欒貴勤 張永坤 楊怡

摘要：當(dāng)前我國(guó)較多大中城市出現(xiàn)“大城市病”現(xiàn)象，城市蔓延就是其中之一。文章對(duì)土地蔓延的形成從土地利用規(guī)制角度進(jìn)行了分析。文章將土地利用過(guò)程分為土地征用、土地規(guī)劃和出讓以及土地開(kāi)發(fā)三個(gè)環(huán)節(jié)，提煉土地利用過(guò)程中三個(gè)主要經(jīng)濟(jì)主體：居民、政府、企業(yè)。在這三個(gè)過(guò)程中對(duì)三個(gè)經(jīng)濟(jì)主體選擇行為進(jìn)行博弈分析和供求分析。研究發(fā)現(xiàn)政府土地利用規(guī)制中土地征用和補(bǔ)償不合理導(dǎo)致居民住房有效需求不足和城市住房供給過(guò)剩，而房地產(chǎn)商追求利益最大化的行為放大了這種效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：土地利用；政府規(guī)制；城市蔓延

一、引言

我國(guó)城鎮(zhèn)化是以這兩種方式進(jìn)行：增加城鎮(zhèn)數(shù)量和擴(kuò)大城市規(guī)模，后者為主要方式。高速城鎮(zhèn)化化背景下，各大中城市新城建設(shè)、開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和大學(xué)城建設(shè)迅速擴(kuò)大城市規(guī)模，但是這種城市化引發(fā)了很多問(wèn)題：交通成本增加，房?jī)r(jià)攀升過(guò)快，生活成本上升，商住分離等一系列問(wèn)題。這就是當(dāng)前大多數(shù)城市普遍存在的城市蔓延問(wèn)題。在城市規(guī)模擴(kuò)張的過(guò)程中，土地作為重要的資源參與其中。政府對(duì)土地利用的規(guī)制對(duì)維持著土地征用、規(guī)劃、開(kāi)發(fā)和管制整個(gè)流程有序進(jìn)行起著重要作用。但是目前地方政府對(duì)土地供給一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行壟斷，在征地過(guò)程中對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償過(guò)低，土地財(cái)政使用不透明，這引發(fā)了大眾對(duì)土地利用過(guò)程中政府規(guī)制的討論。本文就政府對(duì)土地利用規(guī)制角度分析城市蔓延的原因。

二、理論分析

土地利用規(guī)制（Land Use Regulation），也譯作土地利用管制，是指具有相對(duì)獨(dú)立的、法律地位的政府組織（機(jī)構(gòu)）依照土地利用領(lǐng)域的各個(gè)相關(guān)法規(guī)對(duì)土地利用的主體進(jìn)行管理和監(jiān)督的行為。通俗來(lái)說(shuō)，是政府對(duì)參與土地利用的各主體的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行管理和監(jiān)督。規(guī)制的具體方面主要有土地征用規(guī)制、土地規(guī)劃規(guī)制、土地出讓規(guī)制和土地開(kāi)發(fā)利用規(guī)制。土地征用是政府按法律規(guī)定強(qiáng)制征用土地行為，土地出讓是政府作為參與者與開(kāi)發(fā)主體的博弈，土地開(kāi)發(fā)利用是開(kāi)發(fā)主體為追求利益最大化與作為監(jiān)管者政府的博弈。目前對(duì)我國(guó)土地利用政策方面的研究主要集中在征地制度對(duì)農(nóng)民的影響和集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)的政策探討上。

城市蔓延（Urban Sprawl），是出現(xiàn)在城市邊緣，因城市規(guī)模擴(kuò)張而出現(xiàn)的低密度開(kāi)發(fā)、土地使用功能分離和高度依賴汽車的公共區(qū)域的現(xiàn)象。具體來(lái)說(shuō)，城市蔓延是一種城市功能的分離，即城與市的分離，重視城的建設(shè)，忽視或者減慢了市的建設(shè)。對(duì)城市蔓延的研究國(guó)外相對(duì)成熟，目前衡量城市蔓延的程度主要通過(guò)人口和居住密度、城市用地和人口增長(zhǎng)率、空間布局和景觀格局來(lái)測(cè)算。在國(guó)內(nèi)對(duì)城市蔓延的研究處于初始的理論研究和實(shí)踐起步階段，大部分學(xué)者正在對(duì)我國(guó)城市蔓延的特征、蔓延的測(cè)算進(jìn)行研究，對(duì)于蔓延原因的探索比較少。本文從土地利用規(guī)制角度分析城市蔓延的原因。

本文根據(jù)已有的研究成果，總結(jié)出土地進(jìn)入住宅和商品房市場(chǎng)的過(guò)程主要有土地征用、土地規(guī)劃與出讓和土地開(kāi)發(fā)三個(gè)環(huán)節(jié)。整個(gè)過(guò)程主要的經(jīng)濟(jì)主體有三類：居民、政府和企業(yè)。由于地方政府和中央政府在土地開(kāi)發(fā)問(wèn)題上的不一致性，本文主要探討其主要作用的地方政府行為。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，這三個(gè)主體都是理性人，本文研究就是建立在這個(gè)假設(shè)的基礎(chǔ)上。

三、土地利用規(guī)制下主體行為博弈選擇

土地作為重要的資源流入市場(chǎng)是通過(guò)城市國(guó)有土地征用和農(nóng)村土地的征用，政府在這兩個(gè)過(guò)程特別是后者中擁有壟斷定價(jià)權(quán)（a和b環(huán)節(jié)）。不同渠道的土地資源征用后成為城市建設(shè)土地資源，政府根據(jù)整體規(guī)劃要求和市場(chǎng)需求對(duì)土地資源進(jìn)行安排，其中大部分的土地資源被投入市場(chǎng)，另外農(nóng)村集體建設(shè)用地和部分耕地也由于部分投入土地市場(chǎng)，他們構(gòu)成土地供應(yīng)市場(chǎng)（c和d環(huán)節(jié)）。土地資源從壟斷供應(yīng)者（政府）向寡頭需求者（大型房地產(chǎn)商）中流動(dòng)，這一過(guò)程通過(guò)協(xié)議或者招投標(biāo)過(guò)程實(shí)現(xiàn)（e環(huán)節(jié)）。企業(yè)獲取土地資源轉(zhuǎn)化成為住房，形成城市中心和城市郊區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)（f環(huán)節(jié)）。另一個(gè)隱形主體是居民和投資者（企業(yè)主體中一部分），他們消化土地開(kāi)發(fā)成果。本文是研究城市蔓延，因此主要研究b、d、e和f過(guò)程中經(jīng)濟(jì)主體的選擇行為。

（一）土地進(jìn)入城市建設(shè)土地市場(chǎng)

相關(guān)土地利用規(guī)制：在我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地屬于集體所有，但是集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入土地市場(chǎng)輪轉(zhuǎn)。目前的土地征用制度中，農(nóng)民處于服從地位，而且難以獲得與市場(chǎng)價(jià)格成比例的征地補(bǔ)償。土地補(bǔ)償中，首先要給村集體，其次給安置單位，最后農(nóng)民才能獲得青苗補(bǔ)償費(fèi)和土地附著物補(bǔ)償費(fèi)。

政府和農(nóng)民同樣是理性人，前者注重社會(huì)整體福利最大化，后者注重個(gè)人效用最大化。首先，在當(dāng)前土地規(guī)制下，政府擁有征集土地過(guò)程中的定價(jià)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，也就是說(shuō)政府在一級(jí)土地供給市場(chǎng)上是壟斷者。在供給需求模型中，政府作為壟斷需求者會(huì)制定較高的交易量和較低的交易價(jià)格。這使得土地供給量擴(kuò)大成為可能。

在目前征地補(bǔ)償不足的情況下，使得征地量被擴(kuò)大了。其次，農(nóng)民或者農(nóng)村集體追求自身的效用最大化，表現(xiàn)為獲得土地出讓的較高回報(bào)，衍生了非法的農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓和農(nóng)村耕地非法建設(shè)。這直接導(dǎo)致了土地供應(yīng)增加。

（二）土地規(guī)劃、投入和出讓

我國(guó)對(duì)土地規(guī)劃的規(guī)定主要是根據(jù)《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》和《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》，但是規(guī)定主要在宏觀層面，如《土地管理法》第17條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。”我國(guó)《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》對(duì)土地出讓和拍賣都有嚴(yán)格的規(guī)定。但目前具體規(guī)劃的責(zé)任和權(quán)力都在地方政府手中。

地方政府是這一環(huán)節(jié)中壟斷供給的經(jīng)濟(jì)主體。在這一環(huán)節(jié)中，地方政府本應(yīng)當(dāng)以社會(huì)福利最大化為目標(biāo)，但是在實(shí)踐中卻脫離了這個(gè)方向。從歷史原因來(lái)說(shuō)，1994年中央地方財(cái)權(quán)的分離，但是地方政府的事權(quán)相對(duì)增加，使得地方政府通過(guò)出讓土地來(lái)獲取財(cái)政收入成為必要。從當(dāng)前制度安排來(lái)看，地方政府的監(jiān)管缺位，這使得委托——代理問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重。地方政府因城市建設(shè)和政府運(yùn)行資金需求，使得土地供給擴(kuò)大成為現(xiàn)實(shí)。

房地產(chǎn)商是這一環(huán)節(jié)的需求主體，作為理性經(jīng)濟(jì)人他們追求的是利益最大化。在土地供給向?qū)嶋H土地需求市場(chǎng)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)受約束，寡頭房地產(chǎn)商成為實(shí)際控制者。目前在地域范圍內(nèi)，房地產(chǎn)商可以看作是土地一級(jí)市場(chǎng)的需求寡頭，他們通過(guò)合謀制造房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格上漲的預(yù)期，增加房地產(chǎn)需求，進(jìn)一步推高房?jī)r(jià)和土地價(jià)格，在社會(huì)壓力下促使監(jiān)管者和參與者的地方政府是進(jìn)一步增加土地供給，最終被動(dòng)的與房地產(chǎn)商合謀，高的土地供應(yīng)量的推手。

（三）土地開(kāi)發(fā)市場(chǎng)

我國(guó)對(duì)土地開(kāi)發(fā)利用的規(guī)制主要依據(jù)《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》等，但目前制度執(zhí)行效果不明顯。首先土地開(kāi)發(fā)法律法規(guī)仍然很不完善，例如“除公共目的外不得劃撥征用農(nóng)業(yè)耕地”，地方政府和開(kāi)發(fā)商混淆概念，將商業(yè)用地偷換概念變?yōu)楣灿玫仨?xiàng)目開(kāi)發(fā)。其次現(xiàn)行的土地開(kāi)發(fā)法規(guī)也不能很好的貫徹執(zhí)行，政府政策的權(quán)威性受到質(zhì)疑。國(guó)務(wù)院“國(guó)有企業(yè)必須退出房地產(chǎn)行業(yè)”的規(guī)定在執(zhí)行了半年后統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，只有20%的企業(yè)退出了房地產(chǎn)行業(yè)。這一環(huán)節(jié)土地規(guī)制呈現(xiàn)實(shí)際監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。

土地開(kāi)發(fā)市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)主體是房地產(chǎn)商，監(jiān)管主體是政府，這一過(guò)程主要包括房地產(chǎn)商的土地儲(chǔ)備、土地升值和土地開(kāi)發(fā)過(guò)程。根據(jù)博弈論分析，寡頭市場(chǎng)上他們會(huì)選擇最優(yōu)策略達(dá)到博弈均衡。房地產(chǎn)商的最優(yōu)策略便是選擇合謀控制土地二級(jí)市場(chǎng)供給，造成價(jià)格預(yù)期上升和需求增加，商品房投資價(jià)值顯現(xiàn)。根據(jù)級(jí)差地租理論的推理，房地產(chǎn)商在城市外緣建設(shè)租金收入低的住宅，在城市內(nèi)圈建設(shè)商業(yè)建筑。在商品房投機(jī)價(jià)值提高和剛性需求下，在城市外緣的住房市場(chǎng)呈現(xiàn)人口增長(zhǎng)低于住房增長(zhǎng)的現(xiàn)象，導(dǎo)致城市蔓延式發(fā)展。

四、主體行為對(duì)城市蔓延影響分析

目前商品房市場(chǎng)呈現(xiàn)的是供給小于需求，理論上城市會(huì)緊湊發(fā)展，較少出現(xiàn)城市蔓延情況。但是王家庭和張俊韜對(duì)1999-2008年我國(guó)35個(gè)大中城市蔓延現(xiàn)象測(cè)度發(fā)現(xiàn)：平均蔓延指數(shù)3.9047，東部城市平均蔓延指數(shù)為4.7420，出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的城市蔓延現(xiàn)象。我們就根據(jù)前述土地流轉(zhuǎn)過(guò)程從特殊土地規(guī)制下主體行為解釋城市蔓延形成的機(jī)理。

從供求模型分析以上博弈結(jié)果。從表1我們可以總結(jié)出：城市房地產(chǎn)商合謀造成房?jī)r(jià)上升，供給曲線上移（S1-S2）；投資者的進(jìn)入使得商品房?jī)r(jià)格增加，需求曲線上升（D1-D2）。實(shí)際商品房市場(chǎng)的均衡點(diǎn)為E3，商品房數(shù)量為Q3，這代表增加的城市面積。但是剛性需求曲線仍然為D1，對(duì)應(yīng)均衡點(diǎn)為E2，商品房數(shù)量為Q4，這也代表相應(yīng)增加的人口數(shù)。商品房閑置為Q3-Q1，人口密度降低，城市蔓延式發(fā)展。

從房地產(chǎn)商行為選擇分析。寡頭房地產(chǎn)商在升值趨勢(shì)下，土地閑置罰款低于增值速度，開(kāi)發(fā)商按預(yù)期需求設(shè)定價(jià)格和減少土地二級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)的規(guī)模。根據(jù)級(jí)差地租理論，房地產(chǎn)商在土地成本和收益較低的城市外緣建設(shè)商品住房。選擇結(jié)果導(dǎo)致城市外緣土地閑置率較高，進(jìn)一步形成人口密度較低和商業(yè)發(fā)展不同步的現(xiàn)象，城市蔓延現(xiàn)象加劇。

五、結(jié)論和建議

綜上分析，我們發(fā)現(xiàn)城市蔓延的直接推手是房地產(chǎn)商，但房地產(chǎn)商是按經(jīng)濟(jì)規(guī)律行事，不適宜用社會(huì)責(zé)任和公德來(lái)約束他們，應(yīng)該探討的是這種行為選擇深層原因——土地規(guī)制。實(shí)際上這種城市蔓延是供求結(jié)構(gòu)性矛盾的結(jié)果。土地利用規(guī)制中限制集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)，土地供給主體單一；土地規(guī)制沒(méi)有形成對(duì)房地產(chǎn)商的嚴(yán)格約束，住房供給主體的單一；商品房供給市場(chǎng)難以形成有效的自由競(jìng)爭(zhēng)。目前土地規(guī)制限制居民有效購(gòu)買力，剛性需求能力實(shí)際不足。由此在城市外緣形成了供求的結(jié)構(gòu)性不對(duì)稱。從城市健康發(fā)展的角度，土地利用規(guī)制應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，一些約束力不足的應(yīng)當(dāng)修改，一些不符合當(dāng)前形勢(shì)的規(guī)制應(yīng)當(dāng)取消，借鑒國(guó)外合理的方法。

首先，強(qiáng)化對(duì)房地廠商的監(jiān)管。適度提高房地廠商土地的持有成本，關(guān)鍵是持有時(shí)間成本要與當(dāng)前市場(chǎng)土地的增值幅度掛鉤，取消房地廠商持有土地的時(shí)間利差。對(duì)房地廠商的壟斷和謀現(xiàn)象，要有新的法律法規(guī)來(lái)管制。

其次，開(kāi)放集體建設(shè)用地，多樣化土地供給和開(kāi)發(fā)主體。取消“集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入土地市場(chǎng)”的規(guī)制，這在當(dāng)前呼聲比較大。在保證建筑質(zhì)量下，集體建設(shè)用地的開(kāi)放可以增加居民福利水平，增加土地供給主體打破土地和住宅市場(chǎng)壟斷，有抑制房?jī)r(jià)上漲效果。

最后，我國(guó)適當(dāng)借鑒國(guó)外房產(chǎn)稅制度。目前我國(guó)房產(chǎn)購(gòu)置稅數(shù)量難以形成對(duì)房地產(chǎn)的有效調(diào)控，我們可以借鑒國(guó)外房產(chǎn)稅制度，即對(duì)房產(chǎn)每年征稅。國(guó)外是以當(dāng)年同類房產(chǎn)的銷售價(jià)格為稅基，稅率平均在2%，由于我國(guó)購(gòu)置房產(chǎn)已經(jīng)付出高額費(fèi)用，所以國(guó)外的具體規(guī)定還不是用于我國(guó)。我們當(dāng)前房地產(chǎn)稅的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)主要是投資性房地產(chǎn)，因此我們可以對(duì)當(dāng)前的限購(gòu)政策和房地產(chǎn)稅結(jié)合，對(duì)于不符合要求的房產(chǎn)購(gòu)置收取較高的持有稅，這樣既避免了對(duì)房地產(chǎn)的過(guò)度投資，又不會(huì)限制房地產(chǎn)的轉(zhuǎn)換。

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*本文系上海市教委重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目——“經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)運(yùn)行與調(diào)控”子課題（項(xiàng)目編號(hào)：J50504，負(fù)責(zé)人：雷良海）成果之一；上海市研究生創(chuàng)新基金項(xiàng)目——“我國(guó)低碳技術(shù)擴(kuò)散路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)JWCXSL1102，負(fù)責(zé)人：楊怡）成果之一。

（作者單位：上海理工大學(xué)。其中楊怡為本文通訊作者）