刁利明

(黑龍江大學(xué)行政管理研究中心，哈爾濱150080)

20世紀(jì)末至21世紀(jì)初，世界大部分國(guó)家都實(shí)施并在持續(xù)著大范圍的重塑國(guó)家管理體制的改革。俄羅斯也不例外。但在轉(zhuǎn)型的前十年，行政改革在俄羅斯尚屬低優(yōu)先級(jí)的問題。這期間其主要任務(wù)是:實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定;保證經(jīng)濟(jì)和生活領(lǐng)域的功能，結(jié)束嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī);形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律基礎(chǔ);建立聯(lián)邦制的國(guó)家機(jī)構(gòu);重組各級(jí)政府以及有限度的公務(wù)員制度改革等眾多復(fù)雜問題。因此，當(dāng)時(shí)俄聯(lián)邦政府的主要任務(wù)在于尋求某種解決方案，而完全不是追求真正意義的改革。

一、行政改革思想及內(nèi)涵的明確

行政改革是現(xiàn)代俄羅斯歷史中最難的改革，從1991年打破前蘇聯(lián)的社會(huì)及國(guó)家體制，并由社會(huì)主義的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之時(shí)起，就開始不間斷地漸進(jìn)進(jìn)行著。俄羅斯改革行動(dòng)的革命方式，被認(rèn)為是徹底地重建所有的國(guó)家體制。由此，形成新的立法權(quán)力體制，并進(jìn)行司法制度改革，這些改革一直持續(xù)到今天。而目前的重要任務(wù)則在于著手進(jìn)行國(guó)家管理的重組——執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的改革［1］。

從1996年開始，改革執(zhí)行權(quán)力的最尖銳問題開始出現(xiàn)在總統(tǒng)咨文中，但只是在2001年的總統(tǒng)咨文中“行政改革”概念才被正式使用，并且，在2002年的總統(tǒng)咨文中開始談?wù)摗瓣P(guān)于行政改革的必要性及確定執(zhí)行權(quán)力現(xiàn)代化的主要方針”。因此，在俄羅斯，雖然“行政改革”這個(gè)術(shù)語(yǔ)已經(jīng)流行了很多年，但只是到了2003年末，尤其是在2004至2005年這個(gè)術(shù)語(yǔ)才被賦予現(xiàn)實(shí)的、重要的、大范圍國(guó)家事務(wù)的特征。在此之前，行政系統(tǒng)的改革已經(jīng)嚴(yán)重落后于立法及司法系統(tǒng)的變革，現(xiàn)實(shí)要求必須將行政改革提升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度以期適應(yīng)整體協(xié)調(diào)的發(fā)展。

為此，首先必須明確行政改革的內(nèi)涵?！靶姓母铩钡母拍钜馕吨裁?從詞源學(xué)的角度來看，“改革”意味著在社會(huì)生活的某些領(lǐng)域及知識(shí)領(lǐng)域中的某種變化、重建和改造;而“行政的”則意味著由行政機(jī)關(guān)實(shí)施的或者根據(jù)它進(jìn)行配置［2］。結(jié)合上述概念，可以簡(jiǎn)短地將行政改革定義為:在國(guó)家執(zhí)行機(jī)關(guān)組織完善方面的國(guó)家權(quán)力措施的綜合——國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其活動(dòng)的形式、方法和職能。

行政改革開始之初，除了行政改革內(nèi)涵的確定，還存在眾多的問題亟須明確——行政改革內(nèi)容、與其實(shí)施緊密相關(guān)的法律草案以及其他法律法規(guī)、期望和結(jié)果等，作為問題域，現(xiàn)在要求科學(xué)合理地思考。

二、國(guó)外行政改革經(jīng)驗(yàn)的借鑒

進(jìn)入新世紀(jì)，俄羅斯學(xué)者及改革實(shí)踐者集中精力研究了除非洲之外的其他各大洲典型國(guó)家的行政改革經(jīng)驗(yàn)。這些研究至少涉及了如下問題:

1.關(guān)于行政改革綱要的制定及其實(shí)施方式。在某些國(guó)家(英國(guó)、新西蘭、澳大利亞)，行政改革綱要是由政治精英和國(guó)家公務(wù)員來制定并通過和實(shí)施的。在其他國(guó)家，雖然行政改革的原則性框架是由政治精英和中央國(guó)家機(jī)關(guān)(公務(wù)員)制定的，但很多措施確實(shí)是由下到上地借助于試驗(yàn)和各種新措施的推廣而產(chǎn)生的(美國(guó)、德國(guó)、芬蘭等國(guó)行政改革的某些方面)。實(shí)際上，對(duì)于制定并實(shí)施綱要的方式而言，關(guān)鍵要素在于政府結(jié)構(gòu)及其政治體制和立憲制度。

俄羅斯的行政改革是由政治精英推進(jìn)的——使前蘇聯(lián)的執(zhí)行機(jī)關(guān)適應(yīng)于其政治與經(jīng)濟(jì)改革的需要。但其遵循的基本原則為:變革的最小化原則。即俄羅斯政府并不想采取激進(jìn)的方式進(jìn)行這種改革。根據(jù)俄聯(lián)邦政府國(guó)家管理及地方自治管理司司長(zhǎng)的觀點(diǎn)，從20世紀(jì)90年代初至2004年，聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)際上是完全地或者部分地繼承前蘇聯(lián)管理體制［3］。也就是說，在實(shí)施改革的初期，情況并未發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變。

2.關(guān)于行政改革的目的、任務(wù)及關(guān)鍵領(lǐng)域。各國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，盡管政府對(duì)多樣性需求的解決成為行政改革綱要的基礎(chǔ)，但現(xiàn)代行政改革的最終目的卻在于:完善政府實(shí)施法律規(guī)定及政策的能力。為此，各國(guó)政府都在嘗試著解決改變政策方針時(shí)所遇到的阻力，以及有計(jì)劃、專業(yè)化地進(jìn)行著簡(jiǎn)化行政職能、矯正國(guó)家機(jī)關(guān)制度、人事管理制度和其他大范圍的國(guó)家管理現(xiàn)代化的措施。

但實(shí)際上，這并不是各國(guó)行政改革的真實(shí)目的或者最終目的。本文認(rèn)為，各國(guó)政府進(jìn)行行政改革的真實(shí)目的在于解決政府存在的合法性危機(jī)。影響俄羅斯行政改革的因素有很多——國(guó)家政權(quán)的低效率、國(guó)家機(jī)關(guān)的腐敗、文官薪酬體制的不足、缺乏向納稅人提供服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等［4］。但俄羅斯政府終究還是抓住了行政改革的部分核心問題，即執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的職能問題。這個(gè)問題在2001年的總統(tǒng)咨文中得到了體現(xiàn):“重新考察的不僅僅是結(jié)構(gòu)和編制，最主要的是權(quán)力機(jī)關(guān)的職能?！睂?shí)際上，此后出臺(tái)的系列行政改革綱要基本都以職能轉(zhuǎn)變及提高效能等為目標(biāo)展開。

為了增強(qiáng)政府存在的合法性目的，世界范圍內(nèi)的行政改革主要集中解決如下任務(wù):提高國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng)的效率;使國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)責(zé)任的雇主，有能力吸引足夠數(shù)量具有必備技能的公務(wù)員，同時(shí)監(jiān)控其維持費(fèi)用的支出;提高公民及私營(yíng)部門對(duì)政府的信任。上述改革任務(wù)的解決與下列關(guān)鍵領(lǐng)域高度相關(guān):政府在社會(huì)中的作用;國(guó)家管理機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)與功能;提高國(guó)家機(jī)器的效率及效能;國(guó)家公務(wù)員管理;財(cái)政管理體制改革;增強(qiáng)國(guó)家機(jī)關(guān)的責(zé)任性和透明性。

3.關(guān)于國(guó)家執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的作用。從人力、物力以及財(cái)力資源的角度看，國(guó)家權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)是最為復(fù)雜，并且是涉及范圍最廣的國(guó)家機(jī)關(guān)。對(duì)于任何國(guó)家或者政府而言，公務(wù)員都是必需的。所有政府管理的效率也都取決于公務(wù)員職責(zé)履行的效率。在俄羅斯，部分改革者只提出了一個(gè)任務(wù):千方百計(jì)地縮小官僚機(jī)器、剝奪其優(yōu)惠和特權(quán)。然而，機(jī)構(gòu)的數(shù)量并沒有減少，其公務(wù)員的數(shù)量也并沒有實(shí)際縮減，相反，兩者都在不同程度地增加。優(yōu)惠和特權(quán)也并未消除。非標(biāo)準(zhǔn)化的工作日、過高的責(zé)任性以及對(duì)生命和健康有害的公務(wù)活動(dòng)特征等等成為優(yōu)惠存在的充分理由。在此，關(guān)鍵問題在于合理合法地制定規(guī)則，并考慮其實(shí)現(xiàn)的可能。

同時(shí)，行政改革不應(yīng)僅僅概括為機(jī)構(gòu)數(shù)量的減少或者縮減過多的職能。其主要任務(wù)在于從整體上提高國(guó)家管理的效率，尤其是國(guó)家機(jī)關(guān)國(guó)家公務(wù)員的效率。為此，首先應(yīng)該確定什么是政府應(yīng)該做的，什么不應(yīng)該做;其次，確定政策制定和監(jiān)督功能之間的相互關(guān)系;最后，在于預(yù)算支出效率的提高［5］。實(shí)際上，行政改革是作為去官僚化的自然延續(xù)來考慮的。

從歷史的和政治的觀點(diǎn)來看，是不可能否定政府在社會(huì)中的作用的。因此，很多國(guó)家的行政改革都是建立在合理性、實(shí)用主義以及經(jīng)濟(jì)性原則的基礎(chǔ)之上的。它們的目的不在于打破國(guó)家管理體制，而在于將最近二三十年世界范圍內(nèi)發(fā)生的“先進(jìn)事件”的所有經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到政府活動(dòng)之中。在行政改革的框架內(nèi)，所有措施都要求有利于加強(qiáng)合法性、增加國(guó)家機(jī)關(guān)活動(dòng)信息的公開性和可達(dá)性。它們的目的在于使政府更加團(tuán)結(jié)有力，使其更加“親民”，從而保障國(guó)家的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

三、關(guān)于行政改革的法律準(zhǔn)備

俄羅斯憲法將執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)確定為國(guó)家權(quán)力的獨(dú)立分支，并引入執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)一體制的概念，規(guī)定了俄聯(lián)邦政府的組成制度的總特征，并且使執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)、體系和職能定位等問題公開化。在這些方面，聯(lián)邦憲法《關(guān)于俄聯(lián)邦政府》重新陷入激烈的爭(zhēng)論。

很多法律工作者都都認(rèn)為權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)缺乏必要的法律基礎(chǔ)。他們建議如下:一是加強(qiáng)執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的組織原則;二是確定權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)的本質(zhì);三是明確每種權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)類型的標(biāo)準(zhǔn);四是規(guī)定每類權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)的職能及其在系統(tǒng)中的位置;五是形成每種權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)的職能和任務(wù);六是反映與機(jī)關(guān)稱謂相一致的特征及其活動(dòng)內(nèi)容等。

但在關(guān)于俄聯(lián)邦政府的法律中這些問題還有待公開。這并非偶然。立法者的動(dòng)機(jī)在于:為形成能適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)類型的權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)提供足夠的自由?，F(xiàn)已明確的問題是:擺脫政府對(duì)經(jīng)濟(jì)全面影響的體制。立法者拒絕接受“管理”的國(guó)家—法和社會(huì)概念，只接受其狹義的公民—法意義上的解釋。這在執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力實(shí)施中形成了問題的復(fù)雜性，并增添了一系列的問題。無(wú)論是在法律規(guī)則中，還是組織制度中，下列問題都亟須解決:經(jīng)營(yíng)管理職能與調(diào)控職能相協(xié)調(diào)、行政命令權(quán)力與“市場(chǎng)權(quán)力”相協(xié)調(diào)、發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)性方面的責(zé)任與對(duì)商業(yè)組織活動(dòng)的監(jiān)督檢查權(quán)力相協(xié)調(diào)等。

從市場(chǎng)化改革之初開始，這些問題的解決便被賦予了較多的關(guān)注。所有解決方案的目的都是不變的:形成符合新經(jīng)濟(jì)體制需求及條件的執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)。因此，行政改革從最初即被視為20世紀(jì)90年代在俄羅斯進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革中最困難和最重要的組成部分。

每年，執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的中央組織結(jié)構(gòu)都在變化，在有些階段甚至是一年兩次。如果我們比較由1992年9月30日第1148號(hào)總統(tǒng)令與第314號(hào)總統(tǒng)令規(guī)定的聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)，則可以發(fā)現(xiàn)它們之間已經(jīng)少有共同點(diǎn)。執(zhí)行權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化意味著什么?這首先意味著國(guó)家調(diào)控職能、其調(diào)整對(duì)象及范圍、執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的類型及其管轄范圍、權(quán)力實(shí)施的制度和形式、政府職責(zé)的種類及其編制、對(duì)保證相應(yīng)的執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)力實(shí)施的國(guó)家公務(wù)員技能要求的變化等。

2000年之前，政府的低效能已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的主要障礙。這些障礙主要表現(xiàn)為國(guó)家政策及規(guī)制的低效率、資源配置的低效率或者無(wú)效率、社會(huì)開支的增加并不能增加公民的滿意度、公共支出的非效率與對(duì)其改善的弱激勵(lì)、開支與任務(wù)及目標(biāo)之間的微弱聯(lián)系等。無(wú)論是商業(yè)利益還是權(quán)力利益都要求解決國(guó)家管理系統(tǒng)的改組問題。正因如此，產(chǎn)生了必須進(jìn)行行政改革的理念:顯著提高執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)活動(dòng)的效率和效能。

因此，在公認(rèn)的2003年行政改革之前，俄羅斯實(shí)際上已進(jìn)行多方面的相應(yīng)準(zhǔn)備及嘗試。在此期間，俄羅斯學(xué)者及實(shí)踐者至少明確了行政改革的內(nèi)涵以及在借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上基本明確了行政改革的目的、任務(wù)及關(guān)鍵領(lǐng)域等問題。其理論思考及實(shí)踐已經(jīng)具備系統(tǒng)性的特征。正是在此背景下，俄羅斯政府開始醞釀系統(tǒng)的行政改革，并于2003年正式公布行政改革綱要，開始系統(tǒng)的行政改革?？梢哉f，俄羅斯的行政改革有別于其政治、經(jīng)濟(jì)乃至于司法系統(tǒng)的改革，具備了漸進(jìn)式的特征。目前，俄羅斯的行政改革雖取得一定的成效，但并未達(dá)到公眾預(yù)期的效果，其未來的發(fā)展值得關(guān)注。

［1］ Тихомиров Ю.А.Правовые аспектыадминистрати вной реформы［J］.Законодательство и экономи ка.2004.С.29.

［2］ Ожегов С.Н.Словарь русского языка［M］Под ред.Н.Ю.Шведовой.М， 1984.С.589;Современный толковый словарь русского языка/Глав.ред.С.А.Кузнецов.СПб.，2001.С.702.

［3］ Вуколов В.Л.Административная реформа в Росси йской Федерации［J］.Право и безопасность.2005.(17).

［4］ Александрова А.Бычков Д.Гришина Е.Кадровый потенциал гражданских служащих как ресурс реформ государственного управления ［ J ］.Вопросы государственного и муниципального управления.2007.С.53.

［5］ Мау В.Интервью .Российской газете［M］.Федер альный выпуск №3317 от 9 октября 2003 г.