蘭秋蓬

【摘要】本文運用約翰·W·金登的多源流分析模型，對甘肅正寧校車事故進行了全面分析，從不同政策參與者對政策產(chǎn)生的影響入手，探討一系列校車事故進入政策議程并最終促使校車制度形成的原因，最后得出結(jié)論：校車制度生成之窗的開啟是問題流、政策流、政治流共同作用的結(jié)果。其中，政策企業(yè)家發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

【關(guān)鍵詞】甘肅正寧校車事故；多源流理論；校車制度；政策企業(yè)家

一 政策背景

2011年11月16日上午9時15分，甘肅省正寧縣發(fā)生幼兒園校車與貨車迎面相撞的交通事故，造成21人死亡，44人受傷。此后，公眾、媒體、政府紛紛對事件予以極大關(guān)注，要求制訂基本校車制度的呼聲高漲。國務(wù)院總理溫家寶遂責(zé)成國務(wù)院法制辦一個月內(nèi)制訂校車安全條例。12月11日，《校車安全條例（草案征求意見稿）》公布并向社會各界征求意見。2012年4月5日，《校車安全管理條例》正式出臺，成為我國首部關(guān)于校車交通安全的國家立法。近年來，我國對規(guī)范校車管理開展了不少工作。2006年6月30日，教育部、公安部等聯(lián)合頒布了《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》，其中，第26條對校車安全問題進行了初步規(guī)范。2007年6月22日，我國首部有關(guān)校車的國家標準《機動車運行安全技術(shù)條件》（GB 7258－2004）第2號修改單發(fā)布，同年9月1日在全國開始強制實施。該標準首次對校車進行了界定并分類，規(guī)定了一些安全技術(shù)標準及安全保障措施。2010年7月1日，國家質(zhì)檢總局和國家標準委聯(lián)合發(fā)布了《專用小學(xué)生校車安全技術(shù)條件》和《校車標識》。2012年1月13日，《專用校車安全技術(shù)條件》、《專用校車座椅系統(tǒng)及其車輛固定件的強度》兩項國家強制性標準出臺，標志著我國校車安全標準體系的基本建立。4月11日，《專用校車安全國家標準》公布并定于5月1日起實施。然而，目前與《校車安全管理條例》相配套的政策尚未完全出臺，新政策的貫徹實施工作任重而道遠。

二 金登多源流分析模型簡介

多源流分析模型最早是政策學(xué)者約翰·W·金登于1995年提出的議程設(shè)定學(xué)說，此后成為公共政策過程分析中應(yīng)用較為廣泛的工具。所謂“政策議程”，金登將其定義為“政府官員以及與其密切相關(guān)的政府外人員正任何給定時間內(nèi)對認真關(guān)注的問題進行的編目”。該學(xué)說解釋了使決策者對某些問題關(guān)注而對另一些問題不予關(guān)注的原因，以及在隨后的過程中問題又是如何被納入政策議程的。金登認為，政策議程確定過程是由三種不同的源流組成；即問題源流、政策源流、政治源流。一般而言，這三個源流是相互獨立的，但在某個關(guān)鍵時刻會相互匯集到一起，政策議題就很容易進入到政府的政策議程中，這個關(guān)鍵時刻被稱為“政策之窗”。議題能否進入政策議程取決于對問題、政策、政治流程聯(lián)結(jié)時機的適當(dāng)把握。多源流分析模型為政策研究者在“以階段為中心”的政策研究中提供了一種新的視角，它的綜合性及包容性使問題在動態(tài)環(huán)境中不斷發(fā)展為政策議題成為可能。

三 校車制度生成的多源流分析

1．問題源流

問題流程是圍繞引起決策者關(guān)注的問題而進行活動的過程。什么問題會被決策者關(guān)注，決策者又會關(guān)注哪些問題而忽視對另一些問題的關(guān)注？金登認為，必須依賴以下三種機制的作用：一是反映政策問題重要性及變化的數(shù)量指標機制；二是焦點事件或危機事件所引發(fā)的對公共問題的關(guān)注；三是現(xiàn)行政策的評估及反饋機制。

近年來，我國政府部門針對校車安全管理存在的突出問題作了一系列工作。但是，直到目前，仍有大量不符合“校車標準”的車輛被作為校車使用。央視近日報道，教育部曾做過一個“中小學(xué)生上下學(xué)出行方式的調(diào)查”，該項調(diào)查的統(tǒng)計結(jié)果顯示：目前，全國中小學(xué)校共有在校學(xué)生1.8億人，接送中小學(xué)生上下學(xué)的車輛28.5萬輛。其中，符合標準的校車2.9萬輛，僅占10.32%。換句話說，平均6000多名中小學(xué)生才擁有一輛專業(yè)校車。有學(xué)者統(tǒng)計近五年媒體報道的74起校車安全事故數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，在死亡人數(shù)中有74% 是農(nóng)村學(xué)生；49% 的校車事故發(fā)生在義務(wù)教育階段，50%在幼兒園。校車運營上安全措施差、超載現(xiàn)象嚴重，學(xué)生的交通安全存在巨大隱患。

2011年11月16日，甘肅省正寧縣發(fā)生遇難21人的特大校車事故，一時間主流媒體對該事件的報道數(shù)量極速增長，地方政府官員、專家學(xué)者、網(wǎng)民紛紛對事故中校車管理中存在的嚴重缺陷提出了自己的看法。該事件不僅受到了公眾的廣泛關(guān)注，而且也喚起了決策者對校車管理問題的關(guān)注，校車問題開始進入決策者的視野。

教育部新聞發(fā)言人續(xù)梅在甘肅正寧校車事故發(fā)生后表示，教育部已經(jīng)在第一時間下發(fā)緊急通知，要求各地嚴格排查校車情況，十多個部門也在參與制訂校車制度，之后將形成國家標準。國務(wù)院總理溫家寶責(zé)成國務(wù)院法制辦一個月內(nèi)制訂校車安全條例。就此甘肅正寧校車事故成為推動《校車安全管理條例》形成的標志性事件，問題源流逐漸發(fā)展成熟。

2．政策源流

政策流主要是關(guān)注于備選方案或政策建議。問題引起重視后還需要能吸引人的備選方案和政策建議，但這些不是一次性就能完成的，而是一個不斷提出方案、討論、修改，再提出的反復(fù)過程。政府官員、專家學(xué)者就問題的解決方案提出自己的主張，希望自己的政策得到重視。在這個過程中，有些政策建議能夠得到采納，有些卻會被拋棄。

全國人大代表、華中師范大學(xué)教育學(xué)院教授、長江教育研究院院長周洪宇在2010年召開的兩會上提出了《關(guān)于實施全國校車安全工程的議案》，議案建議校車政策應(yīng)明確責(zé)任主體，投入保障機制、司機資格、校車優(yōu)先規(guī)則以及法律責(zé)任等方面的內(nèi)容。甘肅正寧校車事故發(fā)生后，周洪宇認為要推動國家層面出臺校車安全的立法，先推動國務(wù)院或相關(guān)部委出臺校車管理條例，待條件成熟后再由全國人大制定類似校車安全法是可行的辦法。全國人大代表湯玉祥于2011年兩會上提交了《關(guān)于大力推廣使用專用校車的建議》，建議加強“校車標準”的落實與監(jiān)督，明確校車管理職責(zé)的歸屬，加快校車管理法律體系的搭建，加快專用校車的普及。中國社會科學(xué)院研究員、全國政協(xié)委員李藍認為政府必須在資金、立法方面承擔(dān)起主導(dǎo)責(zé)任，推動校車工程。山西省社會科學(xué)院研究員譚克儉建議，政府可以引入社會中介和資本購置校車，通過招標或是承包的方式，將經(jīng)營社會化企業(yè)化，利用社會化資本解決校車購置資金短缺的問題。今年兩會期間，校車安全問題首次進入政府工作報告。學(xué)術(shù)界對校車安全問題的討論已經(jīng)深入到根本的制度建設(shè)層面上，這主要集中在四方面：一是加快校車基本制度立法；二是確定可行的校車運營模式；三是明確校車行業(yè)的標準；四是加大財政的投入。同時，各地方也根據(jù)自身的實際情況，頒布了一些關(guān)于校車安全管理的地方性法規(guī)、規(guī)章或其他管理措施。例如，深圳市政府于2006年4月13日頒布了《校車交通安全管理暫行辦法》，首次對校車交通安全進行了地方性專門立法；《湖北省校車交通安全管理辦法》建立了各級人民政府、公安機關(guān)、教育行政部門、道路運輸管理機構(gòu)等相關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)共管校車安全的體制；江蘇常熟的“校車公交化”工程，建立了校車交給公交公司運營，政府補貼直接投向公交公司的運營模式，運營兩年間200多條專線未發(fā)生一起安全事故。

3．政治源流

政治源流涉及政治因素對問題解決方案的影響過程。它包括國民情緒、公眾輿論、利益集團、政府更迭等方面的考慮。適合國民情緒、順應(yīng)公共輿論、符合政府一貫主張的潛在議程項目更容易被推上議程的顯著位置。

金登認為國民情緒是“一個國家里有大批民眾正沿著某些共同的路線思考，這種國民情緒以明顯的方式經(jīng)常變化，而且這些變化對政策議程和政策有重要影響。”可見國民情緒會隨著事件的發(fā)展不斷變化。各地校車事故的頻發(fā)及甘肅正寧校車事故中21個幼小生命的逝去，終于打破了大眾的忍耐底線，人們對遇難者表示深切哀悼的同時，開始顧慮自己的孩子是否會成為下一個校車事故的犧牲品。正是因為校車是許多孩子每天上學(xué)往返的工具，人們才對校車事故悲劇的發(fā)生沒有心理距離，才能借媒體之力在全國范圍內(nèi)掀起一場要求規(guī)范校車管理的輿論風(fēng)暴。

公共政策學(xué)者托馬斯·戴伊說過：“大眾傳媒在告訴受眾應(yīng)當(dāng)如何思考方面未必總是成功的，但在引導(dǎo)人們思考什么方面卻做得驚人的出色?！贝蠖鄶?shù)民眾總是相信主流媒體的報道，因而新聞媒體才能對社會問題起到宣傳、放大和透視作用。媒體不僅可以促成國民情緒發(fā)生變化，而且可以引導(dǎo)民眾思考和質(zhì)問政府在校車管理上的漏洞，使民意訴求集中表達出來。甘肅正寧校車事故中的遇難學(xué)生為生活在農(nóng)村地區(qū)的弱勢群體，事故發(fā)生要素與公眾的生活息息相關(guān)，以致事故一經(jīng)報道就在短時間內(nèi)得到了眾多人的關(guān)注與同情。同時在網(wǎng)絡(luò)媒體的持續(xù)討論與聲援下，校車事故不斷發(fā)酵，最終把公眾的政策訴求擺到了決策者臺前。

甘肅正寧校車事故的發(fā)生正逢本屆國家政府任期的最后一年。本屆政府因創(chuàng)新、親民、務(wù)實、廉潔的行政理念被民眾稱為平民政府?！耙匀藶楸尽钡膱?zhí)政理念要求政府在今后的政策制定過程中更加注重維護弱勢群體的利益和遵循依法治國的原則。溫家寶總理在2012年2月中南海座談會上強調(diào)，各項工作要善始善終，能做的事情絕不拖延，能解決的問題絕不推脫。其中，特別提到校車安全問題?！缎＼嚢踩芾項l例》的出臺是本屆政府“以人為本”理念的又一政策化體現(xiàn)，它順應(yīng)了輿論要求，體現(xiàn)了親民姿態(tài)，也將會給本屆政府的政府工作報告畫上完滿的句號。

4．政策之窗開啟

“政策之窗是政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關(guān)注的機會?！碑?dāng)問題流、政策流、政治流匯合到一起，政策之窗就打開了。而當(dāng)出現(xiàn)重大事件或產(chǎn)生強大政治流時，會加速政策之窗的開啟。一般而言，政策之窗并不經(jīng)常打開，并且打開的時間不長，只有獲得了較好機會并及時抓住機會的問題才能最終進入議程。其中，政策企業(yè)家扮演了重要作用。金登認為“政策企業(yè)家是那些為了自己所偏好的未來政策而愿意投入自己資源的人?！备拭C正寧校車事故后，媒體和一些專家學(xué)者充當(dāng)了政策企業(yè)家的角色。鑒于我國情況，中央或上級政府部門對問題的批示和關(guān)注程度往往對政策之窗的打開與否有重要影響。溫家寶總理責(zé)成國務(wù)院法制辦一個月內(nèi)制訂校車安全條例，是《校車安全條例（草案征求意見稿）》得以火速出臺的關(guān)鍵，也是政策企業(yè)家及條例出臺的主要因素。2012年4月10日，《校車安全管理條例》向社會公布并開始實施，此時距正寧校車事故的發(fā)生僅5個月。

四 結(jié)論

綜上所述，本文運用金登的多源流分析模型對校車基本制度的形成原因進行了分析。本次“《校車安全管理條例》的出臺可概述為：重大校車事故的發(fā)生——媒體深度的追蹤報道——國家領(lǐng)導(dǎo)人的特別關(guān)注——公共輿論形成——政府在壓力下開啟政策之窗。由此得出結(jié)論：問題源流與政治源流是《校車安全管理條例》得以出臺的兩個最為重要的支流，政策企業(yè)家在政策之窗的打開過程中起了關(guān)鍵作用。金登的多源流理論較合理地解釋了我國政策議程設(shè)置實踐中的問題，對公共政策制訂的科學(xué)化有積極的借鑒意義。

參考文獻

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