□ 朱白丹 戴 敏

設(shè)立流域水資源管理委員會(huì)構(gòu)想

□ 朱白丹 戴 敏

2011年中央1號(hào)文件提出“實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度”，“完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理制度，建立事權(quán)清晰、分工明確、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的水資源管理工作機(jī)制”。筆者認(rèn)為，落實(shí)這一精神，似應(yīng)設(shè)立流域水資源管理委員會(huì)予以組織保障，現(xiàn)提出個(gè)人思考。

一、設(shè)立流域水資源管理委員會(huì)的必要性

1988年我國(guó)頒布第一部《中華人民共和國(guó)水法》（以下法律法規(guī)名稱都用簡(jiǎn)稱），對(duì)依法管理水事活動(dòng)發(fā)揮了積極作用，但也存在明顯的“硬傷”，如第九條規(guī)定:“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門(mén)管理相結(jié)合的制度”。從語(yǔ)法上講，“統(tǒng)一管理”與“分部門(mén)管理”本身就是一對(duì)矛盾:“統(tǒng)一管理”就不存在“分部門(mén)管理”；“分部門(mén)管理”就不存在“統(tǒng)一管理”。這種自相矛盾的體制從一開(kāi)始就注定難以推行。實(shí)踐中，水利部門(mén)強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)一管理”，其他部門(mén)強(qiáng)調(diào)“分部門(mén)管理”，造成“依法扯皮”、“依法打架”的體制弊端。2002年8月29日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次議修訂通過(guò)《水法》，新《水法》吸取了過(guò)去十幾年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，借鑒了國(guó)外卓有成效的管理模式，規(guī)定：“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，強(qiáng)化了水資源的統(tǒng)一管理，成為新《水法》的一大亮點(diǎn)。

新《水法》雖然確定了流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，但對(duì)于兩者結(jié)合點(diǎn)的確定、事權(quán)如何劃分未明確，水資源流域開(kāi)發(fā)治理中仍難以消除行政分割和各種體制性摩擦。如第32條第3款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照水功能區(qū)對(duì)水質(zhì)的要求和水體的自然凈化能力，核定該水域的納污能力，向環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)提出該水域的限制排污總量意見(jiàn)”，執(zhí)行主體規(guī)定的是“縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)”。據(jù)此規(guī)定，具有管轄權(quán)的是：縣級(jí)水行政主管部門(mén)、市級(jí)水行政主管部門(mén)、省級(jí)水行政主管部門(mén)、水利部、流域管理機(jī)構(gòu)。但怎么分工？不明確，存在著事權(quán)不清、溝通不暢、運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)等問(wèn)題。2011年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號(hào)），提出“實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度”，嚴(yán)格水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”管理，水資源節(jié)約、保護(hù)、管理任務(wù)繁重而艱巨。面對(duì)這些問(wèn)題和任務(wù)，必須有一個(gè)強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)、解決、落實(shí)。

二、設(shè)立流域水資源管理委員會(huì)思路

基于流域和行政區(qū)域水資源管理的繁重任務(wù)，現(xiàn)就流域水資源管理委員會(huì)的組織形式、組成人員和主要職責(zé)提出以下思路：

（一）借鑒流域防汛指揮機(jī)構(gòu)?！斗篮榉ā返?9條第2款規(guī)定：“在國(guó)家確定的重要江河、湖泊可以設(shè)立由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府和該江河、湖泊的流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等組成的防汛指揮機(jī)構(gòu)，指揮所管轄范圍內(nèi)的防汛抗洪工作，其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在流域管理機(jī)構(gòu)?！绷饔蚍姥粗笓]機(jī)構(gòu)在該江河、湖泊防汛抗災(zāi)中，發(fā)揮了重要作用。目前，我國(guó)已設(shè)立了黃河、長(zhǎng)江、淮河、太湖等流域防汛指揮機(jī)構(gòu)。這一組織形式，值得流域水資源管理工作借鑒。

（二）流域水資源管理委員會(huì)組成人員。流域水資源管理委員會(huì)，由流域機(jī)構(gòu)或者流域內(nèi)某一省份的主要負(fù)責(zé)人任主任，流域內(nèi)省級(jí)人民政府分管負(fù)責(zé)人任副主任，流域水資源管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和流域內(nèi)省級(jí)發(fā)改、水利、環(huán)保、交通運(yùn)輸?shù)认嚓P(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人為委員。流域水資源委員會(huì)辦公室設(shè)在流域機(jī)構(gòu)，由流域機(jī)構(gòu)分管負(fù)責(zé)人兼任辦公室主任，流域水資源管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人兼任辦公室副主任，定期或不定期研究解決流域內(nèi)水資源問(wèn)題。流域水資源管理委員會(huì)決定的事項(xiàng)，流域內(nèi)縣級(jí)以上地方人民政府和有關(guān)部門(mén)必須貫徹執(zhí)行。

（三）流域水資源管理委員會(huì)的職責(zé)和任務(wù)。1．貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院和《水法》、《水污染防治法》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等水法律法規(guī)關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度、水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合體制的要求，結(jié)合流域與行政區(qū)域?qū)嶋H，研究部署全流域水資源工作。2．聽(tīng)取流域與行政區(qū)域水資源工作情況介紹。3．協(xié)調(diào)解決水資源開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)中的重大問(wèn)題，研究探討化解行政糾紛，通報(bào)交流水資源總量分配、水資源論證、取水許可、水功能區(qū)管理、水資源保護(hù)、水事糾紛調(diào)處等方面的情況。4．研究落實(shí)水資源“三條紅線”管理的措施。5．其他需要研究解決的問(wèn)題。

三、對(duì)策建議

設(shè)立流域水資源管理委員會(huì)，還需做好相關(guān)配套工作。

（一）建立水資源流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合管理體制的法規(guī)體系。《水法》第12條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，明確了流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位，強(qiáng)化了以流域?yàn)閱卧乃Y源統(tǒng)一管理。但國(guó)家尚未制定與之配套的法規(guī)、規(guī)章，僅出臺(tái)了有關(guān)取水許可、水資源費(fèi)征收和涉及流域單項(xiàng)事宜的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第460號(hào)）、《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第320號(hào)）、《流域水污染防治暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第183號(hào)）、《黃河水量調(diào)度條例》（國(guó)務(wù)院令第472號(hào)）等行政法規(guī),現(xiàn)實(shí)需要制定和完善相關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章。建議有關(guān)部門(mén)加快水資源流域與行政區(qū)域管理相結(jié)合管理體制的立法步伐，適時(shí)出臺(tái)《水資源流域管理與行政區(qū)域管理?xiàng)l例》，明確規(guī)定設(shè)立流域水資源管理委員會(huì)及其組成人員，從法規(guī)層面頂層設(shè)計(jì)，為設(shè)立流域水資源管理委員會(huì)提供依據(jù)。

（二）建立聯(lián)席會(huì)議制度。團(tuán)結(jié)治水、相互協(xié)調(diào)是水資源流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的重要保障?！端ā穼?duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理的規(guī)定是原則性的，作為一部調(diào)整水事活動(dòng)的綜合法律，不可能把所有事項(xiàng)、流域與行政區(qū)域的職權(quán)做出明確的、具體的規(guī)定，即便有明確、具體的規(guī)定，在實(shí)際工作中，仍會(huì)有許多新情況、新問(wèn)題，需要流域機(jī)構(gòu)與地方人民政府及其相關(guān)部門(mén)及時(shí)相互溝通協(xié)調(diào)、相互支持。建議建立流域機(jī)構(gòu)與地方政府、水行政主管部門(mén)和有關(guān)部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度。這個(gè)會(huì)議，可以是聯(lián)席會(huì)議，也可以是流域水資源管理委員會(huì)的工作會(huì)議。

聯(lián)席會(huì)議由流域機(jī)構(gòu)、流域內(nèi)省級(jí)人民政府及發(fā)改、水利、環(huán)保、交通等有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)同志參加，流域機(jī)構(gòu)有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和省級(jí)水行政主管部門(mén)為具體承辦單位。流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人為聯(lián)席會(huì)議召集人。聯(lián)席會(huì)議一般可每年召開(kāi)一次，也可以根據(jù)工作需要臨時(shí)召開(kāi)。聯(lián)席會(huì)議議題由各成員單位提出，由聯(lián)席會(huì)議召集人根據(jù)會(huì)議主題確定參會(huì)人員和議程。提交聯(lián)席會(huì)議研究的有關(guān)事項(xiàng)，承辦單位應(yīng)根據(jù)需要，會(huì)前征求有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)。聯(lián)席會(huì)議主要是協(xié)調(diào)解決水資源開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)中的重大問(wèn)題，重點(diǎn)研究探討化解行政糾紛，通報(bào)交流水資源總量分配、水資源論證、取水許可、水功能區(qū)管理、水資源保護(hù)、水事糾紛調(diào)處等方面的信息，協(xié)商解決需要協(xié)調(diào)一致的具體問(wèn)題，對(duì)水質(zhì)污染、水事糾紛等社會(huì)敏感案件或社會(huì)影響大的案件，及時(shí)溝通，共同研究解決方案。聯(lián)席會(huì)議研究確定的工作意見(jiàn)和決定，根據(jù)需要形成會(huì)議紀(jì)要。聯(lián)席會(huì)議形成的決議、決定，各成員單位和有關(guān)單位、個(gè)人要認(rèn)真執(zhí)行。執(zhí)行中遇到新情況、新問(wèn)題，要及時(shí)通報(bào)，由流域機(jī)構(gòu)會(huì)同省級(jí)人民政府協(xié)調(diào)，或提請(qǐng)下次聯(lián)席會(huì)議研究。

（三）建立考核制度。實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度是各級(jí)政府主導(dǎo)的管理行為，關(guān)鍵是明確各級(jí)政府作為水資源管理的責(zé)任主體，承擔(dān)管理和保護(hù)水資源的主要責(zé)任，并在政府的引導(dǎo)下，讓用水企業(yè)和個(gè)人充分認(rèn)識(shí)水資源的寶貴和稀缺，主動(dòng)承擔(dān)起節(jié)約和保護(hù)水資源的義務(wù)。流域和行政區(qū)域應(yīng)著力建立水資源管理責(zé)任和考核制度，明確政府、流域機(jī)構(gòu)、地方水行政主管部門(mén)、相關(guān)部門(mén)、行政相對(duì)人在水資源管理中各自的責(zé)任。在對(duì)下一級(jí)政府水資源“三條紅線”管理考核中，征求流域機(jī)構(gòu)意見(jiàn)?？己私Y(jié)果交由干部主管部門(mén)，作為衡量被考核地區(qū)科學(xué)發(fā)展水平和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式業(yè)績(jī)的重要內(nèi)容，把水資源管理考核結(jié)果與地方相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人的利益相掛鉤，作為任用、提拔和行政獎(jiǎng)懲的依據(jù)之一，實(shí)現(xiàn)流域和行政區(qū)域水資源和諧發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

設(shè)立流域水資源管理委員會(huì)，是完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理制度的一項(xiàng)具體舉措，是建立事權(quán)清晰、分工明確、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的水資源管理工作機(jī)制的組織保障，有利于推行水資源流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，有利于實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度、嚴(yán)格水資源“三條紅線管理。

湖北省宜昌市夷陵區(qū)水政監(jiān)察大隊(duì) 443100 水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)水政監(jiān)察總隊(duì) 430000）