王 娟

(北京理工大學 人文與社會科學學院,北京 100081)

我國的慈善傳統(tǒng)源遠流長，對社會發(fā)展和社會秩序的穩(wěn)定曾發(fā)揮不可低估的積極作用。不過從總體來看，古代慈善事業(yè)的內(nèi)容單調、范圍有限、層次低下，尤其是對慈善救助效果不理想、不穩(wěn)定產(chǎn)生重要制約作用的監(jiān)管體制并不完備[1]312-315。從現(xiàn)代社會保障理論來看，慈善事業(yè)的監(jiān)管體系從監(jiān)管主體而言，大致包括政府、社會輿論、慈善組織自身三個部分。不同的監(jiān)管形式各具優(yōu)勢、作用互補，共同促使慈善事業(yè)趨向協(xié)調運轉[2]。通過披覽文獻我們可以肯定的是，盡管古代對慈善事業(yè)的管理、監(jiān)督或監(jiān)控受到特定歷史條件下政治、經(jīng)濟、文化諸因素的影響,實際效果往往差強人意，然而多層面的監(jiān)管體制、多元化的監(jiān)管模式卻是不爭的客觀存在。本文不揣谫陋，在現(xiàn)有研究成果基礎上從政府、社會輿論以及慈善組織自身三個方面進行粗略論述。紕繆之處，敬請方家指正。

一、封建官府對慈善事業(yè)的管理與監(jiān)督

在我國漫長的古代社會，統(tǒng)治階層為謀求政權長治久安，對貧病弱疾災等各色困難群體實施惠政善舉，尤其是在某些歷史時期，慈善事業(yè)格外受到重視，中央官府不僅詔令頒布相關條例、制度，而且設有專門官職或監(jiān)管機構予以規(guī)范和制約。

在傳統(tǒng)慈善事業(yè)發(fā)軔之初的西周時期，一整套的中央中樞機構和官制逐漸形成。其中重要官員地官“司徒”之職是，“以保息六，養(yǎng)萬民：慈幼，養(yǎng)老，振窮，恤貧，寬疾，安富”(《周禮·地官》)。司徒之下還附設屬官，大多掌管涉及民眾生計的具體事務，“養(yǎng)耆老以致孝，恤孤獨以逮不足”(《周禮·王制》)，旨在教化百姓、輔佐禮治。自此，由政府主導、官民共同參與的各種慈善活動千百年來賡續(xù)不輟。

至南北朝時期，設立了專門收容貧疾者的慈善機構——六疾館。這是一個里程碑式的重大變化，它表明我國古代慈善福利制度由“設官掌事”為主開始向“因事設署”或“以署定職”的方向轉變[3]。

兩宋均以文立國，重視仁政，“宋之為政，一本于仁厚，凡振貧恤患之意，視前代尤為切至”[4]，其慈善福祉活動，“規(guī)模之大、設施之全、內(nèi)容之廣，在中國封建社會無一朝能出其右”。而且宋朝在對前朝隋唐例制損益的基礎上多有創(chuàng)獲，促使慈善之政逐漸趨向日?；椭贫然痆5]88,96。這個時期，政府還加大對慈善救濟事業(yè)的監(jiān)管力度。例如針對義葬機構漏澤園，中央政府規(guī)定，各地漏澤園須將收葬死者數(shù)目置立圖籍，“以圖籍交授，監(jiān)司巡歷取圖籍點檢”[6]，定期督查掩埋枯骨情況。此外，不少朝臣針對災荒賑濟紛紛建言獻策，以圖避弊趨善，尤以董煟集前代今朝救荒大成之作《救荒活民書》為代表[7]，朝廷據(jù)此制定詳備的救災章程，以備兇荒之年檢視、督查與賑恤。

明初善政尤為重視官辦慈善機構養(yǎng)濟院的建設及其監(jiān)控。太祖朱元璋屢次頒令設立養(yǎng)濟院，為嚴厲敦促各級官員認真籌辦，還將養(yǎng)濟之政載入國家大法《大明律》，明確規(guī)定“凡鰥寡孤獨及篤疾之人，貧窮無親屬依倚不能自存，所在官司應收養(yǎng)而不收養(yǎng)者，杖六十。若應給衣糧而官吏扣減者，以監(jiān)守自盜論”[8]。到明后期，養(yǎng)濟院因漏卮叢生而多有廢弛停頓，中央政府采取了相應的補救措施，比如派遣巡撫、御史等官員赴各州縣加強督查，同時還提出具體要求，“本縣正佐官按月躬親點閱給散，本府官則一月二次巡視”，希冀通過加強主管官員的責任意識以杜眾弊，“務使朝廷德澤下流，而顛連之民皆占實惠”[9]。

清朝基本承襲明制，重視對慈善救濟事業(yè)的重建和監(jiān)督管理。尤其自順治至雍正朝，中央屢頒政令，對各慈善機構的管理具備更為嚴密的操作依據(jù)。以養(yǎng)濟院為例，乾隆帝曾發(fā)布詔令，要求將養(yǎng)濟院的經(jīng)營與地方官員的政績緊密掛鉤，并對經(jīng)營監(jiān)管不力者加以不同等級的相應處罰[10]，使得養(yǎng)濟院自此產(chǎn)生較為完善的稽查責成之法[5]152。又如針對溺嬰、棄嬰陋俗而設的民間慈善組織育嬰機構，為杜絕弊陋滋生，清朝中期以后加強了直接管理、管控的力度，參與程度明顯加強，具體表現(xiàn)就是統(tǒng)一制定育嬰堂章程、直接指定堂務負責紳董，以及補貼財政、監(jiān)督財務等[1]217。至雍乾之交，各地曾出現(xiàn)一次興辦高潮，育嬰救助事業(yè)頗為蔚然，促使恤幼慈善遺風得以世代綿延。

由上可見，傳統(tǒng)社會中官府對慈善事業(yè)的監(jiān)督與管控確實存在，并對慈善傳統(tǒng)的相承不絕發(fā)揮了難以忽視的積極作用。當然毋庸置疑，這種監(jiān)管形式具有其自身難以克服的歷史局限性。

表現(xiàn)之一是監(jiān)管的教化功能十分明顯。以“仁愛”為思想內(nèi)核的儒家文化，是歷代統(tǒng)治者推行仁政、惠民政策的思想基礎，是民間慈善事業(yè)勃興的政治保障[11]。儒家思想服務于統(tǒng)治集團利益的階級屬性，要求慈善事業(yè)的發(fā)展應有助于封建秩序的穩(wěn)固與封建倫理的維護，統(tǒng)治階層的教化意圖不可避免地通過一些監(jiān)管政令予以滲透與貫穿。因此，政府對慈善事業(yè)的管理與監(jiān)督必然會打上社會控制的烙印，政府監(jiān)管的社會功能亦難免狹隘和低下。

表現(xiàn)之二是監(jiān)管的人治色彩極其濃厚，這也是中國古代慈善事業(yè)政府監(jiān)管體系表現(xiàn)最明顯、歷史影響最大的一個特征。古代中國是一個具有集權專制政治傳統(tǒng)的國度，政府對慈善事業(yè)的人治化監(jiān)管即是威權政治的產(chǎn)物，其監(jiān)管的深層目的是，斷然不能允許民間慈善跨越到政府的“視線”之外去自由發(fā)展。更何況，封建社會很多方面的措施大多得人而興、失人而廢，人亡政息，人治色彩濃厚。受此影響，盡管不同歷史時期政府大多設有專門機構管理與指導慈善福利事業(yè)，但多數(shù)往往有名無實，存在極大的虛置性[12]；實際政策亦是反復不定，加上執(zhí)行不力、程序不嚴諸原因，未幾中輟的現(xiàn)象比較普遍。當然，在任何一個非法制化的社會里，盡管在某些歷史階段政府強有力的干預與監(jiān)控會產(chǎn)生一定收效，但慈善事業(yè)的政府監(jiān)管呈現(xiàn)出人治化的特性卻都是不可避免的現(xiàn)象。

二、慈善組織的自我管理與自律

慈善事業(yè)最終要靠慈善組織來進行具體實踐與運行，因此慈善組織具有自我管理、約束、發(fā)展的能力就顯得相當必要，所以監(jiān)管的中心環(huán)節(jié)應是慈善組織的內(nèi)部管理及自律機制。古代中國的慈善組織，在宋元之前民間力量稍顯薄弱，且規(guī)模不大、持續(xù)性差；宋元尤其明清以后，民間慈善活動漸趨活躍，特別是在廣大江南地區(qū)，以儒者、地方士紳或商紳、宗族等為組織者舉辦的慈善事業(yè)十分興盛[1]193,214，這些民間慈善組織的自我監(jiān)管狀況較前亦有大幅改進。

早在北宋時期，大文學家、政治家范仲淹在其家鄉(xiāng)平江府長洲、吳縣購置田產(chǎn)，創(chuàng)立了中國最早的私人義莊。范氏親自訂立《義莊規(guī)矩十三條》[13]，規(guī)定從各房擇取一名子弟執(zhí)掌經(jīng)營，并設存總簿，各房每月末領米時由掌管人如實填寫所支米額。由于經(jīng)營有方，普通族人的受益自不待言，而且引得當時及后世封建官紳紛紛接踵效仿，尤其江南地區(qū)“指不勝屈”[14]。至明清，帶有明顯封建宗法觀念痕跡的血親宗族慈善救助，其各種條例、章程在贍助對象、內(nèi)容、數(shù)額等方面更趨細密，以達“敦本收族”“睦族敬宗”之目的。

明代中后期涌現(xiàn)出來的眾多民間慈善團體，江南地區(qū)的同善會無疑最具代表性。為達到濟貧與勸善的雙重目的，眾多同善會的管理采取定期聚會制度，目的有三[1]202：一是會計向各會員收集捐銀，并集體討論款項的具體分配；二是依據(jù)會員進行的道德調查信息，確定施救人員；三是舉行通俗易懂的講演，借此籍重整地方的綱常風紀。

清代中期以后，善會、善堂、會館等較大規(guī)模的慈善團體開始更多地采取機構常設機制，不僅通常建有固定住所，并且設有專職管理者理事。在人事管理上，為克服以往“司事輪流承值”之隨意性的弊端，更多地實行公推“司董”制，同時配備司年、司季、司月等職共襄各項善舉。規(guī)定司董不僅負責全面管理，對田產(chǎn)等善款善源不得侵吞挪用，“如有缺少及擅用公款而未經(jīng)集議者，唯值年司董是問”[15]，而且要求司董督查雜役人員應各司其職、實心任事，“日常辦事親身料理，則尤在司事之實心實力，一有不善則諸務廢弛矣。遇有辦理不善者，公議更易，不得徇情容隱”[16]。經(jīng)費方面則實行分攤集資模式，或刊印征信錄，將進出款額登記造冊，或刻碑勒石，公開財務，明晰收支，以最大限度地杜絕經(jīng)手人員損公肥己等弊竇，同時廣泛接受輸捐者的監(jiān)督[5]188。

相較民間慈善組織，官營慈善機構的內(nèi)部管理也有較大改善。例如，各地養(yǎng)濟院均訂有院規(guī)，對于堂宇安置、入院名額、銀款來源、日常開銷、首事及書吏雜色人役等都有詳明規(guī)定，以利正常運行。值得注意的是，普濟堂作為清代官方介入程度較深的一種民間慈善機構，其內(nèi)部運營管理狀況與官辦救濟機構養(yǎng)濟院呈現(xiàn)出“同質化”的發(fā)展趨勢[1]228。這充分顯示，在中國傳統(tǒng)時代，國家與社會在博弈與合作的過程中保持著一種微妙的脆弱的平衡關系，反映在慈善福利領域里，官民救濟機構在對抗疏離中彼此模仿與借鑒、相互影響和滲透即為鮮明體現(xiàn)。

然而論及古代慈善組織的救助效果時，我們不得不承認，不論官辦還是民營，多數(shù)慈善機構在經(jīng)歷初期的積極進取之后，其機能大多在后期漸趨衰退，內(nèi)部管理混亂、弊漏深重，舞弊現(xiàn)象層出不窮、不勝枚舉，而且與日滋長蔓延，聞者對此莫不驚嘆。究其原因，固然首推政府的監(jiān)管機制不健全、地方官員的管理不到位。但是古代慈善事業(yè)在總體上終歸是服務于統(tǒng)治集團利益的社會精英群體面對社會問題與矛盾所采取的自救性質的社會活動，尤其是民間慈善組織，在各種艱險境況與罅隙中苦求生存，已然實屬不易。然而，這些精英人物在處理慈善事務時，幾乎完全依靠自身道德修養(yǎng)[17]，自古以來封建家長制的陳規(guī)陋習難免會影響他們的決策思維與行為。慈善組織即使經(jīng)常也會采取一些事后補苴之策，但遠不能滿足社會對慈善事業(yè)的需求，動員更廣泛慈善資源的能力也極為薄弱，更遑論實現(xiàn)慈善組織之間的行業(yè)化監(jiān)管以及制定有效的中長期預警機制等。

三、社會輿論對慈善事業(yè)的監(jiān)督

盡管慈善組織應以自律為主，但難免會出現(xiàn)行為失范和違規(guī)現(xiàn)象，因此接受廣泛的社會監(jiān)督就成為必然要求。受古代社會經(jīng)濟與文化發(fā)展水平的限制，對傳統(tǒng)慈善事業(yè)發(fā)揮輿論導向與敦促作用的社會因素主要有兩個來源。

一是擁有一定知識水平的官員、儒者及紳商等。我國古代慈善事業(yè)很大程度上是一項精英事業(yè)，一些好善尚義的封建士紳等依據(jù)自身經(jīng)濟實力或社會地位，以博施濟眾為旨趣，孜孜致力于開展救困扶危的慈善事業(yè)。他們大多自幼接受儒學教育，胸懷匡世濟民之志，在社會秩序混亂、道德頹敗之時，往往將慈善機構作為道德教化的場所，在扶助弱困百姓的同時，充當了封建衛(wèi)道士的角色，有利于封建王朝的社會控制[18]。具體來講，這些地方紳衿通常具有功名身份，有過宦海生涯，他們大多不僅擔當各種慈善機構的事務管理者，而且借助自己有利的社會地位，從輿論導向角度，為民間社會積德行善、好善樂施風氣的培育和養(yǎng)成，為慈善組織的運行提供重要的智力與思想支持。

宋代一些地方官吏在任內(nèi)普遍實施慈善惠政，產(chǎn)生積極社會影響。例如南宋進士真德秀曾任湖南安撫使等職，畢生致力賑恤慈幼事業(yè)[19]。他在擔任多地太守之時發(fā)布諭俗、勸文等文告，敦促當?shù)卮壬苹顒拥拈_展；而且作為一名理學大師，出于對民瘼生計的深切關注，還曾為《太上感應篇》等勸善書作序，大力宣傳積德修善思想[5]123，調動人們參與慈善的熱忱，推動慈善觀念的浸潤人心。

明末著名慈善組織同善會，以高攀龍、陳龍正等知名縉紳為代表，在每次聚會之時所進行的宣講、演說[20]，不僅以通俗的話語勸人為善，用以整肅地方社會的道德習尚，而且針對官辦慈善機構的弊籔進行猛烈抨擊，憤激之情常常溢于言表，傳達出了普通民眾對于官賑的不信任情緒與期待。這些士紳的呼聲、建議、言論等，包含的信息量盡管十分有限，甚至具有很大的空想性，不能有效反映慈善事業(yè)的實際狀況與需求，但卻間接發(fā)揮了監(jiān)督慈善組織良性發(fā)展的作用。

二是廣泛刊布與流播的宗教勸善典籍，即善書，所謂善書是指宣揚倫理道德，以勸人為善為宗旨的民間通俗書籍。修善和勸善在中國社會各階層中“是最普遍而且最基本的道德律”，因為善是“中國人的魂”，在社會中占據(jù)很高的價值和地位[21]。善書作為勸誡人們行善止惡并確立道德規(guī)范的指導書，對社會大眾產(chǎn)生深刻影響，促使人們慈心向善與行善。

闡述儒家孝道的《孝經(jīng)》被視為儒家善書鼻祖。宋代以降，隨著印刷業(yè)的發(fā)明、普及以及市民文化的隆興，善書的刊布流傳呈現(xiàn)前所未有的興旺景象。大致編纂于北宋末年的《太上感應篇》，是依據(jù)道教經(jīng)籍輯錄的一部最為著名的勸善書，至南宋初年已廣泛流傳于社會。宋明以來，儒釋道三教逐漸合流。三教中有關慈善的教義對民間社會的慈善事業(yè)產(chǎn)生了深遠的影響。以佛教為例，佛教在中國的本土化過程一直伴隨著與中國傳統(tǒng)倫理道德的融合，特別是佛教的因緣業(yè)報說滲透到社會倫理生活中，極具威懾力地規(guī)范著人們的善惡行為[22]14-16。不僅善惡果報的佛門思想觀念被編成故事、寫進小說、繪成壁畫、塑成泥雕，而且許多佛學高僧、儒者反復闡發(fā)佛教教義，與儒道兩家勸善書相似的佛門勸善書也由此大量產(chǎn)生，上至統(tǒng)治階層，下及普通百姓，因而產(chǎn)生怵惕之心，不斷警醒，去惡從善[22]104-111。

明清之際的社會動蕩劇烈，善書被大量編纂重刊，出現(xiàn)再度興旺的情況[1]189。到清代康雍之交，《太上感應篇》《文昌帝君陰鷙文》《關圣帝君覺世真經(jīng)》因傳播廣、影響大、注釋多而被稱為“善書三圣經(jīng)”，在民間社會備受尊崇。尤其是為《感應篇》序跋、注釋、刊刻者輩出，甚至一度被目為“天下通行必讀書”。這一定程度上反映了明末清初江南社會深刻的經(jīng)濟結構變遷和社會風氣的嬗變，社會精英希望通過善書對世人進行警示，以廣泛倡導民眾多做善事、廣行義舉，重整社會道德規(guī)范[5]192。事實上，借助各種善書的大量刊行，明清時期的民間社會的確善風遍吹，人心趨善，善會善堂紛紛林立，嘉行義舉綿綿不絕，民間行善之舉逐漸蔚然成風。

由于古代中國科技水平低下，信息傳播途徑落后，慈善文化只能長期依賴各派宗教、學派的信仰予以體現(xiàn)和傳播，善書則是展示、傳播民間慈善信仰的重要載體。信仰是無形的，作用卻無比巨大，它對中上層社會具有強烈的震懾、警示作用，而對中下層則產(chǎn)生吸引、勸慰之功效，因此一定程度上彌補了儒者宣傳慈善文化易于“視野”朝上的缺陷。

總的來說，古代社會教育權利與資源的不均衡分布，導致上流社會的精英群體始終把握著對慈善事業(yè)進行輿論導向的話語權，下層普通民眾則基本處于“失語”狀態(tài)。就儒者、士紳等的輿論監(jiān)督作用而言，盡管他們不遺余力地闡說著行善價值，對于敦促和規(guī)勸社會尚善風氣的形成具有教化、凈化作用，但由于傳播渠道不暢通，傳達的信息不及時，甚至不真實，社會對慈善的需求與供應仍有一個較大的落差，而且由于此類輿論監(jiān)督通常是單向度的、非強制性的，監(jiān)管效果必定難遂人意。

通過粗略回顧，可以看出我國古代社會慈善事業(yè)監(jiān)管狀況呈現(xiàn)多元化的大致輪廓，其中政府的管控發(fā)揮了主導作用，隨著時間推移，其監(jiān)管意識與程度逐漸加強，但人治化色彩極為濃厚；社會力量進行輿論監(jiān)督的力度與深度不夠，基本處于自發(fā)狀態(tài)，更強調社會倫理對個體的道德約束；慈善組織內(nèi)部的自律體制隨歷史的發(fā)展不乏創(chuàng)新建樹，但往往受到傳統(tǒng)政治因素的影響而大多流于虛設。在具體實踐當中，三者欠缺有效的互通與協(xié)調，在沒有新鮮的、強有力的外來因素提供參考借鑒或者進行沖擊刺激的情況下，只能沿襲舊制進行簡單循環(huán)而殊有重大突破，給后世留下不少遺憾和反思。

不過客觀來講，輝煌一度的古代慈善事業(yè)，在監(jiān)管體系方面的歷史實踐盡管初衷與實效并不一致，然而對于傳統(tǒng)慈善事業(yè)的持續(xù)發(fā)展還是發(fā)揮了一定作用，后人不能僅憑一時一事之功效而作簡單斷言。畢竟這樣的監(jiān)管狀況是與中國古代農(nóng)業(yè)社會經(jīng)濟文化發(fā)展程度相適應，而且從國家政權到基層社會，不同的社會階層都曾做出了自身相應的努力和探索，歷史期待著新的曙光。

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