李海青

(中共中央黨校馬克思主義理論教研部，北京100091)

改革開放以前，我國(guó)在區(qū)域發(fā)展方面推行的是均衡發(fā)展戰(zhàn)略，各級(jí)地方不是真正獨(dú)立的利益主體，區(qū)域之間雖有差距但利益沖突不大。改革開放以來，一方面，隨著中央與地方分權(quán)模式的確立，各級(jí)地方政府逐漸成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對(duì)獨(dú)立的利益主體，利益意識(shí)與競(jìng)爭(zhēng)觀念日漸強(qiáng)化;另一方面，在區(qū)域發(fā)展方面，國(guó)家采取了非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略，使得各區(qū)域之間的總體發(fā)展呈現(xiàn)出自南向北推展，自沿海向內(nèi)地推展的態(tài)勢(shì)與傾向。這樣，具有不同的環(huán)境條件、資源基礎(chǔ)與政策待遇的各區(qū)域之間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的差異愈益明顯。

我國(guó)部分經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)尤其是中西部的很多地區(qū)自然環(huán)境相對(duì)脆弱，交通不便且信息閉塞，交往與生活的不發(fā)達(dá)必然造成數(shù)量相對(duì)集中的低收入貧困人口。盡管中西部地區(qū)擁有較為豐富的自然資源，但在長(zhǎng)期的發(fā)展過程中并沒有能夠很好地利用這一條件推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的繁榮。其一，中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)由于交通、技術(shù)的限制，自然資源開采成本較高，而且開采方式往往較為粗放，資源利用效率低;其二，某些地區(qū)急功近利、“涸澤而漁”式的開發(fā)雖能造就一時(shí)的繁榮，但卻因過度依賴資源開發(fā)而無法推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的有效升級(jí)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，反而有可能因?yàn)橘Y源的過度開發(fā)引發(fā)各種經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問題，阻礙經(jīng)濟(jì)的真正繁榮;其三，改革開放以后，中國(guó)首先放開工業(yè)制成品價(jià)格，而將部分能源、原材料價(jià)格繼續(xù)壓低。東部向中西部輸出的是附加值高的制成品，中西部地區(qū)向東部輸出的則是能源和原材料的初級(jí)產(chǎn)品。這就使資源收益持續(xù)從內(nèi)地向沿海轉(zhuǎn)移，結(jié)果是相對(duì)落后的中西部地區(qū)不斷向經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)提供“補(bǔ)貼”，導(dǎo)致區(qū)域差距進(jìn)一步拉大;其四，在發(fā)展的政策優(yōu)惠、在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基本公共服務(wù)等公共產(chǎn)品的提供方面，改革開放以來的較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)之間，尤其是東部與中西部地區(qū)之間也存在著較大的差距。

從近現(xiàn)代歷史看，東部地區(qū)是中國(guó)現(xiàn)代化、工業(yè)化的發(fā)軔之地，由于自然條件和地理位置的優(yōu)越，與中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距一開始就存在。即使新中國(guó)成立后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)推進(jìn)各區(qū)域均衡發(fā)展的戰(zhàn)略，在中西部投資興建的也多是附加值低的能源、原材料和采掘工業(yè)，而加工工業(yè)主要集中在東部沿海一帶。因此，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的區(qū)域不平衡是一個(gè)帶有累積特點(diǎn)的歷史性問題。改革開放以后，國(guó)家調(diào)整了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，開始推進(jìn)區(qū)域的非均衡發(fā)展，將促進(jìn)東部沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展作為區(qū)域發(fā)展的重點(diǎn)。在政策的支持下，東部地區(qū)憑借良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、地理?xiàng)l件和人文基礎(chǔ)，充分利用了20世紀(jì)70年代以來世界經(jīng)濟(jì)重心向亞太地區(qū)尤其是東亞地區(qū)轉(zhuǎn)移的機(jī)會(huì)，搶占了發(fā)展的先機(jī)，獲得了巨大的發(fā)展空間。

一、改革進(jìn)程中區(qū)域發(fā)展“馬太效應(yīng)”的顯性化

在政府與市場(chǎng)的雙重作用下，東部發(fā)達(dá)地區(qū)與其他落后地區(qū)的差距已經(jīng)顯現(xiàn)出“馬太效應(yīng)”的趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡具有了一定的固化性。對(duì)于這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的“馬太效應(yīng)”，可以從以下四個(gè)方面進(jìn)行分析。

(一)資本的逆向流動(dòng)。落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期相對(duì)滯后，不但融資渠道不暢通，資本自我積累機(jī)制缺乏，自我積累能力差，而且由于市場(chǎng)化程度有待提升，資本運(yùn)營(yíng)效率與投資回報(bào)率較低。而市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大、貿(mào)易交往更為發(fā)達(dá)、依憑市場(chǎng)與政府之力的東部地區(qū)不僅具有更多的融資機(jī)會(huì)、更大的外匯收入、更強(qiáng)的資本內(nèi)生能力，而且其資本配置效率與回報(bào)率也較高。這樣，按照其逐利本性，外部資本就一般不會(huì)投向基礎(chǔ)設(shè)施較差、市場(chǎng)化程度較低、收益較低且風(fēng)險(xiǎn)較高的落后地區(qū)，而集中于基礎(chǔ)設(shè)施較好、市場(chǎng)化程度較高、收益較高且風(fēng)險(xiǎn)較低的東部地區(qū)。進(jìn)而言之，落后地區(qū)不僅外部資本進(jìn)入很少，即使內(nèi)部資金也會(huì)通過銀行信貸、投融資等途徑向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)。再加上發(fā)達(dá)地區(qū)借助經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展所形成的強(qiáng)大資本內(nèi)生能力，與落后地區(qū)在資本積累上的差距必然越拉越大?！百Y本的逆向流動(dòng)，弱化了落后地區(qū)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和發(fā)達(dá)地區(qū)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。強(qiáng)化了落后地區(qū)資本密集型產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)和發(fā)達(dá)地區(qū)資本密集型產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此資本逆向流動(dòng)的結(jié)果是，落后地區(qū)對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)資本密集型產(chǎn)品的依賴性更強(qiáng)，而發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)落后地區(qū)勞動(dòng)密集型產(chǎn)品的依賴性相對(duì)減弱。”［1］而且，發(fā)達(dá)地區(qū)在刺激國(guó)內(nèi)投資、吸引外商投資與增加國(guó)民儲(chǔ)蓄方面一定程度上已經(jīng)形成了相互促進(jìn)、相互補(bǔ)充的資本發(fā)展循環(huán)，致使中西部落后地區(qū)的劣勢(shì)更為明顯。

(二)人力資源的逆向流動(dòng)。人力資源對(duì)于一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的意義不言而喻。與資本的逆向流動(dòng)一樣，在各區(qū)域的非均衡發(fā)展過程中，人力資源同樣呈現(xiàn)出逆向流動(dòng)的趨向。發(fā)達(dá)地區(qū)的高速增長(zhǎng)與不斷增大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模不僅產(chǎn)生了資本的積聚效應(yīng)，而且也創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。更高的收入報(bào)酬與更好的發(fā)展前景吸引著落后地區(qū)的勞動(dòng)者，必然造成區(qū)域間勞動(dòng)力的大規(guī)模轉(zhuǎn)移。雖然這種人力資源的逆向流動(dòng)可以在一定程度上提高落后地區(qū)勞動(dòng)者素質(zhì)，更新勞動(dòng)者觀念，增加落后地區(qū)的財(cái)富收入總量，但它對(duì)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所起的作用是有限的。例如，以“菲傭經(jīng)濟(jì)”全球聞名的菲律賓每年借此都能獲得大量的國(guó)外匯款，但其經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻很一般。究其原因，落后地區(qū)勞動(dòng)者在發(fā)達(dá)地區(qū)所從事的一般是技術(shù)含量不高的簡(jiǎn)單勞動(dòng)，工資待遇也不是太高。即使回到家鄉(xiāng)，這部分人也難以帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的有效增長(zhǎng)。實(shí)際上，當(dāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化水平、全國(guó)經(jīng)濟(jì)一體化水平還不是很高時(shí)，勞動(dòng)力的跨區(qū)域流動(dòng)更有利于優(yōu)勢(shì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不是相反，換言之，流動(dòng)的人力資源對(duì)流入地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)更大。更為關(guān)鍵的，發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)于落后地區(qū)高層次人才的吸納作用更強(qiáng)。由于人才的稀缺性，加上發(fā)達(dá)地區(qū)相對(duì)較好的發(fā)展前景，高層次人才的這種逆向流動(dòng)不可避免。發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)本來就因?yàn)榻逃度肱c水平的不同、對(duì)外交往程度的不同而存在勞動(dòng)者素質(zhì)與能力的差別，而人力資源的逆向流動(dòng)更是進(jìn)一步增大了這一差距，從而在總體上拉大了區(qū)域間的差距。

(三)科技發(fā)展水平的拉大。一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科技含量在很大程度上決定了這個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平。在中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善過程中，各地經(jīng)濟(jì)之科技含量的高低一般取決于對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展程度、外資的吸引與利用程度、科研能力以及經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)激烈程度等。我國(guó)對(duì)外開放政策的目的之一就是利用國(guó)外的先進(jìn)科技，而發(fā)展對(duì)外貿(mào)易和吸收外商投資則是獲得先進(jìn)科技的有效途徑。通過引進(jìn)和利用外國(guó)的先進(jìn)科技，能夠極大地提升進(jìn)口企業(yè)的技術(shù)水平。大規(guī)模的出口貿(mào)易同樣有利于提升經(jīng)濟(jì)的科技含量，出口需求一般情況下會(huì)刺激科技創(chuàng)新，進(jìn)而迫使出口企業(yè)采用新技術(shù)、新的管理方法以不斷提升產(chǎn)品質(zhì)量。越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，面對(duì)的競(jìng)爭(zhēng)壓力就越大，競(jìng)爭(zhēng)激烈程度也就越高，這不僅包括國(guó)外市場(chǎng)的壓力，同樣包括國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的壓力，在這樣的競(jìng)爭(zhēng)壓力下，為獲得超額利潤(rùn)，不斷提升人力資源水平，加大科技研發(fā)力度，提高經(jīng)濟(jì)的科技含量，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)也就成為必然選擇。無論就對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展程度、外資的吸引與利用程度，還是人力資源質(zhì)量、科研投入力度以及經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)激烈程度而言，西部、中部與東部地區(qū)之間總體上都存在較大差距，所以，各區(qū)域的科技發(fā)展水平及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平必然也會(huì)存在較大差距。

(四)制度落差。我國(guó)改革開放在區(qū)域發(fā)展上實(shí)行梯度推進(jìn)戰(zhàn)略，由此不可避免地造成各區(qū)域之間在制度建設(shè)與績(jī)效方面的落差。各區(qū)域之間制度變遷過程、制度安排和制度創(chuàng)新方面的差異既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的根源，也是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的重要表現(xiàn)。改革開放由東向西的漸次推進(jìn)，使得各區(qū)域之間市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)育程度不一，東部沿海地區(qū)在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制變遷的進(jìn)程中遠(yuǎn)遠(yuǎn)地走在中西部地區(qū)的前面?！案母镩_放以來，制度安排的區(qū)域差異主要表現(xiàn)在:要素市場(chǎng)化尤其是資本市場(chǎng)化制度安排的差異;所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整的制度安排差異;對(duì)外開放制度安排的區(qū)際差異;財(cái)稅制度安排的區(qū)際差異。”［2］81在制度安排方面具有優(yōu)勢(shì)的發(fā)達(dá)地區(qū)，由于市場(chǎng)化程度的不斷提高，面臨著較大的制度競(jìng)爭(zhēng)壓力，具有更多的制度學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，因而能夠更為積極主動(dòng)地推進(jìn)以產(chǎn)權(quán)制度為核心的整體制度變遷。這樣，制度變遷與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互促進(jìn)，使東部地區(qū)在很大程度上走上了良性循環(huán)的發(fā)展軌道。在這個(gè)過程中，對(duì)制度效果感受最深刻的地方政府、企業(yè)與個(gè)人也逐步取代中央政府日益成為制度變遷的主導(dǎo)力量。“經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)一方面激發(fā)了地方政府和民間的動(dòng)力，使它們從地區(qū)實(shí)際出發(fā)，積極、主動(dòng)地進(jìn)行制度變遷;另一方面也增強(qiáng)了地方政府在財(cái)政和政策制定上與中央政府討價(jià)還價(jià)的能力……從而使制度變遷朝著有利于東部地區(qū)的方向發(fā)展。如從自身的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益角度出發(fā)，許多東部沿海地方政府往往默許甚至鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行制度變遷，‘打政策的擦邊球’，或者直接成為企業(yè)或個(gè)人制度變遷的政治代言人……地方政府、甚至民間力量的積極參與，使東部地區(qū)的制度變遷由‘供給主導(dǎo)型’朝著‘需求誘致型’轉(zhuǎn)變，提高了制度變遷的效率?！保?］而喪失了上述優(yōu)勢(shì)的中西部地區(qū)，由于在對(duì)外開放、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、要素市場(chǎng)化、責(zé)任政府建設(shè)等諸項(xiàng)制度變遷與安排中相對(duì)被動(dòng)滯后，只能處于制度落差的下位。

資本與人力資源的逆向流動(dòng)、科技水平與制度的落差使得落后地區(qū)追趕發(fā)達(dá)地區(qū)的難度增大。東部地區(qū)在制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的基礎(chǔ)上已經(jīng)漸漸形成了一批相對(duì)集中的代表后工業(yè)發(fā)展方向的新型產(chǎn)業(yè)，尤其是社會(huì)服務(wù)業(yè)、金融保險(xiǎn)業(yè)與房地產(chǎn)業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。發(fā)達(dá)地區(qū)技術(shù)不斷創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力不斷提高。雖然中西部尤其是西部地區(qū)也在發(fā)展，但其經(jīng)濟(jì)集群的規(guī)模、結(jié)構(gòu)優(yōu)化度以及經(jīng)濟(jì)科技含量與東部地區(qū)相比還有很大差距。“目前地區(qū)間變動(dòng)更為劇烈的第三產(chǎn)業(yè)……則預(yù)示了將來更為擴(kuò)大化的區(qū)域差距。”“對(duì)于落后地區(qū)來說，制造業(yè)的差距可以通過加大投資進(jìn)行彌補(bǔ)，但是這些新興行業(yè)上的差距則很難通過簡(jiǎn)單的擴(kuò)展來縮小，這些行業(yè)的弱質(zhì)性將成為落后地區(qū)未來縮小整體經(jīng)濟(jì)差距的瓶頸。”［4］

二、區(qū)域發(fā)展的“馬太效應(yīng)”隱含著巨大的利益矛盾與發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)

巨大的發(fā)展落差與“馬太效應(yīng)”使區(qū)域之間以前隱而不顯的利益矛盾不斷強(qiáng)化、復(fù)雜化、多樣化，造成了各區(qū)域之間利益格局的失衡，引發(fā)了各區(qū)域間內(nèi)在關(guān)系的緊張，嚴(yán)重影響著轉(zhuǎn)型期中國(guó)的整體穩(wěn)定與進(jìn)一步的全面發(fā)展。這種失衡與緊張的關(guān)系格局，會(huì)強(qiáng)化地方政府追求和保護(hù)地方利益的沖動(dòng)，刺激區(qū)域發(fā)展中的各種短期行為，從而不可避免地造成各地區(qū)的重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，助長(zhǎng)地方保護(hù)主義，加劇地方市場(chǎng)分割，加深區(qū)域之間的矛盾與摩擦。而各地對(duì)短期經(jīng)濟(jì)效益的過分關(guān)注往往會(huì)造成對(duì)發(fā)展的環(huán)境效益和社會(huì)效益的忽視。由于生態(tài)危機(jī)的連鎖性，各地區(qū)尤其是落后地區(qū)的短期經(jīng)濟(jì)行為必將損害整個(gè)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的條件，激發(fā)乃至激化相關(guān)地區(qū)與群體的利益矛盾。此外，由于發(fā)展相對(duì)落后的區(qū)域很多是少數(shù)民族地區(qū)，區(qū)域之間在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展方面的巨大差距，在利益格局方面的顯著失衡更具有敏感性，如果這一問題長(zhǎng)期得不到有效解決，就很容易與民族、宗教問題交織在一起，情況無疑將更為嚴(yán)重。改革攻堅(jiān)階段，區(qū)域間發(fā)展的失衡已成為影響中國(guó)整體穩(wěn)定與發(fā)展的一個(gè)重要因素。

三、區(qū)域發(fā)展“馬太效應(yīng)”的治理之道

要有效扭轉(zhuǎn)這種區(qū)域發(fā)展失衡的狀況，就必須進(jìn)行有效治理，推進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。必須有兩點(diǎn)清醒的認(rèn)識(shí):一方面，盡管區(qū)域發(fā)展失衡問題的解決具有緊迫性，但緩解并最終解決這一問題并非一朝一夕之事，有一個(gè)長(zhǎng)期與復(fù)雜的過程;另一方面，僅靠經(jīng)濟(jì)的自發(fā)演進(jìn)與自我調(diào)節(jié)很難有效解決區(qū)域差距問題，政府必須采取強(qiáng)有力的政策措施。換言之，僅靠市場(chǎng)機(jī)制的作用是不能縮小區(qū)域差距的，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平時(shí)，政府必須制定一系列特殊政策來抵消與阻滯這種逆向流動(dòng)，刺激落后地區(qū)的發(fā)展。

在我國(guó)，“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”已經(jīng)作為科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容。所謂“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”，就是指政府在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，從全局出發(fā)全面綜合地考慮區(qū)域發(fā)展的各個(gè)層面、各個(gè)環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的功能，以制度建設(shè)為保障，鼓勵(lì)各區(qū)域在發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上的發(fā)展，合理控制區(qū)域間發(fā)展差距，有重點(diǎn)地治理區(qū)域問題，切實(shí)加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)，逐步協(xié)調(diào)區(qū)域利益關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的相對(duì)平衡和動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)。

(一)要統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，有效整合區(qū)域間的利益關(guān)系，必須完善區(qū)域管理框架，建立制度化的協(xié)調(diào)組織。

在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的過程中，為了避免地方政府惡性競(jìng)爭(zhēng)，打破地區(qū)、部門的分割和鎖閉，遏制地方保護(hù)主義行為，就必須在分立的行政區(qū)劃基礎(chǔ)上形成共同協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)展常設(shè)性組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。沒有具有明確權(quán)限的跨行政區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就很難進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。而中國(guó)傳統(tǒng)上直至現(xiàn)當(dāng)代所實(shí)行的自上而下的金字塔式權(quán)力結(jié)構(gòu)塑造的則是一種地方分割的治理模式。在這種治理模式下，“地方政府只習(xí)慣于接受來自上一層級(jí)政府的指令，只對(duì)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)負(fù)責(zé)，甚少關(guān)注行政區(qū)劃邊界或跨行政區(qū)域的‘區(qū)域公共問題’。在這樣的治理形態(tài)下，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行亦表現(xiàn)為按行政管轄范圍來組織，地方政府對(duì)其轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)起很強(qiáng)的干預(yù)作用，相互毗鄰但非隸屬關(guān)系的地區(qū)、城市政府間的協(xié)調(diào)十分薄弱……作為地方行政權(quán)力‘空間投影’的行政區(qū)劃界限猶如一堵‘看不見的墻’對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的橫向聯(lián)系產(chǎn)生剛性約束，致使區(qū)域整合機(jī)制難以建立。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，由于行政區(qū)劃壁壘等非市場(chǎng)力量可以帶來壟斷效益或得到市場(chǎng)交換而無法得到的巨大衍生利益，所以，‘行政區(qū)經(jīng)濟(jì)’作為轉(zhuǎn)型期中國(guó)獨(dú)特的一種人文現(xiàn)象，將在未來相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)存在，成為實(shí)現(xiàn)中國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的巨大障礙。”［2］233-234就此而言，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展能力的背后，實(shí)際上是政府自身治理結(jié)構(gòu)的有效變革。設(shè)立具有明確管理與整合功能的區(qū)域治理機(jī)構(gòu)對(duì)于統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有根本的前提性意義。在區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，不能簡(jiǎn)單地利用既有的職能部門作為決策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)?；趨^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，借鑒區(qū)域政策較為完善的國(guó)家之經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)在區(qū)域管理與協(xié)調(diào)方面應(yīng)建立常設(shè)性的組織機(jī)構(gòu)。

(二)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展還必須要有明確的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。

政府應(yīng)制定推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的總體戰(zhàn)略與規(guī)劃，對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)和階段性目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程和機(jī)制，相應(yīng)的政策、方案與措施等重大的戰(zhàn)略性問題都進(jìn)行盡可能科學(xué)的規(guī)劃，并以此為依據(jù)，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行統(tǒng)籌與調(diào)控。以下三個(gè)方面是在制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)應(yīng)特別注意的。

其一，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)將完善公共財(cái)政制度、推進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)的均等化、縮小各區(qū)域社會(huì)發(fā)展差距和人類發(fā)展差距作為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的優(yōu)先政策目標(biāo)和基本途徑。區(qū)域發(fā)展差距是自然、歷史、經(jīng)濟(jì)綜合作用的結(jié)果，具有一定的客觀必然性，解決這個(gè)問題是個(gè)長(zhǎng)期的過程。同時(shí)，由于區(qū)域的發(fā)展要受到自然條件等難以改變因素的影響，要使各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于基本相同水平也是不現(xiàn)實(shí)的。所以，縮小區(qū)域發(fā)展差距不能只考慮經(jīng)濟(jì)因素，還應(yīng)考慮不同區(qū)域的民眾生活水平。教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面基本公共服務(wù)的差別也是各區(qū)域之間差別的重要內(nèi)容與體現(xiàn)。因此，在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)，首先應(yīng)努力推進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化，使不同區(qū)域的居民都能享受到最基本的公共服務(wù)，不斷縮小生活水平的差距，比較切合實(shí)際。而當(dāng)各區(qū)域之間基本公共服務(wù)水平的差距過大時(shí)，不僅會(huì)造成資本、勞動(dòng)力的非正常流動(dòng)，影響資源的合理配置，而且還會(huì)造成區(qū)域間民眾的心理失衡，引發(fā)社會(huì)問題。作為一種公共行為，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)各區(qū)域間基本公共服務(wù)的均等化是政府不可推卸的責(zé)任。

其二，針對(duì)各區(qū)域的發(fā)展?fàn)顩r、功能定位與存在問題，明確各區(qū)域發(fā)展的方向與重點(diǎn)，以形成合理的區(qū)域空間布局與結(jié)構(gòu)是區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的一項(xiàng)重要內(nèi)容。由于我國(guó)地域廣闊、區(qū)域情況復(fù)雜以及各地發(fā)展的不平衡性，可以從以下三個(gè)層次來把握區(qū)域的功能定位與空間區(qū)劃問題。這三個(gè)層次的劃分逐級(jí)細(xì)化，針對(duì)性也愈益增強(qiáng)。對(duì)于每一個(gè)層次所劃分的不同區(qū)域，都應(yīng)采取差別化的區(qū)域政策。這三個(gè)層次的劃分相互配套，就會(huì)構(gòu)筑起一個(gè)比較完善的整體性區(qū)域發(fā)展的布局框架。

一是從國(guó)家提出的四大區(qū)域的宏觀層次來考慮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題，即深入推進(jìn)西部大開發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全國(guó)東、中、西、東北四個(gè)區(qū)域的良性互動(dòng)。而要實(shí)現(xiàn)這四大區(qū)域之間，尤其是東部與中西部地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須對(duì)相對(duì)落后的中西部地區(qū)加大扶持力度，采取傾斜性的政策措施，積極發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，以克制乃至扭轉(zhuǎn)發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)之間發(fā)展的“馬太效應(yīng)”。具體而言，要加快推進(jìn)落后地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)。交通、通訊、水電等基礎(chǔ)設(shè)施的改善可以降低生產(chǎn)成本、提高生產(chǎn)效率，創(chuàng)造相對(duì)良好的投資環(huán)境，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度;在加強(qiáng)基礎(chǔ)教育普及的基礎(chǔ)上，要積極推進(jìn)落后地區(qū)的職業(yè)技術(shù)教育，尤其要針對(duì)地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)在落后地區(qū)培養(yǎng)大批科技人才。落后地區(qū)要?jiǎng)?chuàng)造條件，盡可能地留住人才，同時(shí)應(yīng)采取各種靈活方式吸引人才，比如可以采取“不求所有、但求所用”的柔性用人機(jī)制，等等;要全方面擴(kuò)大落后地區(qū)的開放范圍、層次和力度，實(shí)行既向內(nèi)開放、也向外開放的雙向開放戰(zhàn)略，推動(dòng)商品要素及生產(chǎn)要素的自由流通，有效利用國(guó)內(nèi)、國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)，充分發(fā)揮開放的資本積累、技術(shù)溢出以及制度創(chuàng)新效應(yīng)，加速落后地區(qū)的市場(chǎng)化進(jìn)程，為其發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)力，最終達(dá)到縮小地區(qū)差距、實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的目標(biāo);要加快落后地區(qū)國(guó)有企業(yè)的股份制改造，大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，支持中小企業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮它們?cè)跀U(kuò)大就業(yè)、拓展市場(chǎng)、增加服務(wù)等方面的積極作用，以構(gòu)造適合中西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的微觀基礎(chǔ);要加快西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化尤其是城市化進(jìn)程，實(shí)施以城帶鄉(xiāng)、弱化二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略。城市具有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人才集中、資本密集、交通便利、信息靈敏等優(yōu)勢(shì)，作為一個(gè)區(qū)域的發(fā)展要素和各種資源的聚集中心，它具有很強(qiáng)的發(fā)展輻射能力，是帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力源。不發(fā)達(dá)地區(qū)必須建立一定數(shù)量的城市增長(zhǎng)極來推動(dòng)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，培育產(chǎn)業(yè)集群，帶動(dòng)地區(qū)發(fā)展，提升發(fā)展水平;要實(shí)行有利于落后地區(qū)發(fā)展的包括稅收優(yōu)惠與補(bǔ)貼政策在內(nèi)的財(cái)稅政策，積極引導(dǎo)資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素向中西部地區(qū)的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)其在各區(qū)域之間的合理配置。要加大轉(zhuǎn)移支付力度以建立縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與特殊性轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的立體的轉(zhuǎn)移支付制度;要加大對(duì)落后地區(qū)的金融政策支持力度，完善有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的金融宏觀調(diào)控體系，健全中西部金融組織與機(jī)構(gòu)體系，積極發(fā)展中西部金融市場(chǎng)，逐步建立包括政策性融資與市場(chǎng)化融資在內(nèi)的完善的投融資制度。尤其在資本市場(chǎng)上，應(yīng)對(duì)西部地區(qū)實(shí)施較多的傾斜政策，創(chuàng)造更有利于西部上市公司融資的政策機(jī)遇?！胺e極發(fā)展中西部地區(qū)資本市場(chǎng)，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候可以在中西部地區(qū)設(shè)立第三家證券交易所?！薄安粌H有利于縮小中西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)發(fā)展的差距，而且有利于為中西部重大工程建設(shè)和各項(xiàng)配套工程籌集資金，也有利于國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)股份制的改造和發(fā)展新的股份制企業(yè)。”［5］同時(shí)，應(yīng)根據(jù)西部實(shí)際情況采取項(xiàng)目融資等切實(shí)可行的方式吸引民營(yíng)資本和外資的進(jìn)入。這既可以為西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開發(fā)開辟更廣泛的渠道，也有利于引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。

二是主體功能區(qū)的規(guī)劃，即根據(jù)不同區(qū)域的發(fā)展?jié)摿唾Y源環(huán)境承載能力，按區(qū)域分工和協(xié)調(diào)發(fā)展的原則劃定具有某種主體功能的規(guī)劃區(qū)域。各地區(qū)要根據(jù)資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ凑諆?yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的不同要求，明確不同區(qū)域的功能定位，并制定相應(yīng)的政策和評(píng)價(jià)指標(biāo)，逐步形成各具特色的區(qū)域發(fā)展格局。比如:財(cái)政政策要增加對(duì)限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付，逐步使當(dāng)?shù)鼐用裣碛芯然幕竟卜?wù);投資政策要重點(diǎn)支持限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，支持重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);人口管理政策要鼓勵(lì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域?yàn)橛蟹€(wěn)定就業(yè)和住所的外來人口定居落戶，引導(dǎo)限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口逐步平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移;針對(duì)主體功能區(qū)不同定位，實(shí)行不同的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和政績(jī)考核辦法。優(yōu)化開發(fā)區(qū)要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等的評(píng)價(jià)，弱化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的評(píng)價(jià);重點(diǎn)開發(fā)區(qū)要對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城市化水平以及相關(guān)領(lǐng)域的自主創(chuàng)新實(shí)行綜合評(píng)價(jià);限制開發(fā)區(qū)域要突出生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等的評(píng)價(jià)，弱化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、工業(yè)化和城市化水平的評(píng)價(jià);禁止開發(fā)區(qū)主要評(píng)價(jià)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，等等［2］265-266。主體功能區(qū)的劃分，比四大區(qū)域的籠統(tǒng)劃分較為細(xì)致與深入，也更有利于改變以行政區(qū)劃來塑造地區(qū)發(fā)展結(jié)構(gòu)的弊端，其提出表明我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略科學(xué)化與合理化更進(jìn)一步。

三是按照區(qū)域問題的性質(zhì)進(jìn)一步劃分問題區(qū)。魏后凱認(rèn)為，主體功能區(qū)主要是針對(duì)過去的無序開發(fā)而提出的，它強(qiáng)調(diào)空間管治，明確空間開發(fā)的紅線或藍(lán)線，而不是從幫助和扶持問題區(qū)域發(fā)展的角度出發(fā)。主體功能區(qū)并不能解決問題區(qū)域的發(fā)展問題。因此，在劃分不同類型主體功能區(qū)基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步劃分不同類型的關(guān)鍵問題區(qū)。當(dāng)前我國(guó)的問題區(qū)域主要包括七類，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的貧困地區(qū)、結(jié)構(gòu)單一的資源枯竭城市、處于衰退中的老工業(yè)基地、財(cái)政包袱沉重的糧食主產(chǎn)區(qū)、各種矛盾交融的邊境地區(qū)、自然災(zāi)害突發(fā)區(qū)以及過度膨脹的大都市區(qū)。對(duì)于這些專門的問題區(qū)域，也需要對(duì)其實(shí)行有針對(duì)性的差別政策［6］。關(guān)鍵問題區(qū)的劃分顯然比主體功能區(qū)的劃分更進(jìn)了一步，針對(duì)性也更強(qiáng)。要是從方針政策層面指導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的，這使得我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中出現(xiàn)的許多問題無法可依。一方面，沒有嚴(yán)格的法律保障，政策就往往缺乏強(qiáng)制力，難以落到實(shí)處，問題往往難以得到切實(shí)解決。另一方面，沒有嚴(yán)密的法律保障，區(qū)域政策的制定和實(shí)施往往帶有較大的隨意性和非連續(xù)性，這必然會(huì)影響區(qū)域政策的穩(wěn)定性、透明度和可預(yù)見性，容易留下較大討價(jià)還價(jià)的余地。因此，要統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須將加快制定與完善相關(guān)配套的法律法規(guī)體系作為一項(xiàng)重要內(nèi)容予以規(guī)劃。如此方能保證為政府實(shí)施地區(qū)政策提供法律依據(jù)和法律保障，保證區(qū)域政策的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性、權(quán)威性和明確性。

［1］ 李新安.中國(guó)區(qū)域利益沖突及經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展問題研究［D］.南京:河海大學(xué)，2003:64.

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