措施更加有的放矢，使其納入法制化的軌道。具體可以利用網(wǎng)絡、電視、廣播、報紙等媒體，通過公開審批程序、公布企業(yè)環(huán)境行為、公示建設項目、公布污染治理情況、舉行“環(huán)評”聽證等環(huán)節(jié)使信息覆蓋到所有的需求者。

3.4 提高環(huán)境監(jiān)管執(zhí)行力

面對日益嚴重的環(huán)境污染問題，環(huán)境監(jiān)管任務也日趨繁重。地方政府及環(huán)保部門要站在落實科學發(fā)展觀和構建和諧社會的高度，遵照環(huán)境監(jiān)管標準化的要求，加強環(huán)境監(jiān)管機構建設，保證環(huán)境監(jiān)管經(jīng)費，重視環(huán)境監(jiān)管人員的隊伍建設。第一，針對環(huán)境監(jiān)管實踐中存在的體制問題，通過法律的規(guī)定來保障基層環(huán)境監(jiān)管到位。在具體的環(huán)境監(jiān)管工作中，制定一系列具有實用性和可操作性的規(guī)章制度。在環(huán)境監(jiān)管責任劃分方面，實行基層環(huán)境監(jiān)管責任追究制。對于由于監(jiān)管不力和失職造成的嚴重后果，一定要對基層環(huán)境監(jiān)管部門的負責人予以責任追究，以保證基層環(huán)境監(jiān)管工作順利有效地實施。第二，地方政府應加大對基層環(huán)境監(jiān)管機構的經(jīng)費投入，確保工作人員享有充裕的辦公費用，以解除環(huán)境監(jiān)管人員的后顧之憂，使其更積極主動地投入到工作中。同時，各級環(huán)境保護行政主管部門也應拓寬渠道，加大對環(huán)境監(jiān)管工作的投入。為監(jiān)管工作人員配備必要的交通工具、監(jiān)察設備等，以提高基層環(huán)境監(jiān)管的工作效率。第三，加強環(huán)境監(jiān)管人員的隊伍建設。注重提高基層環(huán)境監(jiān)管隊伍的整體素質，加大對工作人員的培訓力度，加強作風建設，提高執(zhí)法效能，努力打造一支結構合理、素質優(yōu)良的隊伍，這也是做好環(huán)境監(jiān)管工作的關鍵。

[1]林忠.關于基層環(huán)境監(jiān)管體制的問題與對策[J].中國科技博覽，2010（32）：461-462.

[2]錢翌，劉崢延.我國環(huán)境監(jiān)管體系存在的問題及改善建議[J].青島科技大學學報：社會科學版，2009，25（3）：84-88.

[3]宋國君，韓冬梅，王軍霞.完善基層環(huán)境監(jiān)管體制機制的思路[J].環(huán)境保護，2010（13）：17-19.

[4]趙靜，段志輝.地方政府環(huán)境監(jiān)管的失衡與平衡[J].行政與法，2011（1）：5-8.

[5]呂忠梅.監(jiān)管環(huán)境監(jiān)管者：立法缺失及制度構建[J].法商研究，2009（5）：139-145.

[6]趙靜，段志輝.如何完善地方政府環(huán)境監(jiān)管職責[J].黨政論壇，2011（3）：35-37.

Analysis on the Perfection of the Basic-level Environmental Supervision System

He Zhiying,Liu Yan,Gao Qianyuan
(Shangqiu Environmental Monitoring Station,Shangqiu Henan 476000,China)

At present there are still a lot of problems in the basic-level environmental supervision system in our country,such as environmental legal system is not yet complete,environmental regulatory system does not sound,environmental regulatory system does not close,execution of environmental supervision is insufficient.So perfecting the system of environmental laws and regulations,improving the environmental monitoring system,implementing the basic system of environmental protection,improving environmental regulation implementation force and forming a sound basiclevel environmental monitoring systems are imperative.

basic-level；environmental supervision；system；present situation；perfection

X321

A

1008-813X（2012）04-0004-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.04.002

2012-03-29

何志穎（1976-），男，河南商丘人，畢業(yè)于河南商丘師范學院計算機專業(yè)，助理工程師，主要從事環(huán)境監(jiān)管工作。