洪威雷，徐梅芳，劉偉偉

(武漢東湖學(xué)院 傳媒與藝術(shù)設(shè)計(jì)學(xué)院，湖北 武昌 430212)

公文是執(zhí)政黨、政府及其職能部門(mén)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、管理、指揮、指導(dǎo)、溝通、協(xié)調(diào)的“經(jīng)國(guó)之樞機(jī)”①。它客觀上駕馭著社會(huì)發(fā)展的方向、方式和速度，維系著社會(huì)生活的穩(wěn)定、文明、公正與正義。古今中外，任何國(guó)家、黨派、政府或組織，要使其機(jī)構(gòu)正常運(yùn)作起來(lái)，宣傳、執(zhí)行執(zhí)政黨和政府的意圖、方針、政策、法制、法規(guī)，是離不開(kāi)公文的。故顏之推關(guān)心公文的至理名言至今仍有其現(xiàn)實(shí)意義：“朝廷憲章，軍旅誓誥，敷顯仁義，發(fā)明功德，牧民建國(guó)，施用多途。”②肩負(fù)領(lǐng)導(dǎo)和管理、規(guī)范和準(zhǔn)繩、聯(lián)系和知照、依據(jù)和憑證等功能的公文，在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期中，出現(xiàn)了讓人憂慮的種種問(wèn)題。

一、隨意使用公文文種問(wèn)題

(一)錯(cuò)用公文文種

國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》在第一章總則中，明確指出：“為了使國(guó)家行政機(jī)關(guān)的公文處理工作規(guī)范化、制度化、科學(xué)化，制定本辦法”，但是有些單位卻沒(méi)有按照《辦法》行文，隨意使用文種，甚至自己創(chuàng)造新的“文種”。如國(guó)務(wù)院的一些職能部門(mén)，在2006年、2007年全國(guó)公務(wù)員考試之后，告知入圍者進(jìn)行面試和對(duì)擬錄人員公示，竟用了五個(gè)文種：

國(guó)土資源部用“通知”——《國(guó)土資源部公務(wù)員招考調(diào)劑職位面試和體檢通知》；司法部用“公告”——《司法部2006年全國(guó)公務(wù)員調(diào)劑職位面試公告》；人事部用“公示”——《2007年人事部機(jī)關(guān)擬錄用公務(wù)員公示》；農(nóng)業(yè)部用“公示公告”——《農(nóng)業(yè)部2007年考試錄用公務(wù)員擬錄人員公示公告》。

上述四個(gè)部門(mén)是國(guó)務(wù)院重要的行政職能機(jī)關(guān)，對(duì)外發(fā)布的公文代表著本機(jī)關(guān)的形象和公文處理水平。司法部所用的“公告”這一文種，根據(jù)《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》的解釋，“公告適用于向國(guó)內(nèi)外宣布重要事項(xiàng)或者法定事項(xiàng)”。顯然，司法部、農(nóng)業(yè)部的公務(wù)員調(diào)劑、面試、體檢和錄用等情況還稱不上國(guó)家重要事項(xiàng)，用“公告”這一文種顯然有失偏頗。人事部所用“公示”，不是行政公文中的法定文種，農(nóng)業(yè)部用的“公示公告”則更離譜，完全屬于自創(chuàng)性文種?？梢?jiàn)，公文文種運(yùn)用的隨意性比較突出。

(二)行政機(jī)關(guān)混淆使用黨務(wù)公文

商務(wù)印書(shū)館出版的《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中，對(duì)“混淆”的解釋一是混雜，界限模糊；二是使混淆，使界限模糊。有些機(jī)關(guān)部門(mén)在公文處理中，經(jīng)常使黨政公文界限模糊。這些混淆使用情況有兩種，一是黨政機(jī)關(guān)混淆使用不同名文種，即行政機(jī)關(guān)使用《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》中沒(méi)有的文種，而使用了《中國(guó)共產(chǎn)黨公文處理?xiàng)l例》中的文種。二是行政機(jī)關(guān)混淆使用與黨務(wù)公文同名文種，即行政機(jī)關(guān)和黨委機(jī)關(guān)在進(jìn)行公文處理時(shí)，不注意《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨公文處理?xiàng)l例》中對(duì)同名文種的不同表述，造成混淆使用。如《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》中沒(méi)有“公報(bào)”，而《中國(guó)共產(chǎn)黨公文處理?xiàng)l例》中有“公報(bào)”這一文種，但2006年2月28日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局卻以“公報(bào)”發(fā)布了《中華人民共和國(guó)2005年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。同樣，國(guó)家環(huán)保局也用“公報(bào)”發(fā)布了《2005年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》。同名文種之間的混用也時(shí)常存在。如“決定”這一文種，行政事務(wù)中的“決定”可以用來(lái)獎(jiǎng)懲有關(guān)單位及人員、變更或者撤銷(xiāo)下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項(xiàng)，而黨務(wù)“決定”則不能。再如“通知”這一文種，黨務(wù)“通知”可以發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)，而在行政事務(wù)中發(fā)布法規(guī)、規(guī)章，則必須用“命令(令)”這一文種。如“報(bào)告”這一文種，黨務(wù)公文中的“報(bào)告”可以向上級(jí)“提出建議”，而行政“報(bào)告”卻不能。如“意見(jiàn)”這一文種，黨務(wù)“意見(jiàn)”只能是下行文，而“行政機(jī)關(guān)的‘意見(jiàn)’，除可以發(fā)下行文以外，還可以發(fā)上行文和平行文”[1]。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施<國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法>涉及的幾個(gè)具體問(wèn)題處理意見(jiàn)》中明確的規(guī)定:“‘意見(jiàn)’可以用于上行文、下行文和平行文?！贝送猓€有“會(huì)議紀(jì)要”這一文種，行政“會(huì)議紀(jì)要”有“傳達(dá)會(huì)議情況和議定事項(xiàng)”的作用，而黨務(wù)“會(huì)議紀(jì)要”則沒(méi)有“傳達(dá)”作用。三個(gè)文種雖然名稱一樣，但是使用的范圍卻不一樣。

二、公文處理中的行政越權(quán)問(wèn)題

行政越權(quán)是指行政主體在行政管理過(guò)程中超越了其法定的權(quán)限范圍，行使了其它權(quán)力主體的法定職權(quán)的行為[2]95。如在《人民日?qǐng)?bào)》一篇名為《福建省永安叫?！爸锌假?gòu)房加分”彰顯教育公平》報(bào)道中，《永安市2009年高中階段招生工作意見(jiàn)》規(guī)定買(mǎi)商品房子女中考可以加分。根據(jù)該意見(jiàn)，2007年9月至2009年6月1日在永安城區(qū)購(gòu)置商品房，購(gòu)房總金額達(dá)到25萬(wàn)元，購(gòu)房戶戶主子女中考享受10分照顧，免收學(xué)費(fèi)、擇校費(fèi)減半[3]。這份《永安市2009年高中階段招生工作意見(jiàn)》是否為行政越權(quán)，要分為兩個(gè)問(wèn)題進(jìn)行解釋。一是永安市招生委員會(huì)有無(wú)權(quán)力制定“買(mǎi)房加分”的政策；二是“買(mǎi)房加分政策”是否合法合理。對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，2008年4月26日，教育部新聞發(fā)言人王旭明明確表示：“一些地方和地區(qū)打著發(fā)展經(jīng)濟(jì)等各種理由，把中考招生作為當(dāng)?shù)卣猩桃Y、吸引人才的一個(gè)措施。類(lèi)似政策和措施都是有違教育公平的。”同時(shí)，福建省教育廳明確表示“縣(市、區(qū))一級(jí)更不得越權(quán)擅自出臺(tái)中考中招照顧政策?！憋@然，縣級(jí)市的招生委員會(huì)不能越權(quán)并擅自出臺(tái)中考中招照顧政策。對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，這一政策顯然違法且不合情理?！吨腥A人民共和國(guó)教育法》第36條規(guī)定：受教育者在入學(xué)、升學(xué)、就業(yè)等方面依法享有平等權(quán)利。這種將升學(xué)與金錢(qián)掛鉤的行政公文，顯然有悖于法律，有悖于教育的公平性，是不合理的。

在人民網(wǎng)2005年7月19日的《投資1000萬(wàn)元可“享”副縣級(jí)待遇》報(bào)道中，稱“在甘肅省正寧縣發(fā)文規(guī)定投資1000萬(wàn)，可以享受副縣級(jí)待遇”[4]。這顯然嚴(yán)重違反了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中關(guān)于干部任免原則、選拔任免條件、任免選拔程序，屬于典型的行政越權(quán)違法行為，違背了公民在法律面前一律平等的原則，肆意踐踏民主政治制度。

《法制晚報(bào)》在2006年12月18日一篇名為《河南沁陽(yáng)為大客商提供優(yōu)惠：開(kāi)車(chē)違法可不罰款》報(bào)道中，稱“在河南沁陽(yáng)市制發(fā)公文：投資5000萬(wàn)以上，開(kāi)車(chē)違法不罰款”。這顯然也存在行政越權(quán)問(wèn)題。

市委市政府的越權(quán)主要表現(xiàn)在行使下級(jí)職能部門(mén)的權(quán)力。中南民族大學(xué)易風(fēng)蘭教授認(rèn)為，在行政越權(quán)中存在一種行政主體擅自行使其他行政主體的法定職權(quán)，其中，上級(jí)機(jī)關(guān)行使了下級(jí)機(jī)關(guān)的職權(quán)也是一種行政越權(quán)行為[2]97。而且違背憲法規(guī)定的“法律面前人人平等原則”。

三、公文處理中的行政壟斷問(wèn)題

行政壟斷是以行政公文為載體的。各種行政壟斷措施和形式，都必須以行政公文的方式發(fā)布出來(lái)。因此，行政公文中也就存在著諸多行政壟斷問(wèn)題。行政壟斷是指“國(guó)家行政權(quán)力的使用者以行政權(quán)力為媒介，以國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行力為后盾，通過(guò)自身或者與其他個(gè)別市場(chǎng)主體聯(lián)合，干預(yù)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)，排擠其他市場(chǎng)主體，以達(dá)到將利益在少數(shù)特定人群中分割的目的”[5]。行政壟斷主要有三種表現(xiàn)形式：一是地方保護(hù)主義；二是部門(mén)壟斷；三是政府限定交易。這幾種情況在行政公文中均可見(jiàn)到。

據(jù)《南方都市報(bào)》2004年6月9日?qǐng)?bào)道，重慶市萬(wàn)州區(qū)政府龍寶、五橋移民開(kāi)發(fā)區(qū)黨工委、管委會(huì)部門(mén)發(fā)文要求轄區(qū)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道必須統(tǒng)一飲用一種品牌的礦泉水，還專門(mén)成立督查機(jī)構(gòu)檢查落實(shí)。黨工委、管委會(huì)辦公室發(fā)布《關(guān)于將“雄鷹”礦泉水作為龍寶指定飲用水的通知》、《關(guān)于支持“雄鷹”礦泉水銷(xiāo)售的通知》和《關(guān)于加大力度支持“雄鷹”礦泉水銷(xiāo)售工作的通知》，要求轄區(qū)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道必須統(tǒng)一飲用“雄鷹”礦泉水，同時(shí)還成立了督查機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查。另外，據(jù)《新京報(bào)》2006 年4 月18 日?qǐng)?bào)道，湖北省漢川市政府辦公室為了給小糊涂仙系列酒推銷(xiāo)，給各縣直機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)下發(fā)分配喝酒任務(wù)，湖北省漢川市政府辦公室制發(fā)的《關(guān)于倡導(dǎo)公務(wù)員接待使用小糊涂仙系列酒的通知》，要求全市的公務(wù)招待都用小糊涂仙(神)系列酒，縣里各單位還有喝酒任務(wù)，一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部算了筆賬，要完成市政府辦公室下達(dá)的兩萬(wàn)多元“喝酒任務(wù)”，一年下來(lái)，除去法定休息日，鎮(zhèn)政府平均每天要喝3瓶酒。這個(gè)“紅頭文件”還規(guī)定完成任務(wù)的單位按10%獎(jiǎng)勵(lì)，未完成的則將遭通報(bào)批評(píng)。雖然通知中的用詞是“倡導(dǎo)”，但是行政保護(hù)味道卻十分濃厚。

政府部門(mén)使用手中的權(quán)力，制發(fā)行政公文要求鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道統(tǒng)一喝一個(gè)牌子的礦泉水，屬于典型的行政壟斷行為，違法了相關(guān)法律的規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第7條明確規(guī)定：政府及其所屬部門(mén)不得濫用行政權(quán)力，限定他人購(gòu)買(mǎi)其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)。

據(jù)荊楚網(wǎng)2009年5月3日?qǐng)?bào)道，湖北省公安縣政府出臺(tái)“紅頭文件”規(guī)定各單位公務(wù)煙使用數(shù)量。其中一份指導(dǎo)性計(jì)劃表中規(guī)定全縣各單位年抽煙任務(wù)為400條，全縣一年計(jì)劃抽煙23000余條。

這些公文均屬于典型的行政壟斷，違背了國(guó)家的法律、法規(guī)、政策，濫用手中的權(quán)力擴(kuò)大該地方的局部利益。

四、公文處理中的干預(yù)司法問(wèn)題

1999年3月九屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的《憲法》修正案規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。依法治國(guó)方略提出已經(jīng)有十多年了，我國(guó)政府在依法行政上取得了諸多成績(jī)，2008年5月20日國(guó)務(wù)院制發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》(國(guó)發(fā)〔2008〕17號(hào))要求地方政府切實(shí)貫徹國(guó)家依法治國(guó)、依法行政的方略、方針，建設(shè)好社會(huì)主義法治政府。但是，在一些基層政府的行政行為中常干預(yù)司法的獨(dú)立，給政府形象摸黑。

據(jù)《天府早報(bào)》2004年9月24日在一篇名為《資陽(yáng)司法局出紅頭文件不準(zhǔn)律師接沱江污染官司》的報(bào)道中，稱震驚全國(guó)的四川沱江特大污染事故發(fā)生后，四川省資陽(yáng)市雁江區(qū)司法局以“紅頭文件”的形式，要求其所管轄的各律師事務(wù)所“不應(yīng)受理涉及沱江特大污染事故索賠一方的委托代理”[6]。事件所在區(qū)制發(fā)了一份名為《資陽(yáng)市雁江區(qū)司法局關(guān)于〈辦理涉及沱江特大污染事故賠償案件有關(guān)問(wèn)題〉的通知》(區(qū)司發(fā)〔2004〕19 )文件規(guī)定：各律師事務(wù)所、法律服務(wù)所要按市司法局通知，在辦理涉及沱江特大污染事故賠償案件中應(yīng)嚴(yán)格按以下原則辦理：各律師事務(wù)所、法律服務(wù)所不應(yīng)受理涉及沱江特大污染事故索賠一方的委托代理；推辭不了的委托代理，只能代理其非訴訟活動(dòng)，并積極做好宣傳、勸解和疏導(dǎo)工作；涉及該污染賠償?shù)拇聿粶?zhǔn)收取代理費(fèi)；各所受理此類(lèi)案件后須立即向主管局匯報(bào)。利用政府部門(mén)權(quán)力，不準(zhǔn)律師接受案子，這是誰(shuí)賦予了去司法局的權(quán)力？這樣的行政公文不僅侵害了律師的權(quán)力，有損司法獨(dú)立，更加侵犯了老百姓的民事權(quán)力。因此，這樣的行政公文在發(fā)布后應(yīng)該遭到追究并問(wèn)責(zé)相關(guān)工作人員。

在《人民日?qǐng)?bào)》2009年5月20日一篇名為《陜西旬陽(yáng)縣趙灣鎮(zhèn)·紅頭文件與法院判決之爭(zhēng)》的報(bào)道中稱，兩村民為了一塊林地的屬權(quán)問(wèn)題，法院3次判決，鎮(zhèn)政府3次制發(fā)“紅頭文件”不予支持法院的判決，要求村民按照鎮(zhèn)政府的文件辦事，致使法院的判決失效，在社會(huì)上引起極壞的影響。

五、公文處理中的拜金主義問(wèn)題

中國(guó)共產(chǎn)黨在十六屆四中全會(huì)后，發(fā)布了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》。決定中明確提出要“反對(duì)拜金主義、享樂(lè)主義、極端個(gè)人主義，消除封建主義殘余影響，抵御資本主義腐朽思想文化的侵蝕?！彼^拜金主義，就是盲目崇拜金錢(qián)、把金錢(qián)價(jià)值看作最高價(jià)值、一切價(jià)值都要服從于金錢(qián)價(jià)值的思想觀念和行為[7]。 在現(xiàn)實(shí)生活中，不僅個(gè)人把金錢(qián)或獲取金錢(qián)作為一種思想加以崇拜并付出行動(dòng)，使得道德淪喪，貪婪成性。有些行政部門(mén)也將拜金主義作為潛意識(shí)或下意識(shí)的行政理念。在拜金主義思想指引下，很容易出現(xiàn)個(gè)體官員特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市黨政一把手，為了追求政績(jī)?nèi)ナ┱箓€(gè)人的“魅力”，這樣也就出現(xiàn) “一任領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)法，走了領(lǐng)導(dǎo)變了法”、 “新官不理舊事”，實(shí)行的總是否定再否定，一屆政府一朝政策，常常是重打鑼鼓再開(kāi)張[8]。將領(lǐng)導(dǎo)人的“政見(jiàn)”、“政績(jī)”、“政意”成為評(píng)判其個(gè)人能力的關(guān)鍵標(biāo)尺，將GDP作為評(píng)價(jià)政府工作效率的核心標(biāo)準(zhǔn)，將招商引資數(shù)額作為評(píng)價(jià)政府工作人員的標(biāo)準(zhǔn)，而忽視或冷漠民生、社會(huì)發(fā)展問(wèn)題。作為公共部門(mén)的政府，拜金主義主要表現(xiàn)在“以權(quán)謀私、與民爭(zhēng)利，把小團(tuán)體、本部門(mén)、本單位的利益置于群眾利益之上，亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派，侵害群眾益……”。[7]。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2009年3月30日在一篇名為《山東濰坊市發(fā)布“紅頭文件”，要求干部替開(kāi)發(fā)商賣(mài)房》的報(bào)道中，稱寒亭區(qū)政府2009年1月14日下發(fā)了名為《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的意見(jiàn)》(寒政發(fā)〔2009〕3號(hào))?！兑庖?jiàn)》要求全區(qū)副科級(jí)及以上現(xiàn)職干部，每人至少銷(xiāo)售一套住房，完不成任務(wù)的，按比例從所在單位已認(rèn)定的全年招商引資額中扣減。之后，寒亭區(qū)房產(chǎn)局出臺(tái)了《關(guān)于機(jī)關(guān)干部購(gòu)買(mǎi)(引薦)商品住房的考核認(rèn)定辦法》，要求全區(qū)副科級(jí)及以上干部每人至少購(gòu)買(mǎi)或引薦購(gòu)買(mǎi)一套商品住房，時(shí)間為2009年1月14日至6月30日；考核認(rèn)定辦法還規(guī)定，購(gòu)買(mǎi)或引薦購(gòu)買(mǎi)75平方米/套(含)以上商品住房的，認(rèn)定為一套，不足75平方米/套的，按0.5套認(rèn)定；并對(duì)完不成任務(wù)的如何從所在單位招商引資額中扣減做了詳細(xì)規(guī)定；并同時(shí)表示，對(duì)考核結(jié)果每月予以通報(bào)[9]。

以區(qū)政府的名義，制發(fā)行政公文，讓干部為房地產(chǎn)商當(dāng)賣(mài)樓小姐，讓政府工作人員為房地產(chǎn)商當(dāng)推銷(xiāo)員，用房地產(chǎn)來(lái)推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，拉動(dòng)GDP的迅速提高，可以看到很直觀的“政績(jī)”。在此行政理念下制發(fā)出來(lái)的公文，也就必然是帶有濃厚的拜金主義色彩，也就必然是為了小集團(tuán)、小團(tuán)體的利益，而忘卻了黨的法寶之一“群眾路線”。

六、公文處理中的權(quán)威弱化問(wèn)題

行政公文是政府命令、決定、行政措施的載體，行政公文權(quán)威的弱化反應(yīng)了政府權(quán)威的弱化問(wèn)題。行政權(quán)威的弱化主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

(一)有令不行

行政公文一旦簽發(fā)，上下必須參照?qǐng)?zhí)行，這才叫政令暢通。直面現(xiàn)實(shí)，有些地方政府對(duì)行政公文的權(quán)威性漠視，搞“上有政策，下有對(duì)策”，使嚴(yán)肅的行政公文成為名副其實(shí)的“一紙空文”。如， 2003年6月22日國(guó)家正式頒發(fā)了《城市生活無(wú)著落的流浪乞討人員救助管理辦法》，可2005年1月21日,贛州市崇義縣有關(guān)部門(mén)為整治市容環(huán)境，對(duì)縣城的沿街流浪乞討人員和精神病患者實(shí)施收容遣送，將他們?nèi)拥搅肃徔h的荒郊野外，其中有5人失蹤，至今下落不明。這起強(qiáng)制遣送事件,不僅使行政公文的權(quán)威面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),而且還使執(zhí)政黨和政府的執(zhí)政誠(chéng)信面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。我們有理由相信，有令不行的現(xiàn)象遠(yuǎn)不止這些！那政府的行政公文還算不算數(shù)，還有沒(méi)有政策效力？

(二)有禁不止

政府為了公共利益或者促進(jìn)社會(huì)更好的發(fā)展，用行政公文制發(fā)了一些“禁令”，但是，下一級(jí)政府及其職能部門(mén)或老百姓根本不執(zhí)行遵守，造成了許多“一紙空文”現(xiàn)象。公文失去了權(quán)威性，群眾不買(mǎi)賬，不僅有損政府形象和權(quán)威，而且會(huì)引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定。

據(jù)《中國(guó)改革報(bào)》2002年5月11日?qǐng)?bào)道，西安市頒發(fā)了三項(xiàng)禁令：一是禁用一次性木筷；二是禁放煙花爆竹；三是禁止摩托車(chē)入城。這三項(xiàng)禁令一經(jīng)頒發(fā)，就受到市民普遍歡迎。但禁令發(fā)布后，木筷照舊在大小餐廳使用，煙花爆竹照舊燃放，摩托車(chē)照舊進(jìn)城。三禁三敗，使公文的權(quán)威和政府的公信力成為市民廣泛議論的話題。按理來(lái)說(shuō)，完善法規(guī)、政策可以為城市管理科學(xué)化、高效化、規(guī)范化提供可能，但三項(xiàng)禁令一再難以執(zhí)行，誰(shuí)還會(huì)把政府的公文當(dāng)回事？“禁而不止”屢屢發(fā)生，一些市民議論紛紛，好政策執(zhí)行不下去，比不出臺(tái)這項(xiàng)政策還要糟糕。類(lèi)似這樣的信息還非常多，在一篇名為《武漢市“減負(fù)令”為何成了一紙空文》，僅從標(biāo)題上看，就知道這又是行政公文無(wú)效力問(wèn)題。文章中稱2007 年11 月，武漢市教育局出臺(tái)《進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)管理減輕中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》，提出了包括規(guī)范作息時(shí)間， 限制課時(shí)、作業(yè)、考試總量等17條“減負(fù)令”。這是武漢市提出的最全面、力度最大的一次減負(fù)舉措。此令一出， 曾引起各界高度關(guān)注和廣泛贊譽(yù)。但1月8日的《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道，推行兩個(gè)月的“減負(fù)令”幾乎成了一紙空文， 許多中小學(xué)學(xué)生的書(shū)包依然沉重[10]。

七、公文處理中的弄虛作假問(wèn)題

真實(shí)，是行政公文的生命所在。洪威雷教授曾指出：“應(yīng)用文貴在真實(shí)。唯其真實(shí)，才具有更大的可信性、說(shuō)服力、威懾力、感召力。尤其是出自政府之手的應(yīng)用文，其可信性關(guān)系其政權(quán)的存亡”[11]。政府工作人員及公文撰寫(xiě)者是維護(hù)政府行政公文真實(shí)的主要力量。但是，直面現(xiàn)實(shí)，我們不得不承認(rèn)在當(dāng)今的政府行政發(fā)文中，時(shí)常出現(xiàn)行政公文弄虛作假的問(wèn)題。

據(jù)新華網(wǎng)2005年11月28日?qǐng)?bào)道，哈爾濱市政府面對(duì)水污染事件，兩天發(fā)布3個(gè)政府公告，讓市民從恐慌回到了正常。危機(jī)已迫在眉睫的哈爾濱市政府向社會(huì)發(fā)布公告，全市停水4天，理由是“要對(duì)市政供水管網(wǎng)進(jìn)行檢修”[12]。 公告發(fā)布后越來(lái)越多的市民覺(jué)得這個(gè)公告可能與地震有關(guān)，當(dāng)日下午，超市、批發(fā)部等處的交通開(kāi)始嚴(yán)重?fù)矶拢忻耖_(kāi)始搶購(gòu)水源，飲用水經(jīng)銷(xiāo)商肆意抬價(jià)，市民大量外逃，導(dǎo)致火車(chē)站、汽車(chē)站、飛機(jī)場(chǎng)等交通部門(mén)擁堵。 政府部門(mén)不顧事實(shí)真相，發(fā)布虛假行政公文，這種欲蓋彌彰的行政行為必將給政府帶來(lái)更多的公共管理危機(jī)。我們?cè)诮鼇?lái)的突發(fā)事件中，可以總結(jié)出一個(gè)規(guī)律，凡是政府在第一時(shí)間說(shuō)出真相，減少社會(huì)輿論猜測(cè)的，處置的比較快速妥當(dāng)。凡是掩蓋事實(shí)，發(fā)布虛假公文的政府，往往會(huì)給自己帶來(lái)更多的麻煩。

在云南著名的“躲貓貓”事件中，犯人在監(jiān)獄死了之后，當(dāng)?shù)毓簿职l(fā)布了《關(guān)于“2·08”案件“躲貓貓”事件的情況通報(bào)》，并召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)。通報(bào)中稱：“經(jīng)晉寧縣檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)相關(guān)部門(mén)調(diào)查核實(shí)：該事件系在押人員趁民警剛巡視過(guò)后擅自進(jìn)行娛樂(lè)游戲時(shí)，發(fā)生的一起意外事件?！笨墒切氯A網(wǎng)在2月27日?qǐng)?bào)道中稱：“云南省檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)27日下午公布了‘躲貓貓’事件檢察機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)論：晉寧縣看守所在押人員李蕎明系因同監(jiān)室在押人員毆打、拳擊頭部后撞擊墻面，導(dǎo)致受傷、死亡。”晉寧縣檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)在第一時(shí)間內(nèi)沒(méi)有將真實(shí)的信息反映給公眾，并且發(fā)布含有虛假內(nèi)容的“情況通報(bào)”，這導(dǎo)致了網(wǎng)絡(luò)上的輿論大波，大家紛紛聲討，同情弱者。浪費(fèi)了巨大的行政成本，從一個(gè)小看守所到最高人民檢察院，從政府到公安機(jī)關(guān)等，浪費(fèi)了大量人力物力財(cái)力。同時(shí)，也極大損害了當(dāng)?shù)卣男蜗?，降低了政府?quán)威，老百姓不得不找一個(gè)最高的、最大權(quán)威性的機(jī)構(gòu)來(lái)鑒定，否則不相信當(dāng)?shù)卣?，這個(gè)教訓(xùn)是深刻的。由此可知：公文說(shuō)真話，是政府妥善、有效應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的前提。

八、公文處理中的不人性化問(wèn)題

胡錦濤總書(shū)記對(duì)以人為本進(jìn)行了解釋：堅(jiān)持以人為本，就是要以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，切實(shí)保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民[13]。這個(gè)以人為本，實(shí)施主體是黨和各級(jí)政府，其中的對(duì)象是“人民群眾”，不是個(gè)體的人，其目的是要用發(fā)展來(lái)滿足人民群眾的需求。政府的人性化管理是以人為本的第一步，堅(jiān)持人性化管理是以人為本的出發(fā)點(diǎn)。尊重人性，就是尊重人的自然的、最基本的需求，就是尊重作為個(gè)體的老百姓的人格，而不是將人性理解為一個(gè)群體，應(yīng)該理解為個(gè)體，尊重個(gè)體的人性。要實(shí)現(xiàn)政府的人性化管理，就要站在個(gè)體老百姓的角度，將心比心，去發(fā)布各種命令，做出各種決定，發(fā)表各種意見(jiàn)，制發(fā)各種公文。就要尊重個(gè)體老百姓的基本人性及需求，這樣才能更好的貫徹黨中央的“以人為本”的執(zhí)政理念。

據(jù)《中國(guó)婦女報(bào)》2004年2月13日?qǐng)?bào)道，根據(jù)湖南省人事廳、湖南省衛(wèi)生廳發(fā)布的紅頭文件《湖南省國(guó)家公務(wù)員錄用體檢項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)》，要求“女性公務(wù)員乳房對(duì)稱”，換言之，倘若不對(duì)稱，則體檢不合格，也將不能錄用為公務(wù)員。這樣的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)不知道是基于一個(gè)什么樣的考慮，讓人很是費(fèi)解。據(jù)《江南都市報(bào)》2007年3月29日?qǐng)?bào)道，福建平和縣的一份“紅頭文件”規(guī)定，如果沒(méi)有初中畢業(yè)，則不能結(jié)婚。福建平和縣制發(fā)了《關(guān)于加大執(zhí)法力度嚴(yán)格控制初中輟學(xué)的通知》，這份通知明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，教育、勞動(dòng)、工商、公安、民政、土地等部門(mén)對(duì)未取得初中畢業(yè)證書(shū)的青少年不得開(kāi)具勞務(wù)證明，不給予辦理勞務(wù)證、結(jié)婚證、駕駛證等。這份通知本來(lái)是好心普及九年義務(wù)教育，但是手法卻顯得很不人性化。普及九年義務(wù)教育，應(yīng)多從教育制度、財(cái)政轉(zhuǎn)移、教育政策上去努力爭(zhēng)取，而不是這樣初中不畢業(yè)，就不能結(jié)婚、不能學(xué)車(chē)。這同樣也是不人性化的表現(xiàn)。

九、公文處理中的格式不規(guī)范問(wèn)題

公文格式的規(guī)范性，是公文嚴(yán)肅性和權(quán)威性的表層表現(xiàn)。根據(jù)《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》(下稱《辦法》)第11條規(guī)定，應(yīng)包括：“秘密等級(jí)和保密期限、緊急程度、發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)識(shí)、發(fā)文字號(hào)、簽發(fā)人、標(biāo)題、主送機(jī)關(guān)、正文、附件說(shuō)明、成文日期、印章、附注、附件、主題詞、抄送機(jī)關(guān)、印發(fā)機(jī)關(guān)和印發(fā)日期等部分組成?！惫母袷降囊?guī)范，就是要符合《辦法》的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)行政公文的規(guī)范化。但是，目前我國(guó)行政公文在處理過(guò)程中，一些地方政府，特別是縣、鄉(xiāng)人民政府，公文格式不規(guī)范的現(xiàn)象較為突出，不規(guī)范的表現(xiàn)形式多種多樣。

(一)紙質(zhì)行政公文格式不規(guī)范

尹平生(湖南省法制辦工作人，筆者注)在《地方政府‘紅頭文件’九大怪》一文中寫(xiě)道，某縣政府的規(guī)范性文件全部沒(méi)有加蓋公章。省政府法制辦詢問(wèn)為什么不蓋公章時(shí)，有關(guān)人員竟回答說(shuō)：“我們的文件歷來(lái)不蓋公章”[14]。政府公章是政府權(quán)力、權(quán)威、信譽(yù)的代表，政府發(fā)問(wèn)后必須加蓋單位公章，否則無(wú)效。但是文中所稱“文件歷來(lái)不加蓋公章”，實(shí)在令人匪夷所思。像這類(lèi)問(wèn)題是比較突出的問(wèn)題，還有許多細(xì)節(jié)問(wèn)題普遍存在于地方各級(jí)人民政府。比如發(fā)文字號(hào)，發(fā)文字號(hào)應(yīng)由發(fā)文機(jī)關(guān)代字、年份和序號(hào)組成。但是有些單位把單位的簡(jiǎn)稱作為機(jī)關(guān)代字使用。有的單位發(fā)文字號(hào)的年份用圓括號(hào)“()”或方括號(hào)“[]”括入，而不是用規(guī)范的六角括號(hào)“〔〕”。另外，發(fā)文字號(hào)序號(hào)應(yīng)編虛號(hào)(即1編為001)，而有的單位不加。再如正文方面，不按照《辦法》要求將字間距、行間距、橫排字?jǐn)?shù)，豎排行數(shù)排列好，而是隨意為之。另外，正文里使用的數(shù)字、年份寫(xiě)法不規(guī)范，有時(shí)用阿拉伯?dāng)?shù)字，有時(shí)又用中文數(shù)字等等。再如落款方面，落款應(yīng)有發(fā)文單位和日期，發(fā)文單位應(yīng)寫(xiě)明單位全稱，不可隨意簡(jiǎn)寫(xiě)，成文日期應(yīng)統(tǒng)一用漢字大寫(xiě)，不能有阿拉伯?dāng)?shù)字。但有不少單位在落款時(shí)將發(fā)文單位省略，并將“二○○九年八月二十日”寫(xiě)為二00九年八月二十日”或“2009年8月20日”、“2009.8.20”。再如主題詞方面，有的單位標(biāo)注的主題詞極不規(guī)范，有的將標(biāo)題中的詞弄幾個(gè)作為主題詞，或者干脆憑想像編幾個(gè)詞。這些都是極不規(guī)范的寫(xiě)法。其他還有諸如主送機(jī)關(guān)和抄送機(jī)關(guān)的問(wèn)題、版頭問(wèn)題、蓋章問(wèn)題等等，地方各級(jí)政府都有這樣那樣的小毛病。

(二)電子行政公文格式不規(guī)范

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展、政府信息公開(kāi)程度的提高，老百姓可以查看政府文件成為現(xiàn)實(shí)，而且了解的信息越來(lái)越多。老百姓了解政府各項(xiàng)政策、通知要求、辦事指南也十分方便。目前，我國(guó)各級(jí)人民政府中，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)，絕大部分都有自己的網(wǎng)站，網(wǎng)站上公布了各種信息，內(nèi)容十分豐富。但是，筆者登陸了中華人民共和國(guó)門(mén)戶網(wǎng)站(國(guó)務(wù)院網(wǎng)站)、湖北省人民政府網(wǎng)站、武漢市人民政府門(mén)戶網(wǎng)站和武昌區(qū)人民政府網(wǎng)站，發(fā)現(xiàn)盡管都是發(fā)文，但是發(fā)文的規(guī)范性不一樣。中央政府的電子行政公文格式要比地方規(guī)范，高級(jí)人民政府要比基層人民政府的電子行政公文規(guī)范。

從電子公文來(lái)看，我們可以發(fā)現(xiàn)存在這樣幾個(gè)問(wèn)題：

一是電子公文均沒(méi)有加蓋公章，沒(méi)有行文單位公章的公文是沒(méi)有法定效力的。

二是沒(méi)有發(fā)文字號(hào)，有的公文雖有發(fā)文字號(hào)，但字號(hào)的位置錯(cuò)了。

三是標(biāo)題、正文的字號(hào)使用不規(guī)范。

四是有的公文沒(méi)有發(fā)文日期。

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