陳曉敏，于江寧

(1.上海政法學(xué)院社會(huì)管理學(xué)院，上海201701;2.上海大學(xué) 社會(huì)科學(xué)學(xué)院，上海200444)

小城鎮(zhèn)成長(zhǎng)是小城鎮(zhèn)自身從形成、發(fā)展到成熟的一個(gè)逐漸演化的過(guò)程，在小城鎮(zhèn)成長(zhǎng)的各個(gè)階段，土地都是不可或缺的重要生產(chǎn)要素。土地聚集奠定了城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)，也推動(dòng)了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是一個(gè)社會(huì)綜合的、全面的發(fā)展，土地聚集在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)也會(huì)產(chǎn)生一些問(wèn)題，如果得不到及時(shí)有效的解決，這些問(wèn)題也會(huì)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面因素。

一、土地聚集對(duì)小城鎮(zhèn)成長(zhǎng)的正效應(yīng)

根據(jù)土地的用途，現(xiàn)階段中國(guó)把土地分為三類(lèi)，即農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地。在城市化過(guò)程中，農(nóng)業(yè)用地向工業(yè)用地的轉(zhuǎn)變，將形成城鎮(zhèn)土地聚集;而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地一般會(huì)根據(jù)價(jià)格信號(hào)的指示，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置?？梢哉f(shuō)，在小城鎮(zhèn)成長(zhǎng)初期，土地聚集對(duì)小城鎮(zhèn)的成長(zhǎng)起到了重要的推動(dòng)作用。

1.土地聚集為小城鎮(zhèn)成長(zhǎng)提供了重要的要素支撐

上海是中國(guó)最大的城市，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘?9.3%，城鎮(zhèn)化水平居全國(guó)第一。改革開(kāi)放以來(lái)，上海的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源產(chǎn)生了巨大的需求，土地作為不可再生資源，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中也發(fā)揮了重要作用。土地聚集的途徑有土地征用、土地轉(zhuǎn)讓、土地租賃等各種方式，其中，土地征用是國(guó)家為了公共利益的需要，按照相關(guān)法律規(guī)定的程序，將集體所有土地收歸國(guó)有的一種行為。在小城鎮(zhèn)成長(zhǎng)初期，土地征用可以在短期內(nèi)聚集大量城鎮(zhèn)化建設(shè)的所需用地，實(shí)現(xiàn)資源的高效整合。上海市城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展及城市的擴(kuò)張，不可避免地對(duì)農(nóng)用地、未利用土地等其他用途的土地產(chǎn)生需求。

研究表明，上海城鎮(zhèn)化的建設(shè)用地主要來(lái)自農(nóng)業(yè)用地特別是耕地。在中心城區(qū)，除長(zhǎng)寧區(qū)征用58 186平方米的農(nóng)用地外，其他中心城區(qū)均沒(méi)有對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行征用;而在遠(yuǎn)郊和近郊，農(nóng)用地則成為城鎮(zhèn)化用地的主要來(lái)源。其中，近郊農(nóng)用地征用占總征地面積的65.3%，遠(yuǎn)郊農(nóng)用地征用占總征地面積的82.2%，兩者對(duì)農(nóng)用地征用占總征用土地的絕大部分［1］。大城市郊區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展具有強(qiáng)勁勢(shì)頭，必然會(huì)對(duì)郊區(qū)土地產(chǎn)生需求，郊區(qū)的農(nóng)用地也因此成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的備用土地。

2.土地聚集促進(jìn)了人口和產(chǎn)業(yè)聚集

上海市的城鎮(zhèn)化建設(shè)，伴隨著人口、土地、產(chǎn)業(yè)的聚集，而這三種聚集是以土地聚集為基礎(chǔ)的。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，合理高效利用土地、優(yōu)化土地布局、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地規(guī)模經(jīng)濟(jì)以及保障失地農(nóng)民的權(quán)益，對(duì)推動(dòng)協(xié)調(diào)有序的人口聚集、產(chǎn)業(yè)聚集有重要作用。

(1)土地聚集推動(dòng)了人口聚集?，F(xiàn)代社會(huì)，隨著資本有機(jī)構(gòu)成的不斷提高，農(nóng)村單位土地上需要的勞動(dòng)力越來(lái)越少，一部分農(nóng)民有了離開(kāi)本土尋求創(chuàng)造更大價(jià)值的需求。與此同時(shí)，大城市郊區(qū)土地向城鎮(zhèn)聚集，促進(jìn)城市化水平不斷提高，也為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移提供了廣闊的空間，可以解決一部分農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。也就是說(shuō)，城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大可以為人口向城市流動(dòng)創(chuàng)造機(jī)會(huì)。

(2)土地聚集推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)聚集。隨著中心城市的不斷發(fā)展，必然產(chǎn)生制造業(yè)郊區(qū)化、外圍化的趨勢(shì)。同時(shí)，土地聚集也會(huì)使工業(yè)向園區(qū)集中，形成產(chǎn)業(yè)聚集，但土地的集約利用不會(huì)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中自發(fā)實(shí)現(xiàn)，而是企業(yè)在既定預(yù)算約束下實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化的過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的。其中，地租、土地價(jià)格、租賃費(fèi)等經(jīng)濟(jì)杠桿是企業(yè)重要的預(yù)算約束，而企業(yè)的這種預(yù)算行為也會(huì)迫使企業(yè)加大創(chuàng)新力度，提高產(chǎn)業(yè)層次，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

3.土地聚集提高了土地利用效率

城鎮(zhèn)形成以后，為要素和產(chǎn)品流動(dòng)提供了廣闊的市場(chǎng)，原先自給自足的、封閉式的、效率低的、小規(guī)模的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式被打破，并逐漸發(fā)展成為分工經(jīng)濟(jì)。而隨著城鎮(zhèn)市場(chǎng)的發(fā)展，城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)郊區(qū)土地的價(jià)值也不斷升值，土地利用效率不斷提高。

(1)城鎮(zhèn)土地利用效率提高。城鎮(zhèn)形成后，人口聚集和產(chǎn)業(yè)聚集必然推動(dòng)地價(jià)的提高，單位土地所創(chuàng)造的產(chǎn)出價(jià)值也相應(yīng)提高。人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，主要是因?yàn)槌擎?zhèn)可以提供良好的基礎(chǔ)和配套設(shè)施建設(shè)，以及良好的市場(chǎng)發(fā)展機(jī)遇;而城鎮(zhèn)的土地有限，越來(lái)越多的人口擁向城鎮(zhèn)，增加的需求以及預(yù)期的作用勢(shì)必推高土地價(jià)值，同樣的土地被賦予比城鎮(zhèn)化前更高的價(jià)值。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)聚集形成的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，能夠產(chǎn)生外部性，增加園區(qū)內(nèi)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，提高企業(yè)的產(chǎn)出效率，相應(yīng)的土地園區(qū)土地的產(chǎn)出效率也得到提高。

(2)城鎮(zhèn)周邊土地的利用效率提高。郊區(qū)土地利用效率的提高主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:首先，城鎮(zhèn)土地價(jià)值的提高帶動(dòng)了郊區(qū)土地價(jià)值的提高，這一方面是由于市場(chǎng)預(yù)期的原因;另一方面是由于郊區(qū)是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的延伸區(qū)，也可以作為城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一部分，其內(nèi)在價(jià)值已經(jīng)有所提升。其次，郊區(qū)耕地的利用效率得到了提高，由于郊區(qū)較離城鎮(zhèn)遠(yuǎn)的農(nóng)村更具有地理優(yōu)勢(shì)，所以近城鎮(zhèn)的郊區(qū)耕地所具有的價(jià)值也更大;同時(shí)，由于市場(chǎng)的拓展，近城鎮(zhèn)的郊區(qū)耕地更適合發(fā)展分工經(jīng)濟(jì)和專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)。

二、土地聚集對(duì)小城鎮(zhèn)成長(zhǎng)的負(fù)效應(yīng)

上海市郊區(qū)毗鄰國(guó)際性大都市，能夠充分受到上海要素輻射的影響，也可以作為上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展有力的依托和承接區(qū)域，因此，上海郊區(qū)成為城鎮(zhèn)化活躍的地帶。但城鎮(zhèn)化在為上海郊區(qū)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的同時(shí)也產(chǎn)生了一系列問(wèn)題。

1.土地征用機(jī)制不完善使部分農(nóng)民利益受損

土地的規(guī)范征用是城鎮(zhèn)化順利進(jìn)行的前提，尤其是土地的規(guī)范合理征用對(duì)于城鎮(zhèn)化后的土地有效利用、農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和社會(huì)的安定都具有重要意義。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)行的土地征用制度暴露出的弊端也越來(lái)越多，現(xiàn)行土地征用制度主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題。

(1)征地程序不完善，忽視農(nóng)民的參與權(quán)與知情權(quán)。土地征用程序的不完善主要體現(xiàn)在與農(nóng)民相關(guān)的條例法規(guī)的缺失上，譬如《土地管理法》只詳細(xì)規(guī)定了各級(jí)土地管理部門(mén)的管理權(quán)限，但卻沒(méi)有規(guī)定農(nóng)民的權(quán)益;征地征用的批準(zhǔn)一般也都是由上級(jí)決定的，農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)只是出現(xiàn)在所謂的公告環(huán)節(jié);如果農(nóng)民對(duì)征地條款或者補(bǔ)償條件不滿意，也沒(méi)有暢通的上訪反饋渠道。這種機(jī)制不僅漠視了農(nóng)民的權(quán)益，也使得農(nóng)民的利益在征地過(guò)程中受到損害。

(2)征地沒(méi)有完全體現(xiàn)“公共利益”的要求。中國(guó)《憲法》、《土地管理法》規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。”然而，究竟什么是公共利益并沒(méi)有清楚的界定，這必然會(huì)導(dǎo)致少部分政府部門(mén)的盲目征地行為，特別是1994年國(guó)家分稅改革后，也從制度上激勵(lì)了地方政府征地的意愿。由于信息不對(duì)稱(chēng)與監(jiān)督體制不完善，某些政府部門(mén)往往打著為“公共利益”征地的幌子牟取私利?？傊袊?guó)關(guān)于征地的法律條文不完善誘發(fā)了政府的機(jī)會(huì)主義，而且在巨大的利潤(rùn)空間下，政府的征地行為有時(shí)也不能完全體現(xiàn)出“公共利益”之要求［2］。

(3)征地主要以耕地為主。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，必然會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)生需求，但在現(xiàn)行制度下，政府總是對(duì)農(nóng)業(yè)耕地青睞有加。因?yàn)檎鞯貦C(jī)制的不完善使政府在征用耕地時(shí)可以減少交易費(fèi)用，從而使政府忽視利用其他方法進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，如利用荒地、舊城改造、合理規(guī)劃城鎮(zhèn)等。

(4)失地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，分配不合理。農(nóng)民一旦失去土地，將變成真正意義上的失業(yè)農(nóng)民，如果沒(méi)有其他謀生能力，失地補(bǔ)償費(fèi)用就是其唯一的生活來(lái)源。目前，中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)相對(duì)來(lái)說(shuō)比較低，普遍技能單一，特別是中西部的農(nóng)民，土地已經(jīng)成為他們賴(lài)以生存的資源。根據(jù)2006年的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家每征一畝地，鐵路、高速公路給農(nóng)民的補(bǔ)償一般是每畝5 000～8 000元［3］。工商業(yè)用地每畝2萬(wàn)～3萬(wàn)，發(fā)達(dá)地區(qū)和城市郊區(qū)相對(duì)高一點(diǎn)，一般是每畝3萬(wàn)～5萬(wàn)。另一方面，一些地區(qū)還存在土地補(bǔ)償費(fèi)分配不合理的現(xiàn)象。在土地補(bǔ)償費(fèi)的分配中，有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織拿大頭，農(nóng)民個(gè)人拿小頭，甚至還出現(xiàn)了村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同分割耕地補(bǔ)償費(fèi)用的情況。

2.土地快速聚集導(dǎo)致耕地迅速減少

土地快速聚集導(dǎo)致耕地總量和人均耕地占有量迅速減少。1978—2008年，上海市耕地面積從36萬(wàn)公頃下降到20.5萬(wàn)公頃，減少了43.1%，平均每年減少2.9%;同時(shí)，上海市農(nóng)業(yè)人口從453萬(wàn)減少到174.5萬(wàn)，減少了61.5%，平均每年減少4.7%。20年間，雖然上海市農(nóng)業(yè)人口減少的速度略大于耕地減少的速度，平均每個(gè)農(nóng)業(yè)人口占有耕地的數(shù)量仍從1978年的880平方米下降為2008年的550平方米。

1978—2008年上海市耕地面積變化表

3.土地快速聚集導(dǎo)致上海市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能下降

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能是生態(tài)系統(tǒng)在能流、物流的生態(tài)過(guò)程中對(duì)外部顯示的重要作用，如改善環(huán)境、提供產(chǎn)品等。城市居民的居住質(zhì)量不僅依賴(lài)于城市基礎(chǔ)設(shè)施的完備，也取決于城市生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量，而城市生態(tài)環(huán)境的維系在很大程度上依靠于城市和城市郊區(qū)中的各種濕地［4］。近幾年，隨著上海城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，不僅改變了原有的天然生態(tài)系統(tǒng)，也改變了城市的土地利用布局，并帶來(lái)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的改變。

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)和自然資本用經(jīng)濟(jì)法則所做的估計(jì)，鹿亞楠等對(duì)2003—2007年上海市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能變化的研究表明，林地、耕地等非建設(shè)用地能創(chuàng)造更大的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值［5］。

研究發(fā)現(xiàn)，2003—2007年，上海市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值總量減少，其原因是城鎮(zhèn)化建設(shè)造成了耕地的迅速減少;2005—2007年，上海市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值有所回升，原因是上海市政府采取措施增加了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值系數(shù)較高的林地、綠地的面積?？梢?jiàn)，整個(gè)社會(huì)是一個(gè)巨大的有機(jī)系統(tǒng)，各個(gè)要素的發(fā)展既應(yīng)實(shí)現(xiàn)和諧和平衡，也要注重系統(tǒng)內(nèi)部之間的聯(lián)系;而在郊區(qū)城鎮(zhèn)成長(zhǎng)的土地聚集中，則應(yīng)注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

上海市人口多、耕地少，資源相對(duì)有限，城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略是正確的選擇。土地聚集在城鎮(zhèn)的形成以及促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，沒(méi)有土地的聚集，就沒(méi)有上海市的城鎮(zhèn)化［6］。然而，在城鎮(zhèn)達(dá)到一定規(guī)模后，土地聚集也為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)一些負(fù)面影響。面對(duì)土地聚集帶來(lái)的問(wèn)題，上海市的城鎮(zhèn)發(fā)展必須堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展思路，科學(xué)、合理、高效地利用每一寸土地。

［1］ 劉錚.中國(guó)小城鎮(zhèn)成長(zhǎng)差異研究［M］.長(zhǎng)春:吉林大學(xué)出版社，2007.

［2］ 蔡秀玲.論小城鎮(zhèn)建設(shè)——要素聚集與制度創(chuàng)新［M］.北京:人民出版社，2002.

［3］ 許寶健.城市化進(jìn)程中的農(nóng)地轉(zhuǎn)用問(wèn)題研究［M］.北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2006.

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［6］ 劉錚.土地聚集與大城市郊區(qū)個(gè)案研究［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，2010，(12).?