趙爽，趙玲

（西南政法大學(xué)，重慶401120）

我國合同能源管理制度創(chuàng)新機制研究

趙爽，趙玲

（西南政法大學(xué)，重慶401120）

節(jié)能減排是建設(shè)“環(huán)境友好型、資源節(jié)約型”社會進程中的核心問題之一。相對于“控制、命令”型的政府主導(dǎo)的節(jié)能模式，運用市場化機制促進節(jié)能的合同能源管理模式具有其獨特的資源配置優(yōu)勢。我國合同能源管理近年來雖有較大的發(fā)展，但在信用體系建設(shè)、融資平臺建設(shè)、能效評估體制和政府采購制度等諸多方面存在改進空間。

節(jié)約能源；市場化機制；合同能源管理；“兩型”社會

合同能源管理（EnergyPerformanceContracting簡稱EPC）是指服務(wù)公司和用能單位以契約形式約定節(jié)能項目節(jié)能目標，節(jié)能服務(wù)公司（Energy Services Company簡稱ESCO)提供節(jié)能項目用能狀況診斷、設(shè)計、融資、改造、施工、設(shè)備安裝、調(diào)試、運行管理、節(jié)能量測量和驗證等服務(wù)并保證節(jié)能量或節(jié)能率，用能單位保證以節(jié)能效益支付項目投資和合理利潤的能源效率改進服務(wù)機制。[1]合同能源管理產(chǎn)生的背景要追溯到20世紀70年代爆發(fā)的石油能源危機。[2]石油能源危機使得能源成本和費用大幅度提高，為減少能源的使用量，降低能源費用，這種基于市場機制促進節(jié)能的合同能源管理模式在美國誕生，[3]其后在其他發(fā)達國家普遍推行。歐美等發(fā)達國家節(jié)能產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展為其帶來了巨大的環(huán)境效益和經(jīng)濟收益。

1 合同能源管理模式是運用市場手段促進節(jié)能的優(yōu)選機制

碳基能源生產(chǎn)和消費引起的能源外部不經(jīng)濟性是環(huán)境問題和氣候變化的重要起因。能源生態(tài)外部不經(jīng)濟性客觀存在：在以石油、煤炭為主的碳基能源的生產(chǎn)、使用過程中，能源的生產(chǎn)者、使用者等特定群體為獲取其自身利益，沒有全部承擔他們的行動所引起的生態(tài)成本和經(jīng)濟成本，此即能源外部不經(jīng)濟性。[4]所謂能源生態(tài)外部不經(jīng)濟性的內(nèi)部化，就是使能源生產(chǎn)者或消費者產(chǎn)生的生態(tài)外部成本進入它們的生產(chǎn)和消費決策，由它們自己承擔。能源生態(tài)外部性的內(nèi)部化可采用命令控制手段或經(jīng)濟刺激手段：前者是建立在能源環(huán)境質(zhì)量標準制度基礎(chǔ)之上的，由政府以非市場的管制途徑對能源資源利用的直接干預(yù)，是傳統(tǒng)的、占主導(dǎo)地位的能源環(huán)境管理手段。這種以管制為主的手段直接對活動者的行為進行控制，其優(yōu)點是在保障能源環(huán)境質(zhì)量標準的貫徹執(zhí)行方面具有較大的確定性，并構(gòu)成能源、經(jīng)濟、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的基本制度基礎(chǔ)，缺點則在于存在缺乏效率和靈活性等局限。[5]合同能源管理相較于前者，是一種符合能源環(huán)境成本內(nèi)部化要求的、能夠更靈活高效地實現(xiàn)能源資源有效利用、適應(yīng)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的市場化優(yōu)選機制。

將市場機制引入節(jié)能法律制度就是要在節(jié)能立法中體現(xiàn)能源使用成本的概念，從而帶來更好的節(jié)能效益。節(jié)能成本內(nèi)部化要求在經(jīng)濟活動中將節(jié)能外部成本進行估價，并將它們內(nèi)化到生產(chǎn)和消費商品與服務(wù)的成本當中，從而體現(xiàn)能源的稀缺性，消除其外部性。因為企業(yè)作為市場經(jīng)濟的主體，是典型的理性經(jīng)濟人，以追求自身利益最大化為根本目標，它們不會主動接受任何增加自己經(jīng)營成本或損害自身利益的行為。即使是政府強制企業(yè)節(jié)能，也僅僅是帶來一時的服從和表面的改變，而不會使其產(chǎn)生內(nèi)在的節(jié)能動力。合同能源管理模式作為運用市場手段促進節(jié)能的服務(wù)機制，具有節(jié)能客戶零投資零風險、節(jié)能服務(wù)有節(jié)能服務(wù)公司專業(yè)保障、樹立節(jié)能客戶企業(yè)社會責任和環(huán)境責任承擔的良好形象進而提升企業(yè)競爭力等諸多優(yōu)勢和特點，[6]有利于實現(xiàn)合同能源管理項目參與者的多方共贏，在一些發(fā)達國家已經(jīng)發(fā)展成為一種可以帶來巨大收益的新興節(jié)能產(chǎn)業(yè)。

2 我國合同能源管理的發(fā)展現(xiàn)狀與存在的主要問題

我國的合同能源管理起步相對較晚，總的來說，十余年來長期的示范、引導(dǎo)和推廣，已使節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，專業(yè)化的節(jié)能服務(wù)公司不斷增多，服務(wù)范圍已擴展到工業(yè)、建筑、交通、公共機構(gòu)等多個領(lǐng)域，相關(guān)從業(yè)人員也有大幅增長，對推動節(jié)能改造、減少能源消耗、增加社會就業(yè)發(fā)揮了積極作用。但與國際情況相比較，我國合同能源管理制度的發(fā)展仍然不足，合同能源管理模式的推進仍然面臨現(xiàn)實障礙。目前仍存在以下主要問題：

2.1 現(xiàn)有合同能源管理制度下仍有投資成本高、融資不夠通暢的問題

合同能源管理以節(jié)能項目的節(jié)能效益作為參與方的投資回報，但前期的投入成本高，融資渠道也不順暢，使得融資問題仍是合同能源管理的一大難題。合同能源管理類型包括“節(jié)能效益分享型”、“節(jié)能量保證型”、“能源費用托管型”以及包含兩種以上合同類型的混合型等，其中最主要的兩種類型是“節(jié)能效益分享型”與“節(jié)能量保證型”。[7]然而這些類型都需要節(jié)能服務(wù)公司先期大量的資金投入和后期的運作維護，而節(jié)能效益則在后期體現(xiàn)。一個合同能源管理項目從評估到收回成本短則需要3～5年，長則耗時10年以上，推進的過程中一旦資金周轉(zhuǎn)緊張，不但會使合同能源管理項目難以推進，且有可能導(dǎo)致節(jié)能服務(wù)公司面臨破產(chǎn)的境地。盡管2010年6月財政部、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)合同能源管理財政獎勵資金管理暫行辦法的通知》，支持節(jié)能服務(wù)公司采取合同能源管理方式在工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域以及公共機構(gòu)實行節(jié)能改造，但該獎勵辦法主要是針對適用“節(jié)能效益分享型”和煤炭節(jié)約型，且受獎勵對象為大型節(jié)能服務(wù)公司。所以，就目前來看，多數(shù)節(jié)能服務(wù)公司和節(jié)能項目只能收到少量的政府節(jié)能補助資金，并面臨節(jié)能項目收益不穩(wěn)定和其他潛在的風險，同時由于其未在金融系統(tǒng)中建立信貸信譽，節(jié)能項目的未來收益也不確定，難以形成通常的建設(shè)項目抵押物，這些節(jié)能服務(wù)公司也難以得到銀行等金融機構(gòu)的融資。

2.2 現(xiàn)有合同能源管理機制仍存在信用缺失、信用體系建設(shè)不完善的問題

節(jié)能服務(wù)公司和用能單位之間的信用缺失，信用體系不完善，也是阻礙合同能源管理更加廣泛推進的原因。合同能源管理模式的應(yīng)用能帶來顯著的經(jīng)濟和生態(tài)效益，但是，這種模式通常需要另一方的前期投資，且項目實施周期長，這樣的市場機制是建立在雙方信任的基礎(chǔ)之上，可以說節(jié)能服務(wù)公司和用能單位之間的信用體系構(gòu)建是廣泛推行合同能源管理的基礎(chǔ)之一。在實踐中，存在客戶違約的問題，節(jié)能服務(wù)公司進行了大量的技術(shù)改造和設(shè)備投資之后，用能單位違約，不少節(jié)能服務(wù)公司的壞賬率超過50%。[8]雖然節(jié)能服務(wù)公司作為市場主體，一個理性的經(jīng)濟人會盡力規(guī)避風險，但由于合同能源管理的特殊性，承擔的投入成本高，而在客戶違約后，又缺乏與這種市場機制相配套的懲罰措施，違約成本較低，常常使節(jié)能服務(wù)公司的信用大打折扣。

2.3 現(xiàn)有合同能源管理機制第三方節(jié)能效益評估認證機制缺乏

節(jié)能效益是節(jié)能服務(wù)公司和用能單位分享節(jié)能收益的前提和有效保障，但是如何確定節(jié)能項目實施后得到的節(jié)能效益，卻是阻礙合同能源管理發(fā)展的一大難題。由于合同能源管理中節(jié)能項目的節(jié)能效益不是把節(jié)能項目實施前的花費與實施節(jié)能項目后的花費簡單地加減，而是要采用一系列計算標準，即考慮社會環(huán)境及能源成本的價格變動等多種因素。但我國又缺少獨立的第三方評估機制對節(jié)能效益進行評估，所以節(jié)能服務(wù)公司和用能單位對節(jié)能項目實施后取得的節(jié)能效益的認定難以達成一致，缺乏有效的評估結(jié)果作為雙方分享節(jié)能效益的依據(jù)，影響合同能源管理的效果認定及節(jié)能服務(wù)公司和用能單位相互的信任，也對節(jié)能服務(wù)公司的信用累積產(chǎn)生負面效應(yīng)，阻礙合同能源管理這種市場機制的有效發(fā)展。

2.4 現(xiàn)有合同能源管理機制仍存在政府采購制度障礙

地方財政支出制度與政府作為客戶參與合同能源管理的的不匹配，也在一定程度上制約了合同能源管理模式的推廣運用。政府作為最大的消費者，政府采購的總額一般占到國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%左右，其消費傾向?qū)κ袌鲇兄匾氖痉蹲饔?，[9]所以政府作為客戶參與合同能源管理，將對節(jié)能產(chǎn)生重大的促進作用。但是，在現(xiàn)行的預(yù)算和財務(wù)管理制度下，若公共機構(gòu)作為客戶，節(jié)能服務(wù)公司不能與公共機構(gòu)分享節(jié)能效益，因為公共機構(gòu)的支出是實報實銷或者經(jīng)過預(yù)算安排的。此外，政府的采購理念也在一定程度上阻礙了合同能源管理的發(fā)展。歐美國家在采購時常常采用產(chǎn)品的生命周期成本測算機制，即把購買產(chǎn)品的費用和后期使用費用相加再進行分攤，產(chǎn)品的前期購買成本高于市場上其他同類產(chǎn)品，但所有運營成本相分攤，更有節(jié)能優(yōu)勢。我國的政府采購中由于采購和運營是脫節(jié)的，各采購機關(guān)在作出采購決定的時候，很少考慮產(chǎn)品的生命周期，一些產(chǎn)品是初次購買成本低，但是后期運營成本高，對資源和環(huán)境的影響也較大。節(jié)能服務(wù)公司采購的設(shè)備通常具有前期購買成本高、后期運營成本低的特點，通常得不到采購機關(guān)的認同。

3 我國合同能源管理法制的完善路徑

2010年4月2日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委等部門《關(guān)于加快推進合同能源管理促進節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展意見的通知》，2010年6月財政部、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)合同能源管理財政獎勵資金管理暫行辦法的通知》，2010年8月9日國家標準化管理委員會發(fā)布《合同能源管理技術(shù)通則》。短短數(shù)月之內(nèi)如此密集的合同能源管理相關(guān)法律文件的出臺，彰顯出當前政府大力發(fā)展、規(guī)范合同能源管理促進節(jié)能減排的決心，然而，如何破解合同能源管理一直存在的信用缺失、融資困難、缺乏能效評估體制、政府采購制度等難題，為合同能源管理的發(fā)展進一步消除障礙，還需要對于相關(guān)制度創(chuàng)新進行進一步深入的思考。

3.1 通過法律規(guī)范構(gòu)建第三方認證機制以加強節(jié)能服務(wù)信用體系建設(shè)

在合同能源管理的發(fā)展進程中，節(jié)能服務(wù)公司和用能單位關(guān)于節(jié)能量的沖突是影響合同能源管理推進的關(guān)鍵因素，節(jié)能量的確定直接決定了節(jié)能服務(wù)公司和用能單位分享節(jié)能效益的比例。在合同能源管理技術(shù)通則中鼓勵節(jié)能服務(wù)公司和用能單位委托雙方認可的第三方機構(gòu)，作為合同的丙方進行監(jiān)督審核，從合同能源管理的長遠發(fā)展來看，需要權(quán)威的第三方機構(gòu)對節(jié)能量進行最終評估。而第三方認證機構(gòu)可以借鑒會計師事務(wù)所的模式，在承擔一定的風險的同時獲得相應(yīng)的收益。應(yīng)加強對鑒定機構(gòu)或認證機構(gòu)的法律責任的監(jiān)督：如果讓合同能源管理的第三方認證機構(gòu)規(guī)制對自己的認證業(yè)務(wù)承擔一定比例的風險，作為丙方參與合同能源管理項目的認證，可以保持其公信力。第三方認證機構(gòu)必需具備綜合性的專業(yè)水平，參照國家規(guī)定的節(jié)能量技術(shù)標準進行認證。第三方認證機制的建立，不僅可以解決節(jié)能量評估中節(jié)能服務(wù)公司和用能單位的核心沖突問題，為節(jié)能服務(wù)公司建立一個真實的業(yè)務(wù)形象，還對節(jié)能服務(wù)項目的投融資起到重要作用。

3.2 構(gòu)建規(guī)范的合同能源管理項目投融資交易平臺

搭建投融資交易平臺可以從很大程度上緩解合同能源管理項目的融資難問題，為合同能源管理提供發(fā)展平臺，營造誠信的環(huán)境，并有針對性地幫助節(jié)能服務(wù)企業(yè)建立防范風險的市場機制；鼓勵金融機構(gòu)、風險投資機構(gòu)、專項基金進入節(jié)能服務(wù)領(lǐng)域，為合同能源管理搭建更為廣闊的融資交易平臺。[10]北京環(huán)交所和EMCA(節(jié)能產(chǎn)業(yè)委員會)推出的全球首個中國合同投融資交易平臺，是合同能源管理發(fā)展上的一次重要推進，通過這個投融資交易平臺可以使社會資金流入節(jié)能領(lǐng)域。此平臺通過金融創(chuàng)新，將節(jié)能服務(wù)公司未來項目的收益權(quán)進行轉(zhuǎn)讓，以獲得合同能源管理項目所需要的流動資金。此外也應(yīng)規(guī)范投融資交易平臺的操作流程，并進一步改善和規(guī)范金融服務(wù)，鼓勵銀行等金融機構(gòu)根據(jù)節(jié)能服務(wù)公司的融資需求特點，創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，拓寬擔保品范圍，簡化申請和審批手續(xù)，為節(jié)能服務(wù)公司提供項目融資、保理等金融服務(wù)。如2010年12月浦發(fā)銀行推出的合同能源未來收益權(quán)質(zhì)押融資產(chǎn)品，即是以“未來實現(xiàn)的收益”質(zhì)押的方式向企業(yè)提供專項貸款，按照該項目未來收益的一定比例，提前將該項目未來的收益以貸款的形式發(fā)放給企業(yè)。相關(guān)投融資創(chuàng)新解決了前期一次性投入較大、項目收益回籠期限較長而遭遇的資金周轉(zhuǎn)問題，受到了合同能源管理各方的高度認可，應(yīng)在時機成熟時將這些創(chuàng)新以固定的制度加以明確和規(guī)范。

3.3 規(guī)范化建立合同能源管理促進的中央和地方專項基金制度

2010年4月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快推進合同能源管理促進節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展意見的通知》，明確將合同能源管理項目納入中央預(yù)算內(nèi)投資和中央節(jié)能減排專項資金的資助范圍，并鼓勵有條件的地方政府安排相應(yīng)資金，支持和引導(dǎo)合同能源管理項目的發(fā)展?？煽紤]由中央統(tǒng)籌、地方政府因地制宜，明列可行性相對較高的節(jié)能項目或企業(yè)，用專項基金進行補貼、獎勵、貼息、融資擔保等，支持節(jié)能服務(wù)公司和用能單位進行合同能源管理項目改造。2010年8月31日，國家發(fā)改委財政部正式公布了首批節(jié)能服務(wù)公司備案名單，進入備案名單的節(jié)能服務(wù)公司采用分享型合同能源管理為用能單位每節(jié)約1噸標準煤，即可至少獲得來自中央和地方的300元財政補貼，在綠色信貸資金的支持下，為用能單位的節(jié)能項目提供項目投資，形成能效診斷、審計評估、項目設(shè)計、投資改造、在線監(jiān)測、能源托管等單項與多項一條龍合同能源管理節(jié)能服務(wù)，通過與用戶分享項目實施后產(chǎn)生的節(jié)能效益來盈利和發(fā)展。專項基金進行補貼、獎勵的合同能源管理項目和進入節(jié)能服務(wù)公司備案名單的企業(yè)，都應(yīng)通過規(guī)范的制度建立起規(guī)范的標準和評選機制，才能保障這樣的嘗試最終形成可持續(xù)的長效機制。

3.4 通過制度建設(shè)將合同能源管理項目長期、規(guī)范地納入政府采購體制

政府部門及公共機構(gòu)是能源消耗的大戶，使用能耗低的產(chǎn)品是其義務(wù)和責任。政府部門及公共機構(gòu)以政府采購的方式采購合同能源管理節(jié)能服務(wù)項目，并將在合同能源管理項目中取得的節(jié)能實效通過政府信息公開，會對社會產(chǎn)生引導(dǎo)作用，因此將合同能源管理項目納入政府采購對節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有重大意義。我國的《政府采購法》第9條已將環(huán)境保護作為政府采購的一個政策目標，我國2002年頒布的《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》第16條也規(guī)定：各級人民政府應(yīng)當優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水、廢物再生利用等有利于環(huán)境與資源保護的產(chǎn)品。各級人民政府應(yīng)當通過宣傳、教育等措施，鼓勵公眾購買節(jié)能、節(jié)水、廢物再生利用等有利于環(huán)境與資源保護的產(chǎn)品，但原有相關(guān)立法過于原則和籠統(tǒng)。應(yīng)通過配套法律法規(guī)的制度建設(shè)，將《政府采購法》、《清潔生產(chǎn)促進法》原來關(guān)于政府采購政策原則性的規(guī)定階段轉(zhuǎn)化成具體的、可操作性的法律規(guī)范。對相關(guān)政策功能涉及到的重要概念的內(nèi)涵與外延加以具體規(guī)定和準確界定?？煽紤]制定專門的《政府綠色采購法》，對政府實行綠色采購的主體、責任、綠色采購標準和綠色采購清單的制定和發(fā)布進行明確規(guī)定。通過將合同能源管理項目長期、規(guī)范地納入政府采購體制，以強大的示范效應(yīng)助推“兩型”社會目標的實現(xiàn)。

[1]國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，國家標準化管理委員會.GB/T 24915-2010合同能源管理技術(shù)通則[S].

[2]續(xù)振艷，郭漢丁，任邵明.國內(nèi)外合同能源管理理論與實踐研究綜述[J].建筑經(jīng)濟，2008(12)：100-103.

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Innovation on the Legal Mechanism of Energy Performance Contracting in China

Zhao Shuang,Zhao Ling
(Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120,China)

Energy-saving and emission-reduction is one of the key issues in the process of building“Resource-economical and environmental-friendly society”.Compared with the“control and command”mode under the government to save the energy,energy performance contracting under market mechanism has its distinctive advantage on the resources allocation.Yet energy performance contracting has a great development in China,it can be improved in the credit,financing,estimation and government purchases.

energy conservation;market mechanism;energy performance contracting;“two-oriented”society

D923.6

A

1008-813X（2012）04-0033-05

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.04.010

2012-05-18

教育部青年項目《能源變革與法律制度創(chuàng)新研究》（09YJC820096）和國家社科基金西部項目《能源生態(tài)安全的法治構(gòu)建研究》（09XFX015）的階段性研究成果

趙爽（1973-），女，白族，云南鶴慶人，西南政法大學(xué)環(huán)境資源法學(xué)博士，西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究環(huán)境資源法。